最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1885號抗 告 人 楊秉訓上列抗告人因與相對人金門縣政府等間聲請停止執行事件，對於中華民國106年9月22日臺北高等行政法院106年度停字第75號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、緣第三人即金門縣民蔡春生於民國000年0月向相對人金門縣政府（下稱相對人金門縣府）提出地方性公民投票案，主文為「為振興金門經濟，開創金門的前途，您是否贊成設立國際渡假區並於其中開放5％觀光博弈？」，相對人金門縣府將該案送請其所屬公民投票審議委員會（下稱投審會）認定，復彙集相關意見書，移送相對人金門縣選舉委員會（下稱相對人金門選委會），該會於105年9月23日通知提案之領銜人蔡春生於000年00月0日領取連署人名冊進行連署。嗣經相對人金門選委會初審及各戶政事務所查對結果，該公投案合格連署人數總計5,602人，已達法定連署人數下限5,178人。
相對人金門選委會遂分別以106年6月23日金選一字第1063150029號公告「金門縣公民投票案第1案成立」及106年8月4日金選一字第1063150051號公告「金門縣公民投票案第1案之投票日期等事項」（下稱系爭公告），訂於106年10月28日辦理公民投票。聲請人以相對人金門縣府未詳審該公投案主文，違反離島建設條例第10條之2第1項規定，亦與金門縣公民投票自治條例第3條第1項第5款規定不符，逕將該案送請投審會認定，乃屬裁量怠惰。相對人金門選委會進行公投案審查及公告之行政處分，皆源於此。聲請人以其為金門縣民，為維護全體金門縣民之公益，逕向臺北高等行政法院提起撤銷訴訟（該院以106年度訴字第1183號受理，下稱本案訴訟），並聲請停止執行，請求「相對人金門選委會公告106年10月28日辦理金門縣公民投票案第1案之投票，於本案訴訟裁判確定前，停止執行。」經原裁定駁回，復提起抗告。
三、抗告意旨略以：㈠公民投票屬選舉事件，其提案成立與否，影響公共政策走向及人民利益，屬公益事件。系爭公告將於106年10月28日舉行投票，其結果將影響金門縣府政策之擬定及執行，無論是否開放設置賭場，該公共政策具有不可回復性，且投票時間距今不足1個月，對全體縣民公益之影響有急迫性。又系爭公告一旦執行，相對人金門選委會依法須辦理後續公投程序，耗費大量社會成本及國家資源，此等耗損實無法回復且難以估計，對社會大眾將產生無法回復之損害。況倘以違法之行政決策舉行公投，無異迫使人民從事違法之投票行為，將侵害人民表達意見之自由，且公投案涉及提案權、連署權及投票權，與全體公民之權利有關。㈡若地方公投案通過，將課予地方議會或政策設計執行機關實現公投結果之義務，人民將面臨國家秩序或政策重大改變，雖未經法律制訂或變更程序卻有法律制訂或變更之效果，直接影響憲法所保障之基本人權。而地方性公投程序違法，如同違法變更法律，將對全體縣民造成權利侵害且無法回復；若地方性公投未通過，依公民投票法第33條規定，人民於3年內不能提出同一事項之公投案，其公民投票權亦將受到嚴重侵害且無法回復。㈢相對人金門縣府之審查、移送公投案，及相對人金門選委會之公告，屬本於職權先後參與之多階段行政處分，最後階段之行政處分是否違法應考量前階段行政處分是否適法。相對人金門選委會所為之公告既基於相對人金門縣府因違法裁量怠惰所為之審查及移送處分而為，其所為之公告自亦違法，法院應同時就相對人金門縣府之審查裁量是否適法審查。是以，抗告人自得依行政訴訟法第9條及第10條規定，為維護公益而非自己權利或法律上利益，提起本案訴訟並聲請停止執行。而原裁定以抗告人須主觀公權利遭受損害始得依法聲請救濟，顯忽視上開行政訴訟法第9條及第10條有關規定，亦忽視第10條規定屬第9條之特別規定。
又縱使保護規範理論無法導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」，亦不能否認人民為維護公益或選舉罷免事件之爭議得依行政訴訟法第9條及第10條提起行政訴訟之規定。原裁定依行政訴訟法第4條規定，以抗告人主觀利益並未受損及公民投票法未特別規定人民得為維護公益提起行政訴訟等由，駁回抗告人之聲請，顯忽視行政訴訟法第9條為第4條之例外規定、第10條為第9條之特別規定，顯非適法。㈣現行有關開放觀光賭場之地方性公投法規設計顯有瑕疵，停止執行本件地方性公投案，稍可彌補現行公投法規設計之缺失，帶來保障「形成正確公意」之公益。且無論開放觀光賭場對整體經濟社會之公益影響最終為利或弊，其貨幣化成本極其鉅大，若加計無形之社會成本，更不可衡量，倘因違法之行政處分導致不能形成正確之公民意見，公益自必減損等語。
四、本院查：㈠經查，抗告人於106年8月29日起訴並於同年月31日聲請停止
執行時，相關書狀均載相對人金門選委會之代表人為陳福海，然相對人金門選委會之代表人已於106年7月11日變更為盧志輝擔任，其亦於106年9月5日以相對人金門選委會之代表人名義提出答辯狀，抗告人於106年9月29日亦提出補充理由狀，並將相對人金門選委會之代表人更正為盧志輝，足見抗告人已就其起訴狀及聲請停止執行狀上誤載相對人金門選委會代表人部分為補正，原裁定仍載相對人金門選委會之代表人為陳福海，顯屬誤載，合先敍明。
㈡按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行
政訴訟而停止。」「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116條第1項、第2項及第5項分別定有明文。準此，行政機關之處分或決定，在依法撤銷或變更前，除法律另有規定外，原則上不因提起行政訴訟而停止執行，上開法條所規定停止執行之內容，包含停止原處分或決定之效力、執行及程序之續行。故如欲聲請停止執行需具備「原處分或決定之執行將發生難以回復之損害」「有急迫情事」「停止執行於公益無重大影響」「原告之訴在法律上非顯無理由」等要件。所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或回復困難且在社會一般通念上不能以金錢估價賠償者而言，至當事人主觀上難於回復之損害，尚非屬該條所指之難於回復之損害。所謂「急迫情事」則指情況緊急，非即時由行政法院予以處理，停止執行則難以救濟而言。另聲請人應就上開事項負釋明之責，自不待言。再者，既係以原處分或決定為對象，聲請停止執行，自應以為原處分或決定之行政機關為對象，亦屬當然，茍列載非原處分或決定之行政機關為對象，即為法之所不許。
㈢原裁定駁回抗告人之聲請，係以：⑴依行政訴訟法第9條規
定，提起行政爭訟，原則上須其主觀權利受到公權力侵害，始得為之，僅在法律有特別規定之情形，始可為維護公益，就與自己權利或法律上利益無關之事項提起行政爭訟。而公民投票法所規範之公民投票行為，目的在補民主代議制度功能上之不足，著重在國民多數意見之呈現，而非國民個人法益之保護，故無法結合保護規範理論，而導出「投票權人依公民投票法而享有爭執舉辦公民投票決定行政作為之主觀公權利」。再衡酌公民投票權人對於公民投票案，可自行決定是否要到場投票，及投票時所圈選內容為何，其個人意志之表達並不受任何外力掌控。系爭公告至多僅表示相對人金門選委會已經審查連署人名冊合格而將金門縣公民投票案第1案已成立等事項，公告周知予金門縣縣民知悉，難謂其對抗告人之權利或法律上利益有何侵害。而公民投票法並未特別規定人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對各該選舉委員會所為之公告行為，得提起行政訴訟。故抗告人為本件停止執行之聲請，於法無據。⑵當事人不服行政機關之處分而提起行政訴訟，雖得聲請行政法院裁定停止行政處分之執行，但應以事實上如經執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，始得為之。本件抗告人並未舉證證明其因系爭公告之進行，致生何難以回復之損害，衡情實殊難想像系爭公告對抗告人產生何權利之侵害，且縱金門縣公民投票案第1案之投票結果，多數決為不同於抗告人之投票決定，亦無從認系爭公告對抗告人之財產權、名譽權及參政權等權利有何侵害可言，更無法遽認有何該當急迫之情事。從而抗告人之聲請核與停止執行之要件不符，應予駁回。⑶抗告人既係請求系爭公告之停止執行，則依行政訴訟法第116條第1項及第2項之規定，其聲請停止執行之對象主體應為系爭公告之決定者即相對人金門選委會，相對人金門縣府顯非適格之對造，抗告人將之列載為相對人，容有未合，亦應予以駁回等詞，為其判斷依據。
㈣經查，原裁定已將抗告人聲請停止系爭公告之執行，何以不
具備行政訴訟法第116條第2項規定之停止執行要件，及抗告人何以不得依據行政訴訟法第9條規定提起本案訴訟，又相對人金門縣府並非系爭公告之決定者，抗告人將之列載為聲請之對象於法不合等情，論述綦詳，並說明其認定之依據及理由，核與上開規定及說明，並無違誤。抗告意旨仍執前詞，指摘原裁定不當，求予廢棄，無非執其歧異之法律見解對於業經原裁定詳予論述不採之事項再予爭執，並誤認公民投票事件為行政訴訟法第10條所稱之「選舉罷免事件」，難認有理，應予駁回。至抗告人有關系爭公告是否合法之實體主張，非本件審酌之範疇，不予贅述，併予敍明。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 12 日
書記官 莊 俊 亨