最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1614號抗 告 人 陳建平上列抗告人因與相對人臺東縣綠島鄉民代表會間地方制度法事件，對於中華民國106年3月8日高雄高等行政法院105年度訴字第324號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣相對人於民國105年5月4日召開第20屆第8次臨時會，而抗告人為相對人鄉民代表，於當日進行臺東縣綠島鄉（下稱綠島鄉）105年度總預算第1次追加（減）預算案（下爭系爭預算案）第三讀會提付表決時，舉手表示異議，仍經主席即付表決，並經出席代表3人舉手同意後，相對人主席乃宣布系爭預算案通過之決議。抗告人對該決議不服，提起行政訴訟。先位聲明：確認相對人第20屆第8次臨時會議決無效；備位聲明：撤銷相對人第20屆第8次臨時會議決。經原審法院裁定駁回其訴後，提起本件抗告。
三、原裁定以：
（一）抗告人先位請求確認「相對人第20屆第8次臨時會議決」無效部分：按行政訴訟法第2條、第6條第1項之規定，提起公法上確認之訴，以確認行政處分無效、已執行完畢或消滅之行政處分違法及公法上之法律關係成立或不成立為限。本件抗告人請求確認「相對人第20屆第8次臨時會議決」，「議決」係屬事實並非法律關係之本身，不得以其存否為確認訴訟之標的，且鄉民代表會之議決，亦非行政處分（詳如後述），是抗告人提起本件確認訴訟，乃不符行政訴訟法第6條第1項規定之確認訴訟要件。
（二）抗告人備位請求撤銷「相對人第20屆第8次臨時會議決」部分：按地方議會為地方自治團體之立法機關，行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條）。其中預算案審查，是由地方行政機關彙整政府總預算案後，向地方議會提案，地方議會即依一定程序進行讀會審查，並於議決之後，咨請行政部門公布。亦即行政機關所擬具的預算案經由代表民意的立法機關審查通過後，始得成為行政機關得以動用的財源。由此可知，鄉（鎮、市）民代表會既為地方立法機關，其所為之預算案之決議，非經鄉（鎮、市）首長公布及行政機關執行，該議決尚未有直接形成法律關係、變更法律關係或確定法律關係的法律效果，亦即議會的議決本身不具行政處分之性質，不能成為撤銷訴訟的對象（張正修著，地方制度法理論與實用，第456頁參照）。本件抗告人起訴請求撤銷「相對人第20屆第8次臨時會議決」，依上開說明，「議決」並非行政機關所為行政處分，抗告人備位請求撤銷，與行政訴訟法第4條第1項之規定不符，此部分之訴，難認為合法，亦應予駁回等語，為其論據。
四、抗告意旨略謂：
（一）抗告人所爭執者為本件相對人第20屆第8次臨時會議決無效或撤銷，本質上即為公法上之爭議，依行政訴訟法第2條之規定，得提起行政訴訟。又抗告人曾表明以民法第56條規定為請求權基礎，爰請原審法院移由普通法院審理，惟原裁定就本件是否屬於私法事件並無任何審究，逕以不合行政訴訟法之訴訟類型裁定駁回，即有違誤。
（二）系爭預算案之三讀程序均違反臺東縣綠島鄉民代表會議議事規則，其瑕疵已達足以影響預算案成立之重大程度，司法機關自應有審查並宣告其無效或撤銷決議之權限，否則若無制衡之途而放任議會自律原則無限擴展，自非權力分立制度設計之原意，亦有司法院釋字第342號解釋及本院104年度裁字第1617號裁定可參。
（三）本件鄉長與代表以低價購買土地後，短短時間即利用職權通過系爭預算案，為自己購買的土地開設道路，未來準備以高價賣出土地，相當於以民脂民膏圖己私利，所作所為令人髮指，導致人民的納稅錢就將付諸流水，本件若遭法院拒絕受理，豈非放任不法等語。
五、本院按：
（一）公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政訴訟；訴訟事件不屬行政法院審判之權限者，除行政訴訟法別有規定外，行政法院應以裁定駁回之；為行政訴訟法第2條及第107條第1項第1款所明定。又政治問題或類似之概念（如統治行為或政府行為）所指涉之問題，應由憲法上之政治部門（包括行政及立法部門）作政治之判斷，而非屬可供司法裁決之事項，為司法院釋字第419號解釋所明闡。查地方政府及地方議會分別為地方自治團體權力分立原則下之行政部門及立法部門。地方議會乃由議員（代表）組成，依地方制度法等相關法規，以合議方式行使地方自治立法權（含審議地方政府預算）及法律或上級法規賦予之職權（地方制度法第25條、第35條至第37條參照）。
而地方議會就地方政府提出之預算案所為議決，乃該地方議會以合議方式行使其立法權所為決定，縱有窒礙難行等疑義，地方制度法第39條已規定應由各級地方政府（行政部門）向各級地方議會（立法部門)提請覆議解決；至個別議員（代表）對於地方議會所為議決，縱有意見，屬地方議會內部自律問題，應循其內部自律機制【例如本件臺東縣綠島鄉民代表會依該會組織自治條例第23條第2項規定，訂有「臺東縣綠島鄉民代表會議事規則」就議案之開會、討論、表決、復議等內部自律事項予以規範。】解決，不該當於法律上之爭議，不得提起訴訟。
（二）本件訴訟爭議之標的：「相對人第20屆第8次臨時會關於系爭預算案通過之議決」，參諸上揭規定及說明，核屬相對人地方議會議員依地方制度法及「臺東縣綠島鄉民代表會議事規則」等相關規定，以合議方式行使其立法權所為決定，縱有窒礙難行之疑義，應由該鄉公所行政部門依地方制度法第39條規定提請覆議，或由抗告人循其內部自律機制（復議）解決，屬涉及地方自治行政、立法權之具政治性事件，並不該當於法律上之爭議，不得提起訴訟，應依前開行政訴訟法第107條第1項第1款規定予以裁定駁回。原裁定以系爭預算案之議決，於綠島鄉公所發布前，未有直接形成法律關係、變更法律關係或確定法律關係之法效，且未具有行政處分之性質，認抗告人以「相對人第20屆第8次臨時會議決」有無效或違法原因，先位請求確認議決無效，備位請求撤銷系爭決議，不符合行政訴訟法第6條確認訴訟之要件，或對不具行政處分性質之「議決」提起撤銷之訴，其起訴欠缺訴訟要件，依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，裁定駁回抗告人在原審之訴，理由固有未合，但結論尚無不同，仍應予維持。又本件既非法律上之爭議事件，原審法院未斟酌是否移送普通法院，並無不合。抗告意旨求予廢棄原裁定，並無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 林 樹 埔法官 沈 應 南法官 楊 得 君法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 8 月 24 日
書記官 葛 雅 慎