最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第1160號上 訴 人 華友聯休憩事業股份有限公司代 表 人 呂水波訴訟代理人 鄭曉東 律師
魏緒孟 律師被 上訴 人 屏東縣政府代 表 人 潘孟安訴訟代理人 陳怡融 律師上列當事人間違反發展觀光條例事件，上訴人對於中華民國106年3月15日高雄高等行政法院105年度訴字第454號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣，倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明者，即難認為已對高等行政法院判決之如何違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣被上訴人於民國104年6月18日查獲上訴人未領取旅館業登記證，即擅自於屏東縣○○鄉○○村○○巷00號經營「○○○○○○活動中心（○○0會館）」旅館業務，現場經營房間數126間，遂以104年9月22日屏府觀管字第00000000000號函請上訴人陳述意見，經上訴人陳述意見後，被上訴人認上訴人違反發展觀光條例第24條第1項規定，遂按行為時同條例第55條第5項規定，以105年4月18日屏府觀管字第00000000000號函附同日期裁處書，裁處上訴人新臺幣（下同）90萬元罰鍰，並禁止其營業。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟，求為判決撤銷訴願決定及原處分。經原判決駁回。
三、本件上訴人對於原判決上訴，主張：（一）被上訴人於原審已承認連行政院農業委員會（下稱農委會）及被上訴人對於本件興辦事業計畫所指之「農民」，均無法定義及查證，被上訴人卻強將主管機關客觀上無法做到之事，責令上訴人應遵守及履行，原處分、訴願決定及原判決均違反期待可能性原則，自屬違背法令；且原審對上訴人之上開主張未予採納，又未說明不採之理由，亦有判決不備理由之違法。（二）被上訴人尚未對「農民」加以明確定義，亦未依此定義查核住客身分，更未授權上訴人可依上開定義查核。在未建立一套完整定義及查核機制前，遽為處分，其行政程序不完備，顯有違行政程序法第36條及第43條有關調查證據之正當程序及方法之規定，自屬違背法令；且原判決就上訴人於原審之前開主張，未予敘明不採之理由，亦有判決不備理由之違法。（三）「○○○○○○活動中心（○○0會館）」原核定經營範圍包括「農業休閒活動」，自不排除對外籍人士或一般不特定人提供參與農業休閒之住宿服務。原判決認依原處分調查結果，顯示上訴人甚至有對外籍人士提供住宿，且網頁上並無限制住客條件，遂認定上訴人有違規提供非農民住宿云云，惟原判決一方面認上訴人可以提供農業休閒活動之住宿服務（即住客身分不限於外籍人士或一般不特定人），同時又指外籍人士或一般不特定人入住為違法，其判決理由前後矛盾，顯屬違法。（四）原處分內容包括「禁止其營業或經營或活動」，完全未附有任何條件或其他附款，顯已禁止上訴人經營「○○○○○○活動中心（○○0會館）」。原判決認原處分並無廢止原目的事業主管機關（即臺灣省政府農林廳）核准興辦屏東縣○○○○○○活動中心之處分，其判決所持理由與原處分客觀文字內容不符，應有判決理由矛盾之違法。又參酌本院91年度判字第1429號判決意旨，原處分實質上已廢止原核准經營○○○○○○活動中心之授益處分，剝奪上訴人權利，惟其未敘明其廢止授益處分或剝奪上訴人權利之法律依據為何，顯欠缺法律授權及依據，違反法律保留原則，應屬違法。（五）「○○○○○○活動中心（○○0會館）」自始即非依發展觀光條例所核准興建及營運，自始即與發展觀光條例無關，自無適用發展觀光條例之餘地。原判決逕認該會館有發展觀光條例之適用，顯有不應適用而適用之違法。（六）原判決未審酌上訴人縱有違規亦非故意，且情節輕微，不能逕課予最高額之罰鍰乙節，顯有違比例原則等語。
四、本院按：惟原判決已敘明：（一）經查，被上訴人於104年6月18日查獲上訴人未領取旅館業登記證，即擅自於屏東縣○○鄉○○村○○巷00號經營「○○○○○○活動中心（市招名稱○○0會館）」旅館業務，現場經營房間數126間乙節，此有被上訴人104年6月18日執行公共安全聯合檢查現場紀錄表及○○0會館網頁資料附卷足稽；參以上開○○0會館網頁資料，關於○○0會館簡介及客房介紹，對入住旅客並無條件之限制，甚至開放供外籍人士訂房入住，且申請加入其會員者之職業類別涵蓋行銷、銷售、財務、製造等各行業，並未限於農民或其眷屬始得加入其會員，足見上訴人確係將○○0會館開放供不特定人入住；且上訴人曾於102年9月27日經被上訴人查獲，未依規定領取旅館業登記證，即於○○0會館經營旅館業務，經營房間數126間，並經被上訴人以其違反修正前發展觀光條例第24條第1項規定，乃依修正前同條例第55條第3項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處上訴人35萬元罰鍰，並禁止其營業，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原審法院103年度訴字第236號判決駁回其訴後，上訴人不服，提起上訴，亦經本院以104年度裁字第681號裁定駁回其上訴確定在案。益證上訴人確實在○○0會館經營旅館業務，其違章事實明確。且上訴人於前案判決確定後不久，旋於104年6月18日再被查獲未領取旅館業登記證，在○○0會館經營旅館業務，自屬故意違反行政法上義務之行為，被上訴人認上訴人違反發展觀光條例第24條第1項規定，並按行為時同條例第55條第5項及發展觀光條例裁罰標準第6條附表2第1項規定，裁處上訴人90萬元罰鍰，並禁止其營業，已審酌上訴人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並考量其資力（行政罰法第18條規定參照），且依前揭裁罰標準科處罰鍰，難謂有何違反比例原則。上訴人主張被上訴人以行為時發展觀光條例第55條第5項規定之法定最高額罰鍰對其處罰，有違比例原則云云，尚非可採。至於上訴人提出之告示牌及旅客登記表，雖載明旅客訂住房需知：本人或家族成員需曾參與或從事農業生產、經營、農業防治研究、農業研習訓練、農業推廣、研究農業教育、農產展售或農作、森林、水產、畜牧等產、製、儲、銷、遊憩休閒等相關事業，及農民團體亦可適用等語。然上訴人亦自承上開告示牌係放在櫃檯旁邊，旅客登記表是由櫃檯人員先口頭詢問，再由旅客自行勾選並簽名具結，並未進行查證。則上訴人既未對入住之旅客查證是否為農民或其眷屬身分，尚難僅憑上開證物而為上訴人有利之認定。（二）上訴人主張系爭活動中心之建物本體（即門牌號碼屏東縣○○鄉○○村○○巷00號之建物），自始即以可供住宿之多間房間型態興建，足見其係可供教育、休閒住宿之使用，該活動中心（即現在之○○0會館）之設立及營運，自始即與發展觀光條例無關，自無適用發展觀光條例之餘地，云云。惟查，屏東縣○○○○○○活動中心（○○0會館），原由屏東縣潮州鎮農會執行籌備設置，其設置目的係以提高農民知識技能、促銷農產品、提供農民各項訓練講習、休閒活動場所、提倡農民正當休閒活動，不以營利為目的，並由屏東縣政府轉報目的事業主管機關即改制前臺灣省政府農林廳准予設立在案。嗣因屏東縣潮州鎮農會財務困難，難以執行上開活動中心之設置目的，乃由被上訴人轉報農委會同意將該活動中心建築物變更為一般大眾使用之旅宿業，並以96年11月22日農輔字第0000000000號函復被上訴人，依該函說明三之記載，足見屏東縣○○○○○○活動中心建築物欲變更為一般大眾使用之旅宿業，並將原計畫服務對象「農民」，變更並擴大為「國民」從事經營旅館業者，須先將該活動中心所使用之非都市土地特定目的事業用地申請變更編定為遊憩用地，再依行為時發展觀光條例第24條第1項及行為時旅館業管理規則第4條第1項規定，依法辦妥公司或商業登記，並應向地方主管機關申請登記，領取登記證及專用標識後，始得營業。經查，本件上訴人於102年10月15日向屏東縣潮州鎮農會購買取得屏東縣○○○○○○活動中心（○○0會館）之房地；且上訴人亦自承尚未將該活動中心所使用之非都市土地特定目的事業用地申請變更編定為遊憩用地，亦未依行為時發展觀光條例第24條第1項及行為時旅館業管理規則第4條第1項規定，向地方主管機關申請登記，領取旅館業登記證。故其在未完成上開法定程序前，即將○○0會館開放供不特定人住宿，經營旅館業，顯已違反前揭法令之規定，其違章事實明確，自應受罰。是上訴人上開主張，自不足採。（三）另查，訴外人王介正向被上訴人詢問「沒有農民身分民眾是否可以入住○○0會館」乙案，經被上訴人函復並副知上訴人：「經查華友聯休憩事業股份有限公司H會館使用管理要點所訂服務對象：1.農民及其眷屬。2.農林漁牧業加工、運銷、銷售之從業人員及其眷屬。3.農業防治、研究、推廣及教育人員及其眷屬。4.辦理或參加農業教育、休閒、展示、銷售及相關農業活動之人員及其眷屬。5.其他經主管機關指示或核准得使用之人員。爰此，凡上開所列人員入住H會館是符合規定的。」。足認本件原處分有關「禁止營業、經營或活動」之部分，係禁止上訴人未依行為時發展觀光條例等相關法令規定申領旅館業登記證前，在屏東縣○○○○○○活動中心（○○0會館）從事經營旅館業活動，惟並無禁止上訴人依原興辦事業計畫開放該活動中心給農民及其眷屬住宿之行為。故被上訴人所為原處分，乃係依據立法院三讀通過，總統公布之行為時發展觀光條例予以處罰，既無廢止原目的事業主管機關核准興辦屏東縣○○○○○○活動中心之意思，亦無廢止主管機關核發○○0會館建物使用執照之意思。上訴人主張原處分亦同時廢止（或事實上廢止）上述授益行政處分乙節，純屬臆測之詞，顯不可採。故被上訴人依行為時發展觀光條例等相關規定，對上訴人為處罰，自無違反法律保留原則、法律不溯及既往原則及信賴保護原則可言。又上訴人主張原處分不知是否將「農民」之因素列入處分考量因素？若有列入考量，卻又未於裁處書以文字記載此項處分因素，亦有違行政行為明確性原則，被上訴人作成之書面處分，未附有「得對農民提供服務」或「得依原計畫書經營」之保留條款，而是全面性、無保留性禁止上訴人之營業，如此將使上訴人一併喪失可對農民服務或可依計畫書經營之權利，實質上已生廢止授益處分（原已核准之計畫書）之效力，惟被上訴人又未敘明其廢止授益處分之理由，即屬違法云云。如前所述，被上訴人所為原處分，乃係依據行為時發展觀光條例予以處罰，並無廢止原目的事業主管機關核准興辦屏東縣○○○○○○活動中心之處分，亦無廢止主管機關核發○○0會館建物使用執照之處分。是上訴人上開主張，亦無足取。（四）綜上所述，被上訴人認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，上訴人仍執前詞，求為撤銷訴願決定及原處分，為無理由，因將上訴人之訴駁回。上訴意旨雖以該判決違背法令為由，惟核其上訴理由，係就原審已論斷者，泛言未論斷及理由不備，或就原審所為論斷，泛言其論斷矛盾，而非具體說明其有何不適用法規或適用法規不當之情形，並揭示該法規之條項或其內容，及合於行政訴訟法第243條第2項所列各款之事實，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 鄭 小 康法官 林 文 舟法官 姜 素 娥法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 6 月 15 日
書記官 楊 子 鋒