最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1521號抗 告 人 章良順訴訟代理人 林裕智 律師上列抗告人因與相對人國防部間有關眷舍事務事件，對於中華民國106年2月24日臺北高等行政法院105年度訴字第1655號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定廢棄，應由臺北高等行政法院更為裁判。
理 由
一、抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、緣㈠抗告人於民國101年8月5日陳請相對人核配臺北市重三新村（下稱重三新村）眷舍，相對人於101年8月27日以國政眷服字第1010011920號函（以下稱第1次處分）復抗告人，以抗告人雖經前相對人總政治作戰部（下稱前總政戰部）85年2月10日（85）祥福字第01589號簡便行文表（下稱前總政戰部85年簡便行文表）同意納入眷村改建戶數，惟前相對人中國電影製片廠（下稱前中影製片廠）所核發證明，未符國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第2項所稱領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書，抗告人未符眷改條例第3條第2項規定之原眷戶資格，無法補建為原眷戶及享有承購政校後勤區改建基地新建住宅之輔助購宅權益。抗告人不服，訴經行政院102年1月23日院臺訴字第1020121753號訴願決定（下稱第1次訴願決定），以前總政戰部85年簡便行文表及前該部總務局（下稱前總務局）85年11月30日（85）崇嵂字第6163號簡便行文表內容，已敘明同意抗告人納入眷村改建戶數，並通知抗告人參加國軍老舊眷村改建說明會，已足使抗告人產生其所請核配眷舍業經相對人所屬權責機關同意之信賴基礎及信賴表現，抗告人無信賴不值得保護之情形，將第1次處分撤銷，由相對人於2個月內另為適法之處分。㈡相對人重為處分，於102年5月21日以國政眷服字第1020006377號函抗告人（下稱第2次處分），以前中影製片廠非權責機關，該廠同意抗告人自費興建房舍，係未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定，且缺乏事務權限，為自始無效之行政處分。抗告人於82、83年間收到前總務局兩度函知違法占建之事實，已獲悉未認定具有原眷戶身分，故無信賴基礎及顯有信賴不值得保護情形，又前總政戰部85年簡便行文表僅為觀念通知，非就抗告人是否具有眷戶身分為審核認定之行政處分，且抗告人亦未因該函文而另為其他財產之處分，無信賴表現，所陳符合原眷戶資格請求配售眷舍一節，無法配合辦理。抗告人仍不服，訴經行政院102年10月17日院臺訴字第1020150788號訴願決定，以相對人第2次處分與第1次訴願決定認定之法律見解未合，該部並未依第1次訴願決定意旨為之，有違訴願法第96條訴願決定拘束力之規定，將第2次處分撤銷，由相對人於2個月內另為適法之處分。㈢相對人再重為處分，於103年6月26日以國政眷服字第1030007983號函抗告人（下稱第3次處分），以依57年5月27日及62年8月14日修正發布之國軍在臺軍眷業務處理辦法（86年1月22日修正名稱為國軍軍眷業務處理辦法，91年12月30日廢止）規定，相對人眷舍分配權責為前總務局，前總政戰部85年簡便行文表有違行政程序法第111條第6款規定，為自始無效之行政處分，爰依同法第117條規定撤銷。抗告人於82、83年間收到前總務局兩度函知違法占建之事實，已獲悉未認定具有原眷戶身分，另其仍現居原址，亦未有任何安排生活及處置財產，故無信賴基礎及無信賴表現，且顯有信賴不值得保護情形，請求配售眷舍一節，無法配合辦理。抗告人仍未甘服，訴經行政院103年10月22日院臺訴字第1030151137號訴願決定，以相對人未依行政程序法第120條規定就抗告人因信賴前總政戰部85年簡便行文表致遭受財產上損失給予合理補償，自難謂合法，將第3次處分撤銷，由相對人於2個月內另為適法之處分。㈣相對人於104年2月3日以國政眷服字第1040001442號函請抗告人就該部撤銷前總政戰部85年簡便行文表所遭受之損失，依項目、金額（含佐證資料），於104年2月11日前提出合理補償條件憑辦。抗告人於104年2月9日具請求函，請相對人作成核配其重三新村眷舍之合法處分。相對人提經104年5月13日國軍老舊眷村改建推行委員會第24次委員會會議決議（下稱104年5月13日眷改推行委員會決議），認定本案確屬特殊個案，同意給予補償，請該部與抗告人協商信賴補償方式，乃請抗告人就撤銷前總政戰部85年簡便行文表所遭受之損失，依項目、金額及佐證資料於104年7月31日前提出合理補償條件憑辦，並以依行政程序法第111條第6款規定，以前總政戰部85年簡便行文表為未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定，且缺乏事務權限之違法行政處分，於104年6月16日以國政眷服字第1040007106號函（下稱104年6月16日函）復抗告人，撤銷前總政戰部85年簡便行文表，及否准抗告人101年8月5日陳請補建重三新村原眷戶身分並核配眷舍。㈤抗告人復於104年7月10日具請求函致相對人，請相對人依原眷戶身分核配其重三新村眷舍，並於104年7月28日具請求補償函致相對人，及檢附其原列管高雄市鳳山區黃埔新村獲分配臺北市民生社區健安新城眷村改建房價參考資料，請該部補償新臺幣（下同）5,280萬元作為違法剝奪其分配眷村改建權利之損失，並委任律師以104年8月14日函致相對人，本案履行利益初估至少500萬元以上，請參照行政程序法第36條、第43條及類推適用行政訴訟法第189條第2項規定審酌給予抗告人合理補償。㈥案經相對人於105年4月19日以國政眷服字第1050003796號函（下稱105年4月19日函）抗告人，以依104年5月13日眷改推行委員會決議事項請該部與抗告人協商信賴補償方式，經該部派員於104年7月8日、同年8月6日及105年3月2日向抗告人拜訪說明，抗告人仍表示以核配重三新村眷舍為主要訴求，或5,280萬元為信賴處分遭受損失補償金額，惟查抗告人未具原眷戶身分，所陳於法無據。另有關損失補償金額，與實際原眷戶及違占建戶享有權益差距甚大，所請礙難同意等語。抗告人不服，提起訴願，經訴願決定不受理，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原裁定駁回後，提起抗告。
三、本件原裁定以：本件行政處分應係指相對人104年6月16日函，其處分意旨有二：㈠否准抗告人關於補建重三新村原眷戶身分並核配眷舍之申請；㈡同意給予補償(補償金額由二造協商之)。則抗告人如仍不服，自應對該行政處分循序提起訴願、行政訴訟。詎抗告人對該行政處分(按即相對人104年6月16日函)並未聲明不服(按抗告人於原審106年1月17日準備程序稱：針對該104年6月16日函並沒有提訴願)，而係對相對人其後之「相對人105年4月19日函」提起訴願、行政訴訟。且依「相對人105年4月19日函」意旨，足見該函僅係重申相對人104年6月16日函之意旨，並非另一獨立之行政處分，抗告人對之提起訴願，即有未洽，訴願決定不予受理，即無不合。則抗告人先位聲明請求：㈠撤銷相對人105年4月19日函行政處分；㈡相對人應將位於臺北市北投區已完成改建之「重三新村」分配眷舍乙戶予抗告人。其先位聲明顯非合法。至於備位聲明部分，抗告人於原審106年1月17日準備程序已陳明：「備位聲明係提起撤銷訴訟併請求損害賠償」等語，茲撤銷訴訟既非合法，則其附帶請求相對人賠償5,280萬元部分即失所附麗，依行政訴訟第7條規定，亦不應准許等語。乃依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回抗告人之訴。
四、抗告意旨略謂：針對抗告人於104年7月28日、104年8月間發函請求相對人補償5,280萬元，相對人係以105年4月19日函函覆，依該函意旨可知，相對人對抗告人第2次申請係以不同之法律依據及理由重新為實體審查後，始否准抗告人之請求，是相對人105年4月19日函應為一新之行政處分，抗告人自得對此提起行政爭訟，原裁定認該函並非另一獨立之行政處分，顯有違誤等語。
五、本院查：㈠關於先位聲明部分：
1、按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」同法第4條第1項定有明文。準此可知，撤銷訴訟之合法提起，須以行政處分存在為前提，否則，其起訴即應認不備要件，應予駁回。而所謂行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，此觀行政程序法第92條第1項及訴願法第3條第1項規定自明；至行政機關所為單純事實之敘述（或通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願及行政訴訟（改制前本院44年判字第18號及62年裁字第41號判例參照）。是以，對於非屬行政處分之函文提起撤銷訴訟，其起訴即屬不備合法要件，又不能補正，應依行政訴訟法第107條第1項第10款裁定駁回之。
2、經查，相對人105年4月19日函載明：「主旨：臺端陳情核配臺北市『重三新村』眷舍等請求案，請查照。說明：一、依『國軍老舊眷村改建推行委員會』第24次委員會會議決議事項辦理。二、案內會議決議事項請本部與臺端協商信賴補償方式，本部前於104年7月8日、8月6日及105年3月2日至府邸拜訪說明，臺端仍表示以核配『重三新村』眷舍為主要訴求或新臺幣5,280萬元為信賴處分遭受損失補償金額，經查臺端未具原眷戶身分，所陳於法無據；另有關損失補償金額，與實際原眷戶及違占建戶享有權益差距甚大，所請礙難同意……。」等語。除係說明本件抗告人陳情案件係依相對人104年5月13日眷改推行委員會決議辦理，並重申抗告人因未具原眷戶身分，其表示以核配「重新三村」眷舍之主要訴求及5,280萬損失補償金，於法無據等節，為單純事實之敘述及理由說明，並不因之對外發生法律效果，核其性質應屬觀念通知，非屬行政處分。是抗告人請求撤銷系爭函，即不合行政訴訟法第4條第1項規定，提起撤銷訴訟應以有行政處分之存在為前提要件，其起訴自非合法。原裁定以系爭函非行政處分，裁定駁回抗告人之訴，並無違誤，抗告人之抗告難認有理由，應予駁回。
3、惟按訴願法第57條：「訴願人在第14條第1項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於30日內補送訴願書。」訴願人之此視為提起訴願之不服原行政處分之表示，如未於30日內補送訴願書，因訴願法第77條第2款之「提起訴願逾法定期間或未於第57條但書所定期間補送訴願書者」，並無如第1款有「不能補正或經通知補正逾期不補正」規定，作為訴願不受理決定之要件，是未依第57條但書補正訴願書者，訴願不合法，且無須命補正，訴願機關固可以訴願不合法予以駁回。惟如訴願人於訴願機關駁回前補具訴願書，此項未於30日內補送訴願書之程序不合，已屬補正。經查，相對人104年6月16日函係函復抗告人：撤銷前總政戰部85年簡便行文表，及否准抗告人101年8月5日陳請補建重三新村原眷戶身分並核配眷舍等意旨，並於函之最後諭知不服之教示，依該104年6月16日函，其處分意旨有二：⑴否准抗告人關於補建重三新村原眷戶身分並核配眷舍之申請；⑵同意給予補償(補償金額由二造協商之)。則相對人104年6月16日函顯就公法上具體事件所為之公權力措施，而對外直接發生法律效果者，應係行政處分。抗告人乃於104年7月10日具請求函致國防部，請國防部依原眷戶身分核配其重三新村眷舍，並於104年7月28日具請求補償函致國防部，及檢附其原列管高雄市鳳山區黃埔新村獲分配臺北市民生社區健安新城眷村改建房價參考資料，請該部補償5,280萬元作為違法剝奪其分配眷村改建權利之損失等語，顯然抗告人對於否准抗告人關於補建重三新村原眷戶身分並核配眷舍之申請仍有不服，此有上開請求函在卷可稽，則抗告人對上開行政處分顯有不服之表示。雖抗告人於原審法院106年1月17日準備程序稱：針對該104年6月16日函並沒有提訴願，而係對相對人其後之105年4月19日函提起訴願、行政訴訟等語。惟對於行政處分是否有不服之意思，應依當事人於收受行政處分後所提出書狀之內容定之，而非當事人嗣後於庭期拙劣之陳述，是以本件自不能逕予認定抗告人就相對人104年6月16日行政處分並未聲明不服，仍應以104年7月10日具請求函為對相對人104年6月16日行政處分為不服之表示，則依上開說明，抗告人只要在訴願機關駁回前補具訴願書，訴願機關即應受理，就相對人104年6月16日行政處分為實體審理，附此敘明。
㈡關於備位聲明部分：
1、按抗告法院認為抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定；非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。再按行政程序法第120條第1項規定：「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。」第3項規定：「關於補償之爭議及補償之金額，相對人有不服者，得向行政法院提起給付訴訟。」經查，本件相對人105年4月19日函既以：「……損失補償金額，與實際原眷戶及違占建戶享有權益差距甚大，所請礙難同意……」則本件顯係授予利益之違法行政處分經撤銷後，關於補償之爭議及補償之金額，抗告人有所不服，則依上開法條規定，應係向行政法院提起一般給付訴訟。
2、復按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」為行政訴訟法第125條第1、2、3項所明定。是以，行政法院闡明權行使之目的，是使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，並進而為實體裁判，而非於闡明後以其陳述之結果，以不合法裁定駁回，而斷絕當事人進行實體言詞辯論之途徑。本件依上引法律明文，既係應以向行政法院提起一般給付訴訟之訴訟型態為之，則原審法院自應盡其適當完全闡明之義務，告知應刪除撤銷之訴部分，以一般給付訴訟而為實體審理，自不得逕以當事人不完足之陳述而為裁定。但原審僅依抗告人於106年1月17日準備程序所陳明：「備位聲明係提起撤銷訴訟併請求損害賠償」等語，而誤以行政訴訟法第7條予以駁回。經核原裁定自有未合，應認抗告為有理由。且關於備位聲明部分，有由原審法院調查後更為裁判之必要，爰裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 帥 嘉 寶法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 劉 柏 君