最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1557號上 訴 人 陞隆開發有限公司代 表 人 黃燕玉訴訟代理人 郭緯中 律師
林敬倫 律師被 上訴 人 新北市政府經濟發展局代 表 人 張峯源上列當事人間有關工廠登記事務事件，上訴人對於中華民國106年3月30日臺北高等行政法院105年度訴字第1323號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、上訴人前於民國98年12月14日向改制前臺北縣政府（下均稱新北市政府）申請預拌混凝土廠工廠登記，廠址位於新北市○○區○○○路建德2巷2號1樓（地號○○○區○○段牛灶坑小段56地號，下稱系爭土地），經新北市政府於98年12月25日、31日現場勘查，因現場無製造加工生產之事實、主要機器設備尚未安裝完妥，不符行為時工廠管理輔導法第10條規定，新北市政府乃以99年1月5日北府經登字第0993130018號函（下稱新北市政府99年1月5日函）復：「……經審核勘查結果不合規定事項，請改善補正完妥後再申請，原件發還。……說明：……二、……所請歉難同意……。」嗣「臺北縣政府辦理非都市土地丁種建築用地容許作工業設施使用之低污染事業認定作業要點」於99年2月10日發布施行（因臺北縣政府於99年12月25日改制為新北市政府，前開作業要點隨即於100年3月3日廢止，並於同日發布施行「新北市政府辦理非都市土地丁種建築用地容許作工業設施使用之低污染事業認定作業要點」，條款內容均相同，下稱系爭作業要點），其中第2點第16款已明文非都市土地一般農業區之丁種建築用地禁止預拌混凝土廠之設置。其後，上訴人於101年8月20日再次申請，旋於101年8月31日以撤件申請書撤回該申請案，經被上訴人以101年9月3日新北經登字第1015151577號函同意在案。上訴人復於103年8月22日再向被上訴人申請預拌混凝土廠之工廠登記，惟因其廠址坐落之系爭土地係非都市土地一般農業區之丁種建築用地，而上訴人申請從事之預拌混凝土廠屬系爭作業要點第2點第16款規定之禁止設置事業，未符合行為時非都市土地使用管制規則（下稱系爭管制規則）第6條附表一各種使用地容許使用項目及許可細目規定，經被上訴人以103年8月29日北經登字第1035264901號函（下稱前處分）否准上訴人之申請，上訴人不服，提起訴願，被上訴人認為本件有關非都市土地使用適用規定尚有疑義，爰以103年9月25日北經登字第1035265288號函撤銷前處分，嗣經被上訴人重新審查後，認本案不符系爭管制規則及建築法相關規定，以105年3月29日新北經登字第1055264152號函（下稱原處分）否准上訴人工廠登記申請。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，復經原審105年度訴字第1323號判決（下稱原判決）以：系爭管制規則屬管制性質，其適用在於實現管制目的。因此，依系爭管制規則為土地使用分區變更，或使用地變更編定，及與非都市土地使用管制有關之申請，均應依申請時有效之規範，作為辦理之依據，方能達成管制之目的，而與區域計畫法對非都市土地為管制之立法意旨相符。至於系爭作業要點第2點列載16款之廠房及生產設施認定為非低污染事業禁止設置，核與行為時系爭管制規則第6條第5項規定之意旨相符，亦未逾該規定之授權範圍。是以，無論係系爭管制規則或系爭作業要點，均無違反授權明確原則及法律保留原則；新北市政府99年1月5日函主旨雖載有補正之用詞，然新北市政府已於函文主旨表明「請改善補正完妥後再申請，原件發還」，且於說明部分亦載明「所請歉難同意」，並發還上訴人相關申請文件及郵政匯票，復明確載明行政處分必要加註之救濟教示條款，足見該函文已明確表明否准上訴人98年12月14日申請之意旨。又上訴人既於103年8月22日方申請本件工廠登記，自應適用申請時相關法規，即100年3月3日發布生效之系爭作業要點之規定，是上訴人主張應適用99年2月10日系爭作業要點發布生效前之舊法規云云，即非可採；上訴人原係於98年12月14日申請預拌混凝土廠工廠登記，因現場無製造加工生產之事實、主要機器設備尚未安裝完妥，不符行為時工廠管理輔導法第10條規定，經新北市政府99年1月5日函否准，嗣系爭作業要點隨即於99年2月10日公布施行，上訴人自此之後即無再信賴系爭作業要點99年2月10日公布施行前之舊法規之基礎。又被上訴人於99年1月5日否准上訴人之申請時，系爭作業要點尚未公布，被上訴人自難為任何行政指導，則上訴人於4年後再為本件申請，被上訴人以上訴人所申請之工廠登記屬於系爭作業要點第2點第16款禁止設置之廠房，不符工廠管理輔導法第15條第1項第2款之規定，而否准上訴人之申請，難謂有何違反行政程序法第9條之規定等由，為其論據，駁回上訴人於原審之訴。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
三、上訴意旨略以：（一）區域計畫法僅明定內政部應訂定管制規則，並未授權管制規則進一步授權地方政府訂定容許要點，惟原判決卻認系爭管制規則或系爭作業要點，均無違反授權明確原則及法律保留原則，然並未具體說明系爭作業要點是否屬細節性、技術性之行政規則而無實質涉及人民權利義務之範疇。本件倘已實質影響人民權利義務，則作為母法之區域計畫法是否有明確授權管理規則就非細節性、技術性事項再授權予地方政府另訂作業要點，自屬本件重要爭點，原判決就此等疑義皆未論及，難認判決理由完備。（二）依司法院釋字第423號解釋意旨，行政處分不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異；又參照本院101年度判字第1110號判決意旨，函文雖載有教示條款，亦非當然為行政處分，仍須以函文用語加以判斷。新北市政府99年1月5日函雖載明「原件發還」、「所請歉難同意」、「檢還郵政匯票7000元1紙」，及一般行政處分必要加註之教示條款，原判決從而認該函自屬退件處分無誤。然該函主旨亦載「貴公司申請工廠登記一案，經審核勘查結果不合規定事項（如說明二），請改善補正完妥後再申請……」核其法律性質係觀念通知，縱有教示記載亦難認係屬行政處分。再者，由主旨文末「俟補正後檢同『本文』再送本府辦理」用語可知，若該函確為駁回處分，則上訴人再行申請時，何以需檢同本文再行辦理，足徵該函並非駁回處分，而僅係指示上訴人迅速補正說明欄所要求事項。（三）原判決未明確回應本件違反信賴保護原則疑義之處，本件行政法規修改前，上訴人尚得設置預拌水泥廠，上訴人善意無過失相信此舊有法規，係有信賴基礎，而上訴人亦積極進行設廠事宜，與信賴基礎厥有相當之因果關係，應認有客觀上具體表現之行為，自應受信賴保護原則之保障。上訴人花費無數心力、費用去建造一個合法之預拌水泥廠，詎被上訴人以一紙行政規則即可能讓上訴人血本無歸，原判決竟稱此無違信賴保護原則，且就上訴人於原審所提之重要攻擊防禦方法隻字未提，顯有違背法令及不備理由之違誤云云。經核上訴意旨雖以原判決違背法令為由，惟其上訴理由，業經原審於判決理由內詳為論述，上訴人就原審所不採之事由再為爭執，或執其個人主觀歧異之法律見解，就原審所為論斷或駁斥其主張之理由續予爭執，無非係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並就原審已論斷者，泛言未論斷，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
四、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 3 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 樹 埔法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 8 月 4 日
書記官 蘇 婉 婷