最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1524號抗 告 人 李權桓上列抗告人因與相對人嘉義縣朴子地政事務所間重測事件，對於中華民國105年11月23日高雄高等行政法院105年度訴字第70號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定基於下述原因事實及理由，就抗告人提起之處分撤銷訴訟部分，以「抗告人爭訟之程序標的非屬行政處分」為由，認其起訴不備要件，且無從補正，裁定駁回其訴。
㈠抗告人提起處分撤銷訴訟部分，其訴之聲明為「請求撤銷訴願決定及相對人下列公文書」：
⒈民國99年3月1日「嘉義縣○○鄉○○○段390、433地號土地」之複丈成果圖。
⒉99年8月10日「嘉義縣○○鄉○○○段○○○○號土地」之複丈成果圖。
⒊重測前嘉義縣○○鄉○○○段390、389、392、391（重測
後○○段384、385、393、394）地號地籍圖重測地籍調查表及地籍調查界址標示補正表。
⒋101年7月20日朴地測字第1010004985號函。
⒌101年8月13日朴地測字第1010005570號函。
⒍101年8月22日朴地測字第1010005798號函。
⒎101年8月22日朴地測字第1010005841號函。
⒏101年9月4日嘉義縣○○鄉○○○段390、391、389、392地號土地地籍圖重測界址爭議協調說明會紀錄。
⒐101年9月5日嘉義縣東石鄉地籍圖重測土地界址爭議案移送調處書。
⒑101年9月12日朴地測字第1010006381號函。
⒒101年11月2日朴地測字第1010007553號函。
⒓101年11月14日起「嘉義縣○○鄉○○段○○○○號旱地」之
土地登記簿所示「面積0.00」「本宗土地重測界址爭議未解決」及地籍圖所示「西、南二側空白界址」。
⒔103年11月21日朴地測字第1030008462號拒絕賠償理由書。
⒕104年8月6日朴地測字第1040005662號函之行政處分。
㈡抗告人提起本件處分撤銷訴訟所立基之客觀事實經過則為：
⒈以嘉義縣○○鄉○○○段○○○○號（重測後為○○段384地號）表徵之土地（下稱系爭土地）為抗告人所有。
⒉系爭土地位於嘉義縣101年度辦理東石鄉地籍圖重測區內
，而於重測期間經嘉義縣政府通知辦理地籍調查與定期協助指界。
⒊因為抗告人與毗鄰土地所有權人指界不一致，致產生界址
爭議，嘉義縣政府爰依土地法第46條之2第2項準用第59條第2項規定辦理調處事項，並由嘉義縣朴子區域性不動產糾紛調處委員會予以調處。
⒋該調處案因為具有「因鄰地所有權人間未能達成協議致生
相關爭議尚在法院審理中案件」之屬性，故嘉義縣政府乃於101年11月29日以府地價測字第1010356994號函通知抗告人表示「二、……惟本案系爭土地已訴請司法機關審理，待法院判決確定後，再另行通知調處。」因此本件界址爭議尚未處理完竣。
⒌另嘉義縣政府辦理上開地籍圖重測結果於101年9月17日以
府地價測字第1010310496號公告時，依照土地法第46條之1至第46條之3執行要點第16點規定，將系爭土地附記「……七、下列土地尚無重測結果，正依法處理中○○○鄉○○○段……及○○○段389、390、391……」字樣於公告事項中，並於公告期滿後，相對人依上開執行要點第25點規定應按重編之段別、地號記載於登記簿之標示部及其他登記事項欄，註明重測前面積及加註本宗土地重測界址爭議未解決字樣，並通知土地所有權人。
⒍嗣抗告人於103年10月27日及11月18日以侵害其所有權，
致其無法完整使用、收益及處分其所有土地為由向相對人請求國家賠償，經相對人國家賠償處理小組審議後以103年11月21日朴地測字第1030008462號函復抗告人拒絕賠償，抗告人不服，提起國家賠償訴訟，現由臺灣高等法院臺南分院審理中。
⒎抗告人又於104年8月3日向相對人申請撤銷上開賠償理由書
與101年11月2日朴地測字第1010007553號函等地籍重測公文、會議紀錄、調處書及調查表等其相關資料。案經相對人於104年8月6日朴地測字第1040005662號函復說明二表示：「本案正在臺灣高等法院臺南分院104年度上國字第4號國家賠償案審理判決中，待判決結果再依判決結果辦理。」⒏抗告人不服前開函復，提起訴願，經遭訴願決定不受理，
遂向原審法院提起行政訴訟。並在訴之聲明中之「先位聲明一」部分，提起本件處分撤銷訴訟。
㈢原裁定首先闡明「行政處分」之定義（即「……所謂行政處
分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。凡行政機關之行為，而未對外發生法律效果者，均應排除於行政處分之外。故行政機關所為單純事實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分……」，續行論述「前開程序標的，不具行政處分屬性，足認抗告人起訴不合法」等法律涵攝理由，其具體內容詳如下述：
⒈相對人99年3月1日「嘉義縣○○鄉○○○段390、433地號
土地」之複丈成果圖（原處分卷第29頁），係臺灣嘉義地方法院（下稱嘉義地院）檢察署受理竊佔案件，而以99年1月7日嘉檢光荒98他1768字第00395號函囑託相對人測量。上開複丈成果圖既屬司法機關囑託所為，核屬鑑定性質，與行政處分尚屬有間，抗告人請求撤銷上開複丈成果圖，即有未合，應予駁回。
⒉相對人99年8月10日「嘉義縣○○鄉○○○段○○○○號土地
」之複丈成果圖（原處分卷第30頁），係嘉義地院辦理排除侵害事件，而以99年7月9日嘉院貴民捷99訴字第299號函囑託相對人測量。基於前述⒈相同之理由，亦應駁回。⒊抗告人請求撤銷「嘉義縣○○鄉○○○段390、389、392
、391（重測後○○段384、385、393、394）地號地籍圖重測地籍調查表及地籍調查界址標示補正表」部分。按「依土地法第46條之1至第46條之3之規定所為地籍圖重測，純為地政機關基於職權提供土地測量技術上之服務，將人民原有土地所有權範圍，利用地籍調查及測量等方法，將其完整正確反映於地籍圖，初無增減人民私權之效力。」司法院著有釋字第374號解釋在案。是於實施重測前應先實施地籍調查，由相關土地所有權人進行指界，是地籍調查表僅係實施地籍圖重測作業之準備程序而已，並非最後之重測成果公告或登記，自非行政處分，抗告人以上請求即非合法，應予駁回。
⒋相對人101年7月20日朴地測字第1010004985號函意旨略以
「主旨：有關台端申請所有坐落本縣○○鄉○○○段○○○○號土地地籍圖重測及法院囑託鑑測作業等相關資料一案，詳如說明，請查照。」101年8月13日朴地測字第1010005570號函意旨略以「主旨：有關台端申請所有坐○○○鄉○○○段○○○○號等4筆土地地籍圖相關資料（含電子檔）及准予界標埋設延期一案，詳如說明，請查照。」以上函文均係就有關土地重測，相對人對抗告人申請事項所為之說明，並非就具體事件所為之決定，而發生法律上一定之效果，非屬行政處分至明。
⒌相對人101年8月22日朴地測字第1010005841號函意旨以：
「台端等人所有嘉義縣○○○段389、390、391、392地號等4筆土地，係屬101年度東石重測區土地，經重測單位測量套繪協助指界後，雙方指界不一致，本所謹訂於101年9月04日上午9時，假東石重測區辦公室召開協商會，事關台端權益，屆時請台端至場參加，請查照。」同日朴地測字第1010005798號函意旨以：「主旨：有關台端請求本所辦理重測作業時莫為變更縮減所有坐○○○鄉○○○段○○○○號土地之地籍線、位置、面積及寬度一案，詳如說明……。」上開函文亦係相對人於辦理土地重測時，因雙方當事人指界不致，通知召開協調會，及抗告人申請相對人辦理重測作業時莫為變更縮減其所有土地之地籍線、位置、面積及寬度所為之函復，核與行政處分之要件不合。
⒍101年度東石鄉地籍圖重測界址爭議協調說明會紀錄：「
結論：本案因雙方當事人無法達成共識，將移送嘉義縣不動產糾紛調處委員會裁處（390地號土地所有權人謝瓊蘭小姐附圖資1份，供自行指界之參考）。」及嘉義縣東石鄉地籍圖重測土地界址爭議案移送調處書，核係對協調會協調無法達成共識所為之紀錄及將協調不成立移送調處，亦非行政處分。
⒎相對人101年9月12日朴地測字第1010006381號函意旨以：
「主旨：有關101年度東石鄉地籍圖重測界址爭議協調說明會中所拍照或攝影之全部影像檔，原僅作為會議紀錄使用，后因協調不成立，本所已予以刪除。而台端於申請書說明事項之其他提問，本所復如說明：……二、查頂東石段390地號土地，台端已於8月17日完成實地指界程序，地籍調查人員已將指界情形記載於地籍調查表上，惟台端未於地籍調查表上簽名或蓋章。該筆土地因台端指界與鄰地關係指界不一致，目前報請『嘉義縣政府不動產糾紛調處委員會』予以調處，並未予以成果公告，台端權益不受影響。三、台端申請書說明三所述之頂東石段390、389-1、377-1等3筆土地第一次登記之地籍調查表，經查本所並無此類資料可提供。四、台端申請書說明四所述之頂東石段390地號等5筆土地地籍原圖暨申請書說明五中所述之390地號土地複丈成果圖，經本所考量台端居住外縣市，為使台端免於舟車勞頓，將隨文檢附此2項地籍圖謄本文件各1份……。」101年11月2日朴地測字第1010007553號函意旨：「……說明：……二、經查旨揭土地係位於101年度東石地籍圖重測區內，台端因不同意協助指界結果與鄰地發生界址爭議，經本所協調無法達成協議，已送不動產糾紛調處委員會調處，有關上述土地重測後標示變更登記等相關作業，需待調處結果裁定，如台端不服調處結果……。
」亦均係對土地重測所生問題之答復，非行政處分。
⒏系爭土地登記簿謄本標示部其他登記欄註記「權狀註記事
項重測前面積：2045.00平方公尺，本宗土地重測界址爭議未解決。」相對人係依據內政部訂定「土地法第46條之1至第46條之3執行要點」第25點規定辦理註記，該註記並非對抗告人權利事項所為之登記，參諸本院99年度3月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，自非行政處分。至地籍圖係記載每一筆土地坵塊大小、形狀位置的地圖，該地籍圖係於地籍測量後，依實地測繪結果，按一定比例尺展繪而成之圖籍。系爭土地因重測土地界址爭議未解決，其地籍圖保留重測前之狀態，尚未公告重測後之結果，亦非行政處分。
⒐國家賠償法第10條規定：「依本法請求損害賠償時，應先
以書面向賠償義務機關請求之。賠償義務機關對於前項請求，應即與請求權人協議。協議成立時，應作成協議書，該項協議書得為執行名義。」第11條第1項規定：「賠償義務機關拒絕賠償，或自提出請求之日起逾30日不開始協議，或自開始協議之日起逾60日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。」是依上開規定，拒絕賠償理由書係請求國家賠償之先行程序，對於該拒絕賠償，應於法定期間內向民事法院提起國家賠償訴訟。是拒絕賠償理由書既為國家賠償之先行程序，非屬行政救濟之行政處分。
⒑相對人104年8月6日朴地測字第1040005662號函意旨以：
「主旨：為台端申請撤銷拒絕賠償理由書等公文及附帶賠償乙案，請查照。說明：……二、本案正在臺灣高等法院臺南分院104年度上國字第4號國家賠償案審理判決中，待判決結果再依判決結果辦理。」核係對抗告人申請事項所為之答復，非屬行政處分。
三、抗告意旨堅稱前開函文之作成及宣示，均已持續影響其個人之權利，而指摘原裁定任意為形式上之認定，顯然違反下述法規範意旨，故有違法之處云云。
㈠司法院釋字第423號解釋意旨（即「行政機關行使公權力，
就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。……」）。
㈡行政程序法第92條第1項規定（即「本法所稱行政處分，係
指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」）。
㈢行政程序法第95條第1項規定（即「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之」）。
㈣行政程序法第110條第1項及第3項規定（即「書面之行政處
分自送達相對人及已知之利害關係人起；書面以外之行政處分自以其他適當方法通知或使其知悉時起，依送達、通知或使知悉之內容對其發生效力」與「行政處分未經撤銷、廢止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在」）。
四、本院按：㈠本件行政爭訟之產生原因，肇因於「土地重測」之實施。而
在判斷土地重測行政作業程序中之各式行政作為，是否為「足以使重測土地所有權人權利發生影響，以致發生法律效果」之「行政處分」時，有以下之實證背景與對應之規範法理，必須先予認識。
⒈「土地重測」在事務本質上，乃是將實地之地理現狀及其
可得度量化之數據資料（例如面積），「特定且如實」反射在地籍圖示上。因此要獲致一筆土地之「重測結果」者，其首要條件即是被測量土地「四至」之確認。
⒉若該土地「四至」之現場地理位置所在，因為私權爭議存
在，致使實際實施測量作業之地政機關無從辨認及確定者，該筆土地之重測作業即無法完成。
⒊因此依土地法第46條至同法第46條之3規定所實施「土地
重測」者，雖然其相關重測程序之踐行與重測結果之呈現，都有可能涉及公法事項之爭議，不過只要有私權糾紛之存在，並發生民事訴訟案件（土地法第46條之2第2項及同法第59條第2項規定參照），重測結果即無法客觀呈現。
⒋而「相鄰土地之『四至』糾紛，本質上屬『私權』爭議，
實施土地重測作業之地政機關僅享有有限度之調處權，而有私權爭議之相鄰地主間不接受調處而提起民事訴訟法者，地政機關之調處決定權限即不復存在（土地法第59條第2項規定參照）。事件發展進入此等階段時，實施土地重測作業之地政機關先前在重測程序所為之一切行政作為，均屬程序處置，且不致影響「土地四至」之實質認定。因此應適用行政程序法第174條前段之規定（即「當事人或利害關係人不服行政機關於行政程序中所為之決定或處置，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。……」），認為該等程序處置本質上不屬「產生公法上法律效果，導致人民公法上權利義務發生變動影響」之「行政處分」。⒌至於實施土地重測作業之地政機關，在界址糾紛所生私權
爭議之民事訴訟提起後，因為其「調處決定私權糾紛」之行政職權，基於土地法第59條第2項規定之適用而行終止，其就土地重測事項所為之一切行政作為，本質上亦不可能再影響重測土地地主之權益，亦不至於產生「公法上權利義務之變動」，而不生任何法律效果，故非行政處分。㈡在前開規範法理基礎下，本案抗告人在原審起訴時「所主張
表徵『行政處分』、並聲明撤銷」之各式公文書，因為嘉義縣政府已於101年11月29日以府地價測字第1010356994號函表明：「只要系爭土地界址糾紛之私權爭議未經司法處理完畢，土地重測作業即無法完成，土地重測結果亦無從浮現」。在此情況下，前開各式公文書所表徵之行政作為（包括對抗告人國家賠償請求之拒絕表示），均非行政處分，乃極其明顯之事（其中有關國家賠償請求之拒絕，其非屬行政處分之理由，更是因為國家賠償之行政爭訟，基於歷史因素劃歸民事法院審理之故）。原裁定以前開程序標的非屬行政處分，而駁回抗告人在原審之起訴，實無違誤。
㈢至於前開抗告意旨分別引用司法院釋字第423號解釋意旨及
行政程序法第92條第1項、同法第95條第1項與同法第110條第1項及第3項等規定，而指摘原裁定違法一節，經查：
⒈抗告意旨對「行政程序法第92條第1項與同法第95條第1項
及同法第110條第1項及第3項等規定之抽象文字內容，要透過如何之法律涵攝過程，得與本案事實結合，進而導出原裁定違法之論斷」，並未為具體之論述，此等抗告主張一望即知於法無據。
⒉抗告意旨引用之司法院釋字第423號解釋意旨，乃是針對
「行政作為『實質上』已直接影響人民權利義務關係，『實際上』已對外發生效力，應屬行政處分」之情形，就行政實務藉由「表徵該行政作為之公文書，『形式上』載有『不得提起訴願』文字」，或「透過解釋手段，以『有後續處分行為』」等不當理由，而否認該行政作為屬行政處分之不合理現象，予以糾正。但本案情形卻是「地政機關有關土地重測作業中之各式行政作為，因有私權爭議之民事訴訟案件繫屬，不再劃歸行政事件，故在本質上非屬行政處分」，二者情形截然不同，故本案應無司法院釋字第423號解釋意旨之適用，抗告意旨此部分主張實有誤會，顯不足採。
㈣總結以上所述，本件原裁定認事用法尚無違誤合，其抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 鄭 小 康法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 7 月 27 日
書記官 葛 雅 慎