最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1981號抗 告 人 鄭國揚即長榮耳鼻喉科診所代 理 人 李永然 律師
謝文明 律師上列抗告人因與相對人衛生福利部中央健康保險署間全民健康保險事件聲請停止執行，對於中華民國106年9月30日臺北高等行政法院106年度停字第82號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、長榮耳鼻喉科診所（下稱長榮診所）係鄭國揚獨資經營並由其擔任負責醫師之醫事服務機構，與相對人訂有全民健康保險特約醫事服務機構合約，提供全民健康保險之保險對象醫療服務。相對人以長榮診所曾因違反全民健康保險法相關規定，經相對人以民國101年5月31日健保中字第0000000000A號函裁處停止特約2個月（期間自101年8月1日至101年9月30日）並執行完畢，本件在特約期間，經相對人進行檔案分析發現費用申報異常，於104年5月14日至104年10月7日間派員訪察保險對象，發現該診所以不正當行為申報醫療費用、未診治保險對象卻自創就醫紀錄而違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（下稱特約及管理辦法）第39條第3款、第4款規定，乃依特約及管理辦法第40條第1項第1款、第2項、第47條第1項，以104年11月11日健保查字第1040044464號函（下稱原處分），核定長榮診所自105年2月1日起終止特約，自終止特約之日起1年內，不得再申請特約；長榮診所負責醫師鄭國揚於前述終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付。鄭國揚即長榮診所不服，循序申請複核、審議、提起訴願，訴願決定駁回後，提起行政訴訟（原審106年度訴字第957號全民健康保險事件），並依行政訴訟法第116條第2項聲請停止執行，原審法院裁定駁回聲請後，提起本件抗告。
三、本件原裁定以：
㈠、抗告人於終止特約期間，固無法依全民健康保險法相關規定，向相對人請求支付費用，惟原處分並未禁止抗告人執行業務，抗告人提供醫療服務，非不得由病患自行負擔費用，所稱病患流失、醫病關係惡化等損害，與原處分無涉。現今臺灣各地交通發達，抗告人未提出臺中市大雅區只有一家診所供市民就醫，及到抗告人診所看診病患人數、病患何以無法轉院的資料；醫學系學生的實習及修習臨床技術，不以在抗告人診所為限，抗告人主張原處分之執行，於公益有重大影響，尚無足採。況若日後抗告人本案勝訴確定，可請求相對人支付醫療費用及損害賠償，其因無健保給付致病患減少、名譽權、生存權、工作權、財產權、營業權及兩公約人權之損害，依一般社會通念仍得以金錢賠償，尚非難於回復之損害。
㈡、抗告人自創保險對象張金花、林建助就醫紀錄虛報醫療費用所涉刑事詐欺等罪嫌，經臺灣臺中地方法院105年度易字第1090號刑事判決，判處應執行有期徒刑1年6月，如易科罰金以新臺幣1千元折算1日，雖尚未確定，但已經一審刑事訴訟依嚴格證明標準認定有罪，依特約及管理辦法第40條第1項規定，相對人並無裁量空間，法院不會因為虛報醫療費用不多而為有利抗告人之裁判，於不採嚴格證明之行政訴訟，難認抗告人之本案訴訟有勝訴可能性等語為論據，因認與行政訴訟法第116條第2項要件不符，裁定駁回抗告人本件停止執行之聲請。
四、抗告意旨略謂：
㈠、原裁定有適用法規不當之違背法令：
⑴、抗告人在臺中市大雅區開業12年之久，與當地居民及病患建
立良好信賴關係，倘終止特約1年，將影響居民及病患之就醫權，並使抗告人名譽權難以復歸，而依民法第195條第1項、司法院釋字第656號解釋理由，金錢賠償未必能填補或回復名譽，因此必須以回復名譽之適當處分為之，原裁定認為名譽權得透過金錢賠償回復，顯有適用法規不當之違背法令；又刑事判決與行政處分，原可各自認定事實，迭經行政法院多次判決闡釋，本件原處分應否停止，原審應自行認定是否符合停止執行要件，原裁定卻以刑事訴訟採嚴格證明標準，推論不採嚴格證明之行政訴訟，難認抗告人有勝訴可能性，亦有適用法規不當及不備理由之違背法令；而相對人陳稱抗告人所涉違規金額之公益，難與抗告人因終止特約所受名譽權、生存權、工作權、財產權、營業權及兩公約人權等損害之私益予以比較與權衡，私益之受侵害顯大於公益，原裁定就此未置一詞，有不備理由之違背法令。
⑵、抗告人為基層醫療院所，病患以健保看診為主。90年全國的
健保總納保率已達97%，無法期待散居於全國的3%自費病患會到抗告人診所看診，終止特約必然造成病患流失，形同非健保特約的醫事服務機構醫師，空有醫師執照，實質上無病患自費看診，致工作權、生存權被剝奪，原裁定卻認為終止特約未禁止抗告人執行業務，抗告人提供之醫療服務，非不得由病患自行負擔費用，與病患流失之損害無涉，有違背論理、經驗法則及不備理由之違背法令。
㈡、本件終止特約處分造成抗告人人格損害甚鉅，非金錢所得衡量，絕非金錢賠償就可回復，且以抗告人就診人次，日後若勝訴，將來國家將負擔過重金錢支出，更延伸不必要爭訟，已符合難以回復損害之要件。特約及管理辦法第40條第1項第1款、第2項之構成要件，以故意為限，法理上難以想像行為人以過失行為構成此要件。相對人僅以5年內再犯為認定基準，不考量故意或過失，況相對人訪查人員有重大行政疏失、違反行政程序法，草率又不公平、不實在製作的訪查筆錄，高達87%錯誤率的重大瑕疵，相對人憑以裁處，違反平等及比例原則。況依特約及管理辦法第40條第1項但書規定，於特約醫院，得按情節就違反規定之診療科別、服務項目或其全部或一部之門診、住院業務，予以停約，並非完全無裁量空間。
五、本院查：
㈠、行政訴訟法第116條第2項規定：「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」由此規定可知，允許停止執行必須具備「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」、「有急迫情事」、「停止執行對於公益無重大影響」及「原告之訴在法律上非顯無理由」等四個要件，缺一不可，缺其一者即應駁回其停止執行之聲請。所謂難於回復之損害，係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。當事人主觀上認為難於回復之損害，並非屬該條項所指之難於回復之損害。
㈡、全民健康保險是由保險人特約保險醫事服務機構對於被保險人提供醫療保健服務，再由保險醫事服務機構依規定的支付標準，向保險人申報請領。核定終止特約，因而依全民健康保險法第40條第2項規定，自終止特約之日起1年內，不得再申請特約，另負責醫師於終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫事服務費用，不予支付，雖具有剝奪保險醫事服務機構及負責醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，然究非命醫事服務機構停業或禁止負責醫師執行醫療業務，抗告人所稱原處分之執行，將造成生存權、工作權、營業權及兩公約人權之損害，核無必然之因果關係；而原處分之執行，縱因看診自費致病患減少，受有醫療業務收入減少之結果，此經濟利益損失，依一般社會通念，客觀上並無不能以金錢賠償之情形，難以此認為有難以回復之損害；至所稱造成名譽損害，得依民法有關回復人格權之方法請求回復原狀，或以金錢賠償獲得救濟，亦無難以回復之情事。
㈢、又停止執行制度是為避免行政處分的受處分人，因行政救濟所得請求回復之權利或法律上利益無從回復之目的而設，是所稱難於回復之損害，係指受處分人因該行政處分之執行致其個人權利或法律上利益所受損害而言。抗告人所稱原處分之執行，影響保險對象就醫權益、醫學系學生的實習等情，核非屬關於抗告人之權利或法律上利益，其據此主張受有難於回復之損害，即非可採。
㈣、綜上，本件停止執行之聲請，不符行政訴訟法第116條第2項前段規定之要件。原裁定關於以本案另涉刑事罪責經一審刑事判決有罪，認為本案訴訟即難認有勝訴可能性部分之論述，雖有未洽，但駁回停止執行聲請的結論相同。抗告意旨仍執前詞求予廢棄原裁定，難認有理，應予駁回。又鄭國揚獨資經營長榮診所，並為該診所之負責醫師（見本院卷第78頁全民健康保險特約診所基本資料表），鄭國揚即長榮診所與鄭國揚實質為同一權利義務主體，是以原裁定關於當事人「聲請人長榮耳鼻喉科診所、鄭國揚」之記載，實則應為「鄭國揚即長榮耳鼻喉科診所」，附此說明。
六、結論，本件抗告為無理由，依行政訴訟法第104條，民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 11 月 9 日
書記官 彭 秀 玲