最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1476號抗 告 人 大學詩鄉社區公寓大廈管理委員會代 表 人 方寶柱訴訟代理人 高烊輝 律師上列抗告人因與相對人新北市政府養護工程處間聲請停止執行事件，對於中華民國106年5月17日臺北高等行政法院106年度停更一字第1號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣抗告人社區內之新北市○○區○○段○○○小段123-5、123-6、124、125等地號（下稱系爭基地）及其他地號之山坡地，原由訴外人昱翔建設股份有限公司（下稱昱翔公司）向改制前臺北縣政府（改制後為新北市）申請為「景文工專學園區及社區開發建築計畫」之開發地區，擬作為抗告人社區之「社區中心（商業區）」使用；後因昱翔公司財務問題，未及開發商業區即行解散。系爭基地所有權嗣由訴外人川成建設股份有限公司於民國96年間價購取得，並辦理變更前揭開發許可後，申准核發建造執照，嗣又變更起造人為精心建設股份有限公司（下稱精心公司），精心公司又於100年間將系爭基地信託登記予華泰銀行，由該銀行承擔上開建造執照起造人地位，復因變更設計而重向新北市政府工務局申請建造執照，經新北市政府工務局於102年9月9日以99店建字第210-01號建造執照核准在案。因抗告人認其社區道路僅供「社區內之居民」通行使用，乃設警衛崗亭及出入口柵欄管制社區之出入。精心公司為進入抗告人社區實施上開建築工程，屢與抗告人生有爭執，而於105年3月18日具函請求新北市政府工務局拆除○○○鄉○區○○道路（安忠路）上之柵欄、活動崗哨、門牌架等設施。經新北市政府工務局責由相對人收辦後，認函中請求排除路障之安忠路非屬都市○○道路，無市區道路條例之適用，乃依新北市政府101年10月11日召開之「研商無法依據市區道路條例執行路障排除情事，擬改由警察局依道路交通管理處罰條例辦理」會議紀錄六、結論：「㈠現階段針對函釋現有巷道非屬市區道路條例所指範疇，由道路主管機關認定具公用地役關係後：移由警察局處理；有疑義在未認定前，由各權責機關分別處理。」以105年4月25日新北養一字第1053464039號函（下稱相對人105年4月25日函）函請新北市政府警察局新店分局（下稱新店警分局），按上開會議結論及新北市政府工務局103年2月24日召開「大學○鄉○區○○○○○道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議結論，本於權責逕為核處；副本則送精心公司及新北市政府警察局。抗告人於105年5月10日，以相對人105年4月25日函之說明三關於○○○鄉○區○○道路屬性既經新北市政府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行等語，性質上已屬開放道路公用之「一般處分」，並未送達抗告人，且存有行政程序法第111條第1項第7款「明顯重大之瑕疵」之無效情形等由，函請相對人依法補正及送達該處分；經相對人以105年5月13日新北養一字第1053468932號函復，其105年4月25日函並非行政處分；抗告人再於105年7月19日函請相對人確認原處分無效，經相對人以105年7月26日新北養一字第1053486152號函，重申及摘要其105年5月13日函之意旨，而未許抗告人所請後，抗告人遂依行政訴訟法第6條規定，以相對人105年4月25日函為行政處分，向原審法院提起確認行政處分無效訴訟，並為本件停止執行之聲請。經原審法院裁定駁回其聲請後，續行本件抗告。
三、本件原裁定以：新北市市區道路主管機關乃新北市政府工務局，而該局就道路養護、維護等事項則設相對人辦理。本件相對人收辦新北市政府工務局交付之精心公司105年3月8日函後，因認函中請求排除路障之安忠路非屬都市○○道路，無市區道路條例之適用，乃依新北市政府101年10月11日召開之「研商無法依據市區道路條例執行路障排除情事，擬改由警察局依道路交通管理處罰條例辦理」會議紀錄六、結論：「㈠現階段針對函釋現有巷道非屬市區道路條例所指範疇，由道路主管機關認定具公用地役關係後：移由警察局處理；有疑義在未認定前，由各權責機關分別處理。」以105年4月25日函請新店警分局，按上開會議結論及新北市政府工務局103年2月24日召開「大學○鄉○區○○○○○道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議結論，本於權責逕為核處等情，業經相對人於原審法院105年度訴字第1176號事件審理時陳明在卷。而如前述，相對人職掌新北市道路之養護、維護等事項，道路主管機關乃新北市政府工務局，並非相對人，有關新北市○道路屬性之判斷，自不在相對人權責範圍，故相對人105年4月25日函中所指新北市政府工務局於103年2月24日召開之「大學○鄉○區○○○○○道路屬性及警衛亭拆除疑義」會議，乃新北市政府工務局因民眾多次陳情大學詩鄉社區於「景文工專學園區及社區開發建築計畫」道路系統設置警衛亭管制通行，是由該局召集相關科室釐清該道路屬性及設置警衛亭之合法性。又觀卷附新北市政府工務局於103年2月24日召開之會議記錄之會議結論記載：「㈠大學詩鄉社區及景○○○區○○道路係屬依法公告之開發許可範園（計畫內之道路系統），該道路即應依開發許可之用地變更計畫及道路系統計畫使用；另依前開內政部函釋，該道路已屬公告道路且前開規則亦敘明交通用地應按現況或交通計畫使用。是以，該道路依法應供公眾通行使用。……」，核與相對人於105年4月25日函引述之內容完全相符，顯示相對人於該函中所稱：「○○○鄉○區○○道路屬性既經本府工務局召開會議作成結論，依法應供公眾通行」等語，旨在將新北市政府工務局上述結論，告知其所認係精心公司上開請求之權責機關即新店警分局；其中「依法應供公眾通行」乙語，乃係就新北市政府工務局認定系爭安忠路屬性之效果為說明，並非就不涉相對人權責事項，為設定任何法律效果之表示。足見相對人於上開本案訴訟抗辯其105年4月25日函僅在將新北市政府工務局上開會議結論告知新店警分局，促請其本諸權責酌處，尚未對任何人造成公法上權利義務之得喪變更等語，堪以採信。從而，相對人105年4月25日函既僅為上開事實敘述及理由說明，未對外直接發生法律上效果，自非行政處分，非屬聲請停止執行之對象。聲請人對之聲請停止執行，於法未合，應予駁回。
四、抗告意旨略謂：
（一）相對人雖隸屬於新北市政府工務局，惟仍為具有職務上獨立性之行政機關，且於組織法上之職權仍與市區道路有關，相對人未徵詢新北市政府工務局或受其指示，即本於職權對外發出105年4月25日函，原審法院認相對人105年4月25日函非就不涉相對人權責事項為設定任何法律效果之表示，顯有未憑證據認定事實之違背法令。
（二）相對人105年4月25日函已對外直接發生將抗告人社區定性為「開放社區」之規制效果，且就抗告人社區公共設施（社區道路）維護義務主體、管理權限內容產生公法上權利義務得喪變更之法律效果，其法律性質應屬行政程序法第92條第2項一般處分。原裁定誤認相對人105年4月25日函非屬行政處分，將使抗告人無從進行任何行政救濟，嚴重損及抗告人及社區居民權益之保護。
（三）相對人105年4月25日函如繼續執行，抗告人長久以來作為社區出入口管制之警衛亭、崗哨，恐遭違法認定為於供公共通行道路用地設置之「路霸」，並恐於近期內有被新北市政府違章建築拆除大隊依法拆除之虞，且建商將得以一再憑藉相對人105年4月25日函為依據，侵入抗告人社區，干擾抗告人社區之居家安寧及生活品質，將發生難於回復之損害，並顯有急迫情事，且原處分停止執行，於公益無重大影響，抗告人對相對人105年4月25日函所提確認行政處分無效訴訟在法律上亦非顯無理由，是抗告人聲請停止原處分之執行，鈞院應予准許等語。
五、本院查：
（一）按行政訴訟法第116條第1項至第4項規定：「（第1項）原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。（第2項）行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。（第3項）於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限。（第4項）行政法院為前二項裁定前，應先徵詢當事人之意見。如原處分或決定機關已依職權或依聲請停止執行者，應為駁回聲請之裁定。」依前開規定，聲請停止執行，係對原處分或決定之執行為之，須以有行政處分存在為前提；若無行政處分之存在，即不符前開規定之停止執行要件，其聲請即無法准許。
（二）參酌道路交通管理處罰條例第1條、第2條、第3條、第6條、第7條、第8條、第82條及第83條規定可知，關於供公眾通行之道路倘有堆積、置放、設置或拋擲足以妨礙交通之物，係由警察機關裁處之。而抗告人所據之相對人105年4月25日函僅係機關間意見之表達，雖記載相關事項如系爭道路、會議記錄內容之結論、供公眾通行等文字，但其主要意旨係知會訴外人即新店警分局核處，可知係相對人就權責內之事項對相關單位之知會，並非行政處分，抗告人以之為行政處分，對之聲請停止執行，於法未合。是原裁定已就抗告人聲明請求之事項如何不符合停止執行要件，詳為論駁，揆諸前開說明，其認事用法均無不合。抗告意旨雖主張系爭函已對外直接發生將抗告人社區定性為開放社區之規制效果云云，惟系爭函之說明欄位三之內容僅係重申新北市政府工務局103年2月24日所召開大學詩鄉社區及景文科大道路屬性及警衛亭拆除疑義會議結論，係屬事實之說明，其性質為觀念通知，足見系爭函亦非行政處分甚明。抗告意旨，洵非可採。
（三）至於抗告人於所爭執者為攔路柵欄、活動崗哨、門架設施等恐遭人拆除乙事，係以財產為標的之執行，該損害在一般社會通念上，並非不能以金錢或其他方式為之賠償回復，且尚需經相關單位勘查後依職權卓處，則本件是否僅因系爭函即具有急迫之情事，容有疑義，難謂將發生難於回復之損害。而關於抗告人所稱訴外人精心公司以不正當且與善良風俗相悖之作為，侵入抗告人社區，干擾抗告人社區之居家安寧等，純係抗告人個人主觀之認知，且不影響系爭函非屬行政處分之判斷。抗告人以此為聲請停止執行，亦不符合行政訴訟法第116條第2項前段所規定之要件，自應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 20 日
書記官 葛 雅 慎