最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1471號抗 告 人 王盛發訴訟代理人 李鳴翱 律師相 對 人 桃園市政府代 表 人 鄭文燦上列當事人間地籍清理條例事件，對於中華民國106年5月2日臺北高等行政法院105年度訴字第456號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、坐落桃園市○○區○○段○○○號土地（下稱系爭土地），為相對人民國102年3月19日府地籍字第10200668811號公告第2批代為標售地籍清理未能釐清權屬土地，於102年6月27日開標，由訴外人賴君以新臺幣6,666萬8,800元得標，抗告人與訴外人黃逢春爰於決標後10日內（102年7月2日、3日）先後向相對人主張占有事實申請優先購買。案經相對人審認雙方均為優先購買權人，乃依103年12月31日修正前地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第11條（即修正後第13條）規定，以102年7月30日府地籍字第1020187426號函通知雙方代理人：於文到10日內先行協議購買權利範圍並將協議結果送府。雙方逾期未達成協議，抗告人並於102年8月16日以黃逢春為被告，向臺灣桃園地方法院提起確認優先購買權不存在之訴，經該院以103年3月19日102年度重訴字第344號民事判決駁回抗告人之訴。抗告人不服，提起上訴，經臺灣高等法院以104年6月30日103年度重上字第602號民事判決駁回上訴，並於104年8月5日判決確定。嗣相對人依103年12月31日修正後即現行地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第13條規定，以104年8月19日府地籍字第1040216864號函通知雙方：於文到10日內先行協議購買權利範圍並將協議結果送府。雙方逾期未能達成協議，相對人遂依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第13條第1項第2款規定，於104年10月28日通知桃園市大溪地政事務所現場勘測雙方占用系爭土地範圍，該所並於104年11月16日檢送系爭土地現況測量成果圖。案經相對人審查確認抗告人及黃逢春優先購買權範圍，以104年11月24日府地籍字第1040303517號函（下稱系爭函文）通知雙方優先購買權利範圍及應繳價款。嗣經抗告人及黃逢春分別於104年12月2日、104年12月16日繳清應繳價金，相對人乃依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第17條第1項規定，發給104年12月16日府地籍字第1040330705號「代為標售地籍清理土地產權移轉證明書」（下稱104年12月16日產權移轉證明書）予雙方收執，並以104年12月22日府地籍字第1040330705號函通知雙方依據地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第16條辦理點交。抗告人不服系爭函文及104年12月16日產權移轉證明書，提起訴願，經訴願決定不受理後，遂提起本件行政訴訟，其訴之聲明：訴願決定及原處分（即系爭函文及104年12月16日產權移轉證明書）均撤銷。
二、原裁定係以：地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法係中央主管機關內政部依據地籍清理條例第11條第3項所授權訂定。而地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第12條之規定，涉及代為標售地籍清理未能釐清權屬土地之優先購買權人如何主張其權利及相關爭議之釐清程序，而此優先購買權爭議之釐清是透過民事訴訟程序解決。至於優先購買權之實體規範，依地籍清理條例第12條規定可知，優先購買權人及優先順序是法律規定，僅其程序規範由授權之法規命令為之，如有爭議原本即是民事問題之釐清，而地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第12條第2項所謂「主管機關經審查無法認定有優先購買權時，應通知主張優先購買標售土地者限期向法院提起確認之訴」，僅是將法規本質之事項予以說明而已。地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第13條規定「計算其優先購買權利範圍及應繳價款」，是依據主張優先承買權之人，所表明之優先權及其權利範圍按其比例計算而已，未涉及私權之認定或私權爭執之釐清，更無涉於公法事務，抗告人稱因比例之認定而為公法事項之爭執者，應無足採。觀地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第16條及第17條規定可知，此得標人繳清全部價款，也包括行使優先購買權之人繳清全部價款。是以相對人據地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第12條、第13條、第16條規定審查認定抗告人及黃逢春優先購買權範圍，以系爭函文通知雙方優先購買權利範圍及應繳價款。嗣後抗告人及黃逢春分別於104年12月2日、104年12月16日繳清應繳價金，相對人乃依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第17條第1項規定，發給104年12月16日產權移轉證明書予雙方收執，並以相對人104年12月22日府地籍字第1040330705號函通知雙方依據地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第16條辦理點交，自屬有據。綜上，如抗告人仍對優先購買權人及優先順序有所爭議，仍應提起確認訴訟由民事法院審判，行政法院並無受理訴訟權限。依行政訴訟法第12條之2第2項規定，應將本件移送至有受理訴訟權限之臺灣桃園地方法院審理（至於民事訴訟事件是否將受一事不再理之拘束，亦應由民事法院判斷之）為由，而將本件移送至有受理訴訟權限之臺灣桃園地方法院。
三、抗告意旨略謂：本件係相對人依法就抗告人與黃逢春占有土地面積與全體優先購買權人占有土地面積之比例，違法計算應有部分，自屬行政處分。臺灣桃園地方法院102年度重訴字第344號民事判決及臺灣高等法院103年度重上字第602號民事判決，僅就地籍清理條例第12條之優先購買權及其優先次序規定，以黃逢春有無該條第4款占有10年以上之爭議為審理，與本件係關於兩造均有優先購買權後應如何分配，完全無關。另抗告人於104年12月10日以黃逢春為被告，就系爭土地占有面積7383.9平方公尺提起確認優先購買權存在之訴及請求黃逢春為移轉登記，臺灣桃園地方法院105年度重訴字第8號民事判決中，係認抗告人優先購買權利範圍之決定為行政處分，屬行政訴訟之範疇，該部分無受確認判決之法律上利益，抗告人提起上訴，現繫屬於臺灣高等法院105年度重上字第936號審理中等語。
四、本院按：
（一）地籍清理條例立法之目的在清理權利內容不完整或與現行法令規定不符之地籍登記，對於未能釐清權利內容及權屬而完成登記之土地，應代為標售或處理（地籍清理條例第3條、第11條規定參照）。「（第1項）依前條規定代為標售之土地，其優先購買權人及優先順序如下：……四、本條例施行前已占有達10年以上，至標售時仍繼續為該土地之占有人。」地籍清理條例第12條第1項第4款定有明文。
又「（第2項）直轄市或縣（市）主管機關經審查無法認定有優先購買權時，應通知主張優先購買標售土地者限期向法院提起確認之訴。（第3項）主張優先購買標售土地者或得標人提起確認之訴，應通知直轄市或縣（市）主管機關。直轄市或縣（市）主管機關應於判決確定後，通知勝訴一方繳納價款，並於繳清價款後發給產權移轉證明書。」「（第1項）本條例第12條第1項各款所定同一順序優先購買權人有2人以上申請優先購買時，由直轄市或縣（市）主管機關通知申請人先行協議，並於接到通知之日起10日內提出全體申請人購買權利範圍協議書；無法達成協議者，由直轄市或縣（市）主管機關依下列原則計算其優先購買權利範圍及應繳價款：……二、本條例第12條第1項第4款規定優先購買權人，按各申請人占有土地面積與全體申請人占有土地總面積之比例計算。（第2項）依前項第1款及第2款計算之優先購買權利範圍及應繳價款，部分優先購買權人拒絕接受者，其優先購買權利範圍由直轄市或縣（市）主管機關按其餘優先購買權人之土地權利面積比例併入計算。」「標售之土地，得標人依標售條件繳清價款，或依第15條向金融機構申請貸款，完成核貸程序後，由直轄市或縣（市）主管機關發給產權移轉證明書，並囑託登記機關辦理塗銷標售註記。得標人得持前項產權移轉證明書，單獨向登記機關申請權利移轉登記，並由登記機關辦理地籍異動，原權利書狀於登記完畢時公告註銷。」為依地籍清理條例第11條第3項規定授權訂定之地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第12條第2項、第3項、第13條、第17條第1項、第2項分別定有明文。可知，申請地籍清理代為標售土地之優先購買權資格，須經主管機關審查合格，倘同一順序優先購買權人有2人以上申請優先購買，又遲未能達成協議，主管機關應依上開規定及事證審核申請人主張優先購買權範圍，按各優先購買權占有土地面積與全體優先購買權人占有土地總面積之比例計算認定各優先購買權之優先購買權利範圍，而優先購買權人如已依主管機關計算之優先購買權利範圍繳清價款，則由主管機關發給產權移轉證明書，並囑託登記機關辦理塗銷標售註記，優先購買權人得持產權移轉證明書，單獨向登記機關申請權利移轉登記。經核，主管機關上開計算認定之優先購買權利範圍，其性質係主管機關審認優先購買權人對代為標售土地於一定面積比例範圍內，得行使優先購買權，該認定直接影響行政法（在此為地籍清理條例）上法律效果，則主管機關就該公法上具體之主張優先購買權利範圍事件所為之認定權利範圍之決定，為對外直接發生法律效果之單方行政行為，係屬行政處分；又主管機關上開於優先購買權人繳清價款而發給之產權移轉證明書，以公權力證明其得持以向登記機關申請權利移轉登記，該發給產權移轉證明書之單方行政行為，亦屬行政處分。
（二）經查，本件相對人依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第13條第1項第2款規定，通知桃園市大溪地政事務所現場勘測抗告人與黃逢春雙方占用系爭土地範圍，該所並檢送系爭土地現況測量成果圖，經相對人審查認定抗告人及黃逢春優先購買權範圍，以系爭函文通知雙方優先購買權利範圍及應繳價款，嗣抗告人及黃逢春分別於104年12月2日、104年12月16日繳清應繳價金，相對人乃依地籍清理未能釐清權屬土地代為標售辦法第17條第1項規定，發給104年12月16日產權移轉證明書予雙方收執，揆之上開規定及說明，系爭函文及104年12月16日產權移轉證明書之性質均係行政處分。是以，抗告人向有審判權之管轄法院即臺北高等行政法院提起本件訴訟，程序上並無不合。原審對抗告人請求撤銷原處分（即系爭函文及104年12月16日產權移轉證明書）及訴願決定所持理由，是否合法，未為實體審究，逕以系爭函文無涉公法事務，並非行政處分，及104年12月16日產權移轉證明書之爭議並非行政法院受理權限，本件應由民事法院審判，而以裁定移送於臺灣桃園地方法院管轄，尚有未洽。抗告論旨執此指摘原裁定違誤，求予廢棄，為有理由，爰將原裁定廢棄，發回原審法院重新調查審理。
五、據上論結，本件抗告為有理由。依行政訴訟法第272條、民事訴訟法第492條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
書記官 張 玉 純