最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1847號抗 告 人 陳榮裕上列抗告人因與相對人國立臺灣大學生物資源暨農學院實驗林管理處間有關林業事務事件，對於中華民國106年7月5日臺中高等行政法院106年度訴字第197號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文原裁定駁回抗告人在第一審之訴關於第三項聲明部分及該訴訟費用部分均廢棄，應由臺中高等行政法院更為裁判。
其餘抗告駁回。
駁回部分抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。又抗告法院認抗告為有理由者，應廢棄或變更原裁定，非有必要，不得命原法院或審判長更為裁定，行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第492條規定甚明。
二、抗告人於民國105年12月28日以申請變更相對人水里營林區17林班54-1保管竹林地（下稱「系爭土地」）名義，由抗告人繼續經營，經相對人以106年1月11日實管字第1060000287號函（下稱「106年1月11日函」）同意由抗告人之父保管系爭土地之持分名義變更為抗告人，並附發新竹林保管許可證（下稱「系爭許可證」）。抗告人對系爭許可證所載「竹林保管人遵守條約」（下稱「保管條約」）及相對人97年10月2日實管字第0970006307號函（下稱「97年10月2日函」）不服，於106年1月13日向相對人陳情撤銷，經相對人以106年1月20日實管字第1060000596號函（下稱「106年1月20日函」）復抗告人略以，保管條約及相對人97年10月2日函均非行政處分，所請歉難同意等語。抗告人不服，提起訴願經遭決定不受理駁回後，向臺中高等行政法院（下稱「原審法院」）提起行政訴訟，並聲明：1.撤銷系爭許可證上附載之保管條約；2.請求依行政訴訟法第5條令相對人作出撤銷97年10月2日函之行政處分；3.請求依行政訴訟法第8條規定令相對人依抗告人請求作成提供「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之文件給付。案經原審裁定駁回（下稱「原裁定」），抗告人遂提起本件抗告。
三、原裁定駁回抗告人在第一審之訴，係以：㈠系爭許可證僅屬相對人就抗告人申請保管使用系爭土地之使用權證明文件。
而系爭許可證所載保管條約，依其內容觀之，應認係相對人對於其所管理之土地，由保管人申請保管，經相對人准許後，明定保管人須遵守之規定，並繳納受益金，並負有對所保管竹林維持正常林相之義務，且非經相對人准許，不得將其所保管之竹林私自轉賣、出租等，保管人如有違背條約規定，相對人得隨時收回保管權，故兩造間所成立之竹林保管契約，核屬私法上之權利義務關係，而保管條約則係抗告人基於竹林保管契約管理使用系爭土地所應遵守之相關約定，非相對人行使公權力對外發生法律上效果之單方行政行為，即非行政處分。準此，抗告人對非屬行政處分之保管條約提起撤銷訴訟，且未經合法訴願程序，自屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。㈡相對人97年10月2日函僅係其函復內政部向其所發給原墾農民之保管竹林台帳及竹林保管許可證，可否作為產權證明文件之釋疑，並未就抗告人之個案具體事實為法律要件之涵攝，而未直接對抗告人發生任何法律效果，即尚不對外發生准駁之法律上效果，難謂其屬行政處分性質。抗告人對非屬行政處分之相對人97年10月2日函提起行政訴訟，請求判命相對人應作出撤銷97年10月2日函之行政處分，且未經合法訴願程序，仍屬起訴不備其他要件，且其情形無從命補正，應予裁定駁回。㈢依內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函對於「原墾農訴求還我土地實施計畫」之說明二及分工表所示，保管竹林台帳及竹林保管許可證得否作為抗告人對系爭土地產權之證明，核屬系爭土地所在之南投縣政府及內政部審查認定之權限，相對人僅基於系爭土地管理機關之地位，就南投縣政府及內政部審查原墾農民所請求發還土地時所提供保管竹林台帳及竹林保管許可證，是否可作產權證明文件，提出通案之說明，以供南投縣政府及內政部審查認定之參考，並未就抗告人之個案具體事實為法律要件之涵攝，且相對人亦無審查認定抗告人所提供文件（包括保管竹林台帳及竹林保管許可證）是否得作為其對系爭土地產權證明之權限。準此，抗告人請求原審應命相對人依其請求，作成提供「保管竹林台帳」及「竹林保管許可證」可作產權證明文件之文件給付，不具公法上原因，相對人縱未為上開之給付，亦不會損害抗告人之權利或法律上之利益，故應認其起訴所為請求不備一般給付訴訟之起訴要件，且又無從命補正，應予以裁定駁回。
四、抗告意旨略謂：㈠原裁定引用非判例之原審99年度訴字第342號判決，並不適法。又原審99年度訴字第342號判決抄襲無證據判決文（原審99年度訴字第396號判決）達99.8%以上。
㈡原審對明確證據如第一模範林場（臺大實驗林前身）公文、臺灣大學公文等故意漏未斟酌，違反法官法第13條、第30條第5款及法官倫理規範第2條至第5條。㈢系爭許可證及其上所載保管條約為相對人直接核發予抗告人，為相對人單方行政行為，且對抗告人直接發生法律效果，故為行政處分。
㈣系爭許可證及其上所載保管條約完全不符契約要件，原裁定稱「兩造間所成立之竹林保管契約」嚴重背離事實。㈤保管條約第8條「保管人如有違背以上……規定……任憑管理處隨時收回竹林，取消保管權，吊銷許可證。」牴觸臺灣大學72年2月3日校農01079號公文「依據資料有收回保管權之情形，惟均以補償或交換方式辦理收回。」。㈥系爭土地之保管竹林許可證早於日據時期即已存在，惟保管條約係於68年1月17日535次會議通過，違反民法總則施行法第1條不溯及既往原則及行政程序法第110條行政處分生效之時間。㈦日據時期及68年前土地尚未登錄，臺灣大學於85年5月16日將系爭土地申請所有權登記，違反行政程序法第111條第6款規定。㈧抗告人於106年2月2日就本案向教育部提起訴願，並經其作成106年4月27日臺教法㈢字第1060046783號訴願決定，是本案業經訴願程序，惟原裁定稱本案未經訴願程序，顯然有誤等語。
五、本院判斷如下：㈠關於廢棄發回部分：
1.按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。」行政訴訟法第8條第1項定有明文。由於行政法院並未具有上級行政機關之功能，不得取代行政機關而自行決定，故依行政訴訟法第8條第1項所規定因公法上原因（包括公法上契約）發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，而提起一般給付訴訟，其請求給付者，須以該訴訟可直接行使給付請求權為限。是原告提起一般給付訴訟，如欠缺請求權基礎或不該當其所據請求權基礎之要件，乃其起訴有無理由之問題，而非其起訴不備要件之問題。
2.次按行政訴訟法第107條第1項、第2項分別規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……」「撤銷訴訟及課予義務訴訟，原告於訴狀誤列被告機關者，準用第1項規定。」蓋行政訴訟法第107條第1項各款係屬廣義的訴之利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴之利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，而同條第2項則係法律就特殊情形所作之例外規定（本院90年6月份庭長法官聯席會議決議意旨參照）。從而，原告提起一般給付之訴，如因誤列被告機關而欠缺當事人適格，應以判決駁回之。
3.經查，針對抗告人於原審第3項聲明「請求命相對人依其請求，作成提供『保管竹林台帳』及『竹林保管許可證』可作產權證明文件之文件給付」一節，原裁定以依內政部97年3月20日內授中辦地字第09707227661號函對於「原墾農訴求還我土地實施計畫」之說明二及分工表所示，保管竹林台帳及竹林保管許可證得否作為抗告人對系爭土地產權之證明，核屬系爭土地所在之南投縣政府及內政部審查認定之權限，相對人並無審查認定抗告人所提供文件（包括保管竹林台帳及竹林保管許可證）得否作為其對系爭土地產權證明之權限，抗告人此部分請求欠缺公法上原因，相對人縱未為上開之給付，亦不會損害抗告人之權利或法律上之利益為由，因認其起訴不備一般給付訴訟之起訴要件，且又無從命補正，應予以裁定駁回等語，固非無見。惟查，原審既經審認抗告人此部分請求，既係以無審查認定權限之相對人為被告機關，而有當事人不適格之情形，且欠缺公法上原因，則揆諸前揭規定及說明，原審自應為實體判決，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，乃以其此部分起訴不備一般給付訴訟之起訴要件，且又無從命補正，而以裁定駁回，即有違誤。抗告意旨雖未指摘及此，惟原裁定此部分既有上開違誤而不能維持，抗告人請求廢棄，仍應認為有理由，爰將原裁定此部分廢棄，發回原審更為適法之裁判。
㈡關於駁回抗告部分：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：…十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第1項第10款分別定有明文。又依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，所謂行政處分係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。是如對於非行政處分提起撤銷訴訟，則其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。經查：
⑴抗告人於105年12月28日向相對人請求變更系爭土地保
管人名義，由抗告人繼續經營，經相對人以106年1月11日函同意由抗告人之父保管系爭土地之持分名義變更為抗告人，並附發系爭許可證，核屬相對人對於其所管理之土地，由抗告人請求保管，經相對人同意後，兩造間即成立竹林保管契約，系爭許可證則係相對人同意抗告人保管系爭土地之證明文件，本非行政處分。而系爭許可證所載之保管條約（如保管人每年應繳交之受益金、保管人非經相對人准許不得將其所保管之竹林私自轉賣及出租、相對人必要時得補償保管人後收回所許可保管竹林、保管人應負之義務及享有之權利、違約條款等），則屬抗告人基於竹林保管契約保管系爭土地所應遵守之相關約定條款，而非相對人行使公權力對外直接發生法律上效果之單方行政行為，其性質亦非行政處分或行政處分之附款，自不得為撤銷訴訟之程序標的。
⑵抗告人於106年1月13日向相對人陳情撤銷保管條約，經
相對人以106年1月20日函復抗告人略以，保管條約非行政處分，所請歉難同意等語。抗告人不服，於106年2月3日提起訴願，經遭決定不受理駁回後，向原審提起行政訴訟，並第1項聲明撤銷系爭許可證上附載之保管條約部分，則因保管條約非屬行政處分，亦非行政處分之附款，已如前述，則抗告人對於非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，是原審以依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正為由，而以裁定駁回抗告人此部分之請求，核無違誤。惟因針對非行政處分本即不得提起撤銷訴訟，自無起訴前是否應先經合法訴願程序之問題，是原裁定關於抗告人此部分起訴因未經合法訴願程序致起訴不備其他要件之論述，固有未洽，惟其結論則無二致，仍應予維持。
2.次按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第5條第2項所明定。人民根據上開規定提起課予義務訴訟，係以依其所主張之事實，法令上有賦予請求主管機關作成行政處分或特定內容行政處分之公法上請求權，經向主管機關申請遭駁回為其要件。是所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內。故若非「依法申請之案件」，行政機關之答覆即不生准駁之效力，自非行政處分；若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，即不得據以提起訴願及行政訴訟。故人民如對於非屬依法申請案件所為之答覆提起課予義務訴訟，其起訴即欠缺訴訟要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款所規定不備其他要件而不能補正，以裁定駁回其訴。經查，抗告人於106年1月13日向相對人陳情撤銷相對人97年10月2日函，經相對人以106年1月20日函復抗告人略以，相對人97年10月2日函非行政處分，所請歉難同意等語，抗告人不服，提起訴願，經遭決定不受理駁回後，向原審提起行政訴訟，並第2項聲明依行政訴訟法第5條令相對人作出撤銷其97年10月2日函之行政處分部分，惟因相對人97年10月2日函僅係函復內政部向其函詢所發給原墾農民保管竹林台帳及竹林保管許可證得否作為產權證明文件所為之內部行為，並未就抗告人之個案具體事實為法律要件之涵攝，更未直接對抗告人發生任何准駁之法律上效果，本即非屬行政處分，且抗告人依法亦無權請求相對人撤銷其97年10月2日函，則抗告人上開陳情即與「依法申請之案件」有別，相對人以106年1月20日函答覆抗告人，其性質亦非屬行政處分甚明。從而，人民對於非屬依法申請案件所為之答覆提起課予義務訴訟部分，其起訴亦欠缺訴訟要件，原審依行政訴訟法第107條第1項第10款規定，以裁定駁回其此部分之訴，經核於法尚無違誤。又因就行政機關針對非依法申請案件所為之答覆，既不得提起課予義務訴訟，自無起訴前是否應先經合法訴願程序之問題，是原裁定關於抗告人此部分起訴因未經合法訴願程序致起訴不備其他要件之論述，固亦有未洽，惟其結論尚無二致，仍應予維持。
3.抗告人提起本件訴訟，關於訴之聲明第1、2項請求部分，既於法不合，原裁定予以駁回，即無違誤。抗告意旨，指摘原裁定此部分違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。又抗告人此部分起訴既不合法，自無庸審究其所主張之實體理由是否有據，併此指明。
六、據上論結，本件抗告為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第272條、第104條、民事訴訟法第492條、第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 5 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
書記官 張 玉 純