最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1909號抗 告 人 板信雙子星花園廣場公寓大廈管理委員會代 表 人 鄭博勝訴訟代理人 張致祥 律師上列抗告人因與相對人公平交易委員會間公平交易法事件，對於中華民國106年7月26日臺北高等行政法院106年度訴字第765號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、緣抗告人所屬住戶皆向訴外人○○建設股份有限公司（下稱○○公司）購買其所建築之板信雙子星花園廣場公寓大廈（下稱板信雙子星大廈），因不滿訴外人○○公司利用其專業上之優勢及一般買方住戶對法規及建材之資訊落差不對稱，使買方難以及時發現渠使用PVC管，係違反建築法規之瑕疵，使消費者誤認建築均符合建築法規，且於買方住戶向訴外人○○公司詢問時，回覆稱：「本案經各專業技師依相關法規設計檢討…具有同等效能之防火措施，貫穿防火區劃管線之孔隙並使用防火材料填滿，符合建築技術規則建築設計施工篇第247條規定」，嗣經抗告人委請新北市建築師公會就PVC管等建材鑑定，其結果報告書載：「(四)本案鑑定標的物地下一層，吊頂線架及附掛於牆面之部分配管管材(詳如附件六，相1~8)為依稱PVC材質塑膠管……，綜上，本案鑑定標的物，使用部分配管之管材，應非屬建築技師規則，建築設計施工篇第247條之不燃材料或經中央主管建築機關認定符合耐燃一級之材料」，而認訴外人○○公司於商品為引人錯誤之表徵，足以影響一般買方之交易決定，而其欺罔行為及以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，足以影響交易秩序，與公平交易法第21條及第25條規範有違，故向相對人提出檢舉，經相對人於民國106年4月5日以公競字第0000000000號函（下稱系爭函）回復抗告人調查結果，略以：「……○○公司與住戶簽訂合約書載稱：……縱涉與建築技術規則建築設計施工篇第247條規定未合，然無關公平交易法第21條之規範。另○○公司使用之建材及向主管機關呈報之竣工圖是否符合建築法規，應屬建築主管機關職掌，亦與公平交易法第25條規範內容無涉。」等語，抗告人不服，提起行政訴訟，請求判決撤銷系爭函及相對人應另為適法之行政處分。經原審法院以其起訴不備訴訟要件而裁定駁回，抗告人仍不服，乃提起本件抗告。
二、抗告意旨略謂：㈠參照本院99年度第6次庭長法官聯席會議
（四）決議理由末段，揆諸公平交易法第25條，本即係為保護安全之目的，即在保護交易者雙方不使用欺罔之方法，從事競爭與交易，若交易之當事人受有欺罔、傷害，本即對加害者違反法令之作為，而應受到公權力之制裁，此即公平交易委員會基於職權，必須予以處分裁罰之行政作為，公平交易法並未見賦予公平交易委員會得予以迴避不予處罰，或因有其他機關得對加害人予以裁罰或救濟，即可使公平交易委員會免去行政作為之義務；故公平交易委員會所謂之通知，即是相當於駁回抗告人，依公平交易法所賦予要保護之交易安全權利之駁回，參照本院77年度判字第2054號判決，即是行政處分之ㄧ種，逕予駁回，即是阻斷抗告人尋求救濟之機會，故而原裁定未能審酌抗告人即是交易ㄧ方之當事人，本即為公平交易法第25條所要保護之交易當事人之ㄧ方，而非係與交易無關之第三人，此猶如告發與告訴權人之間的差異，故原裁定確有違誤；又苟依原裁定所認，則顯然違反了法治國之重要原則，因抗告人本即是交易之當事人，若果交易當事人不受保護，則公平交易法第25條之適用對象為誰，難道在交易之任何一方，未提出請求救濟，公平交易委員會即得擅自認為交易不公平，而逕對任何交易的ㄧ方處罰，如此，公平交易委員會豈非流於恣意與專斷的選擇處罰對象，及置所想要保護之對象於風險之中，毫無標準可言。再者，有關交易事件，有無違反公平交易法第25條，應視爭議事件是否構成違反公平交易法，至於有無涉及消費者保護法、建築法等事件，此非公平交易委員會之職權範圍所應干預，相對人捨有無涉犯公平交易法第25條之內涵於不論，而認有涉及消費者保護法及建築法云云，即通知抗告人，此非公平交易法第25條之規範內容，此亦屬違背職務範圍之事，殊甚異常，有違論理法則。承上，公平交易委員會本應就本案有一行政處分作為，即使認訴外人○○公司不違反公平交易法第25條，或認違反情節輕微，不予處罰，此皆屬於行政作為之行政處分適當與否，即是本件救濟審判之爭議，故原裁定認係觀念通知，而非行政處分，即有違誤。本件訴外人○○公司在民事訴訟中，也自承渠是用抗告人所主張之欺罔行為，與抗告人從事交易，此參訴外人○○公司所提出之民事答辯狀內自承「系爭住宅地下室一樓之電線導管使用PVC管材」等語即知，是訴外人○○公司在契約內容所簽立之PVC管係違反建築法規之建材，與住戶簽約；而在報給主管機關之竣工圖在建材上卻不是用PVC管，而是用鐵管，顯既欺騙住戶，又欺騙主管機關，而最後造成ㄧ個不符合安全之建築物，此已是公平交易法第25條所要制止之妨礙市場之交易作為，參照司法院釋字第469號解釋，已是裁量萎縮至零之情形，故原裁定認係觀念通知，而非行政處分，實有違誤。㈡次按公平交易法第1條即開宗明義以維護交易秩序及消費者利益為立法目的，是「消費者」自屬公平交易法所保障之人，公平交易法自非僅為相對人職權行使之規範而已，昭然明甚。而本件抗告人之成員均係板信雙子星大廈之買受人及住戶，訴外人○○公司以渠本身之建築專業，並利用一般消費者對房屋建材特性及建築法規之不認識，而以其專業欺罔購屋大眾，對購屋者隱瞞高層建築應使用不燃管材料施作配管之情事，於房屋買賣契約載稱：「附件四建材設備說明：電器設備：各戶採暗管配線、電管均採用正字標記PVC管」等語，惟又於報主管機關申請使用執照之竣工圖上載明，使用之材料係不燃管材之鐵管，然實際現場施作及契約之約定卻是PVC管，核訴外人○○公司所為，顯已違反公平交易法第21條第1項、第2項及第25條。再板信雙子星大廈之買受住戶因不諳建築法令而不知高樓層建築不可使用不燃管材，而訴外人○○公司既係建設公司，其所屬之專業人員當然知悉有關不燃管材之相關規定，身為負責銷售板信雙子星大廈之賣方，訴外人○○公司竟利用此專業知識之落差，以欺罔之手法使消費者購買房屋，使住戶之生命財產安全因房屋不符建築法規而有遭受危害之可能，嚴重侵害住戶身為消費者之權益，更已影響交易秩序，而抗告人既係由板信雙子星大廈之住戶所組成，抗告人自係受公平交易法所保障之「消費者」，更係受訴外人○○公司欺罔之「直接受害人」，具有類似刑事告訴人之地位，對於訴外人○○公司是否依公平交易法受到裁罰及相對人所作成之決定顯然具有法律上之利害關係，而非僅具有反射利益而已，是抗告人自係「可得特定之人」至明。原裁定固認公平交易法第26條無從作為抗告人得請求相對人為對己授益處分或對他人不利處分之權利依據，惟公平交易法所保護者包含交易相對人之利益，已如前述，且抗告人並非全無利害關係之第三人，而係訴外人○○公司欺罔行為之直接受害人，對於檢舉之結果當有法律上利害關係，而依抗告人於檢舉時所提出之證據資料所示，訴外人○○公司之欺罔行為已屬明確，核已違反公平交易法第21條及第25條，相對人自應依公平交易法第26條及第42條就抗告人之檢舉對訴外人○○公司所涉違法情事為調查、作成裁罰或命訴外人○○公司採取必要更正措施等行為，即相對人實已無不作為之餘地，依司法院釋字第469號解釋所揭示之保護規範理論，本件已屬裁量收縮至零之情形，抗告人即得請求相對人對於抗告人之檢舉依公平交易法第42條對訴外人○○公司作成裁罰之決定或命訴外人○○公司採取必要更正措施，職是，本件相對人認無違反公平交易法之情事所為之函復，已對抗告人產生「確認並無侵害抗告人權益之效果」，亦已對於抗告人所為之檢舉形成具體否准之意思表示，自屬行政處分而非僅為觀念通知，至臻明確。原裁定未論及抗告人是否為案件中之直接被害人或與事件完全無關之第三人，而逕認相對人之函復僅為事實敘述或理由說明之性質，非屬行政處分，實有認事用法之違誤，應予廢棄。綜上所述，相對人之回函不僅為單純之事實敘述或理由說明，顯已規制了抗告人基於受害消費者得請求相對人依公平交易法作成裁罰訴外人○○公司或命訴外人○○公司採取必要更正措施之法律上權利，自已屬對抗告人發生法律效果之行政處分，應得依公平交易法第48條提起行政訴訟，以資救濟，否則訴外人○○公司以欺罔行為侵害消費者權益，具有類似刑事告訴人地位之受害消費者依法為檢舉，而遭相對人表示不予處理或檢舉不成立等處分時，卻無從救濟，實已有違「有權利即有救濟」之基本法律原則，原裁定逕以相對人對於檢舉人所為之函復均非屬行政處分為由，裁定駁回抗告人之訴，將抗告人置於無從救濟之處境，當有裁判違背法令之情形，應予廢棄。㈢公平交易法本即係為保障消費者及交易秩序而設，抗告人基於受害消費者之地位，自得依法檢舉請求相對人依公平交易法之規定對訴外人○○公司作成一定之處置，又本件訴外人○○公司之欺罔行為顯已違反公平交易法第21條及第25條，相對人已無不作為之空間而應依公平交易法第42條對訴外人○○公司作成裁罰及命其採取必要更正措施，則本件情形核屬本院105年度判字第527號判決所稱「人民依據個別法令之規定，有向該管行政機關請求就某一特定具體之事件，作成行政處分或應為特定內容行政處分之權利」者，而屬行政訴訟法第5條第2項所稱「依法申請」之案件，並得逕依公平交易法第48條提起行政訴訟以求救濟，原裁定自不應以抗告人所為之檢舉非屬「依法申請之案件」即逕認本件不備訴訟要件而裁定駁回抗告人之訴，原裁定之認事用法，實有違誤，自應予以廢棄等語。
三、本院查：㈠按行政訴訟法第107條第1項第10款：「原告之訴，有下列各
款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」、次按行政訴訟法第4條第1項：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」所謂「行政處分」，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。又行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，自非行政處分（改制前行政法院62年裁字第41號判例參照）。又按行政訴訟法第5條：「（第1項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。（第2項）人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」可知，人民依上開規定提起課予義務訴訟，係以行政機關對於人民依法申請之案件，怠於作為或予以駁回（否准之行政處分）為前提要件。而所謂「依法申請之案件」，係指人民依法有權請求行政機關為准駁之行政處分者而言，至單純陳情、檢舉、建議或請求等，則不包括在內，是若無行政處分存在或非人民依法申請之案件，則不得據以提起訴願及撤銷訴訟或課予義務訴訟。再按公平交易法係104年2月4日修正公布，其中第48條第1項規定：「對主管機關依本法所為之處分或決定不服者，直接適用行政訴訟程序。」於該法修正施行後，即依修正施行之新法，逕向行政法院提起行政訴訟，毋庸提起訴願。另按公平交易法第26條規定：「主管機關對於涉有違反本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」乃明定任何人對於違反該法規定，危害公共利益之情事，均得向相對人檢舉，相對人則有依檢舉而為調查處理行為之義務。至於對檢舉人依法檢舉事件，主管機關依該檢舉進行調查後，所為不予處分之復函，僅在通知檢舉人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，其結果因個案檢舉事項不同而有不同，法律並未規定發生如何之法律效果。縱使主管機關所為不予處分之復函，可能影響檢舉人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用；該復函既未對外直接發生法律效果，自非行政處分。檢舉人如對該復函向行政法院提起撤銷訴訟，行政法院得以其並非行政處分，而以不合法裁定駁回其訴。(本院99年度6月份庭長法官聯席會議決議參照)。另「法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人所負作為義務已無不作為之裁量餘地」，則該「可得特定之人」得向該管機關請求為特定行為（「保護規範理論」），司法院釋字第469號解釋足資參照。「檢舉人」本非「可得特定之人」；而依公平交易法第21條及第25條規定，縱有保護人民財產等法益之目的，惟各該法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，並未明確規定，難謂該管機關依此規定對人民負有特定作為義務而無不作為之裁量餘地。是檢舉人以第三人違反公平交易法第21條及第25條規定，而依同法第26條規定向公平交易委員會檢舉者，本非主管機關應依檢舉，以檢舉人與被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，又縱依前開司法院釋字第469號解釋意旨（「保護規範理論」），亦難認定該檢舉人得請求主管機關為特定有利於自己而不利於第三人之行政處分。是檢舉人如依行政訴訟法第5條之規定，向行政法院提起請求主管機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，其起訴亦不備訴訟之要件，應裁定駁回其訴。
㈡原裁定駁回抗告人於原審之訴，其理由已論明：本件系爭函
復抗告人調查結果，略以「○○公司與住戶簽訂合約書載稱：……縱涉與建築技術規則建築設計施工篇第247條規定未合，然無關公平交易法第21條之規範。另○○公司使用之建材及向主管機關呈報之竣工圖是否符合建築法規，應屬建築主管機關職掌，亦與公平交易法第25條規範內容無涉。」等語，該函僅在通知抗告人，主管機關就其檢舉事項所為調查之結果，法律既未規定發生如何之法律效果，縱使相對人所為不予處分之復函，可能影響抗告人其他權利之行使，乃事實作用，而非法律作用，該函尚非行政處分。且系爭函稱「無關公平交易法第21條之規範」、「與公平交易法第25條規範內容無涉」等語，即已說明該檢舉為不成立，相對人將該調查結果函復抗告人，核其性質僅為單純之事實敘述或理由說明，並未對外直接發生法律效果，自非行政處分。又檢舉人以訴外人○○公司違反公平交易法第21條及第25條規定，而依「同法第26條規定」向相對人檢舉者，既非主管機關應依檢舉人之檢舉，以被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，抗告人所為檢舉即非「依法申請之案件」，不論相對人認案情與公平交易法規定無涉或其他事由，而不予處分，均不影響該檢舉事件之本質。從而，系爭函既非屬行政處分，抗告人就系爭函提起本件撤銷訴訟及課予義務訴訟，均屬不合法，應予駁回。綜上所述，系爭函非行政處分，抗告人起訴請求撤銷系爭函，不備撤銷訴訟之要件，並非合法，又系爭條文未賦予抗告人請求相對人為特定處分之權利，抗告人訴請相對人依其檢舉內容作成處分，亦不備訴訟要件，均予以裁定駁回等語。經核如前所述，公平交易法第21條及第25條規定既不足以作為保護規範理論之依據，則抗告人以訴外人○○公司違反公平交易法第21條及第25條規定，而向相對人提出檢舉，即難主張同法第26條規定係主管機關應依檢舉、以檢舉人與被檢舉人為處分對象，作成有個案規制效力之行政處分以及作成如何內容之行政處分之規定，其所為檢舉僅係促請相對人注意就涉有違反公平交易法之虞之事件為調查處理，尚非「依法申請之案件」。從而相對人所為系爭函復，不生准駁或其他規制效力，並非行政處分，抗告人自不得對系爭函提起撤銷訴訟及課予義務訴訟。原裁定已就抗告人聲明請求判決之事項如何不符合起訴要件，詳為論駁，揆諸前開規定及說明，於法並無不合。觀諸抗告意旨無非執其主觀歧異之見解，就原裁定論駁之理由再為爭執，其抗告難認有理由，應予駁回。
四、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 10 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 10 月 26 日
書記官 楊 子 鋒