最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第2032號上 訴 人 顏汝玲訴訟代理人 吳炳輝 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍
參 加 人 顏惠玉
顏貴香顏金釧顏珠勤顏碧珠顏金甲上列當事人間平均地權條例事件，上訴人對於中華民國106年8月2日臺中高等行政法院106年度訴更一字第3號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、臺中市○○區○○段○○○○○號土地（下稱系爭土地）係於民國3、40年間，由合併升格為直轄市前之原臺中縣政府以耕地租約之方式，放租予保證責任臺中市清水合作農場（原保證責任臺中縣清水合作農場，下稱清水農場），並由清水農場場員即上訴人之父顏江煙實際耕作使用。嗣系爭土地因變更為住宅區，經原臺中縣政府依平均地權條例第76條、第77條規定，以83年1月6日府地用字第001527號函（下稱83年1月6日函）終止租約收回土地，並發放法定補償金予清水農場，再轉發予顏江煙在案。該地經終止租約收回後，並無標售紀錄，現供被上訴人所屬消防局第四大隊清水分隊經管公用廳舍使用。經上訴人向被上訴人消防局反映系爭土地未發放補償金即任意變更興建為消防廳舍使用，而提出補償金之請求，經該局以104年11月3日中市消秘字第1040051814號函以系爭土地係保證責任臺中縣清水合作農場辦理農地重劃後取得為由，請被上訴人地政局回復。被上訴人地政局於104年11月27日以中市地權二字第1040046618號函（下稱被上訴人地政局104年11月27日函）覆上訴人略以系爭土地經原臺中縣政府於83年間終止租約收回土地並發放法定補償金在案，且係供被上訴人消防局做辦公廳舍使用，並無標售紀錄，且並無相關規定得於市有土地標售時再加發原承租人轉業輔導金，故上訴人所請歉難辦理等語。上訴人不服，提起訴願，經臺中市政府105年3月17日府授法訴字第1050006584號訴願決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並依行政訴訟法第8條規定，聲明求為判決被上訴人應作成給付上訴人新臺幣（下同）1,983,099元之行政處分。經臺中高等行政法院（下稱原審法院）105年度訴字第320號裁定駁回。上訴人不服，提起抗告，經本院106年度裁字第412號裁定廢棄發回，由原審法院更為審理，原審法院並裁定命顏江煙之其他繼承人參加訴訟。嗣經原審判決駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、上訴人上訴主張略以：（一）本件獨立參加人顏惠玉及顏金釧經合法通知，未於言詞辯論期日到場，未經合法送達人簽收，即有違法，而有行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條第1項前段，依被上訴人聲請，由其一造辯論而為判決即有違法。原判決就系爭土地是否符合終止收回之要件，並未於理由載明，臺中縣政府徵收土地發放地上物補償費及救濟金等處理原則（下稱處理原則）於臺中縣市合併升格後，是否符合被上訴人未重新訂頒已停止適用之要件或應予概括適用均未於理由內載明相關法律依據，亦有違法。被上訴人依現行法規有無得於市有土地標售時再加發原承租人轉業輔導金之相關規定既未查明，則上訴人為系爭土地原承租人，且現無轉業輔導金發放相關規定之適用，上訴人以104年11月18日函，請求被上訴人給付轉業輔導金，即有公法上請求權依據存在，且被上訴人所屬地政局104年11月27日函僅係單純之事實敘述或理由說明，亦非行政處分即有違法，故上訴人提起課予義務訴訟，其訴為合法，並因上訴人請求轉業輔導金行政處分部分亦經核定計算已確定，即得依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟，原判決未依法行使闡明權，僅以書面為之，而獨立參加人未到庭亦未踐行告知程序，亦有違法。（二）本件行政爭訟過程中，上訴人主張之行政訴訟類型雖有疑義，惟經原審法院闡明後，其等業已說明本件係依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟，故原審法院自應依給付訴訟相關之法律規定加以審理云云，即率依裁量心證認證，而未於言詞辯論程序行使闡明告知之權利及義務，亦有理由未備之違法。（三）政府徵收土地條件，轉業金是經土地拍賣所得，然獲利3分之1金額需扣回先前領取3分之1補償費，並非先前領取3分之1金額，即是法定合約的終止。訂定合約是徵收土地之條件，既無公告轉業金已廢止，亦無通知承租戶，政府機關即應履行。況依平均地權條例第42條及土地稅法第39條規定，被徵收之土地免徵其土地增值稅。系爭土地先前領取3分之1土地收回補償費，土地增值稅已損失2,538,618元。又耕地三七五租約，佃農依平均地權條例第77條及第1條規定，撥用視同出售，現用無標售方式，不當利益取得土地，而系爭土地既不屬於機關用地，未依原定興辦事業使用，違反土地徵收條例第9條、第25條規定，所有權人死亡，應由繼承人按其應繼分領取之。是被上訴人徵收土地訂定合約，皆損及承租戶應有權益，為此請求以84年第一標售金額算出轉業金為1,983,099元，或是退回土地增值稅2,538,618元，原判決即有法規適用錯誤之違法。（四）原判決以本案提起一般給付訴訟請求金錢給付者，如依實體法規定，須先由行政機關核定或確定其給付請求權時，應先提起課予義務訴訟為由，而認上訴人請求被上訴人給付轉業輔導金1,983,099元之行政處分未經被上訴人核定或確定，不得逕行提起一般給付訴訟，另一方面又認上訴人因無請求作成發放系爭土地轉業輔導金之公法上請求權而不得提起課予義務訴訟，將上訴人所提訴訟無論係課予義務訴訟或一般給付訴訟均以無理由駁回，其理由謂為訴之不合法之嫌，均有理由未備及矛盾之違法等語。
四、本院查：原判決業已就本件（一）本件獨立參加人顏惠玉及顏金釧經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第386條各款所列情形，爰準用民事訴訟法第385條第1項前段，依被上訴人聲請，由其一造辯論而為判決。（二）經查，上訴人於104年11月18日寄出信函給被上訴人所屬地政局，內容略以其父顏江煙生前承租耕作之系爭土地，未經合理（法）程序徵收即撥用，而撥用視同出售，被上訴人是否應依據合約，給予其父補償金（即轉業輔導金）。經被上訴人所屬地政局上開104年11月27日函認上訴人申請核發系爭土地出售後之轉業輔導金依法無據，予以駁回，上訴人不服，提出訴願，經臺中市政府105年3月17日訴願決定以上開函文非屬行政處分，而決定不受理。上訴人於105年9月13日向原審法院提起行政訴訟，其案由欄記載：「當事人間應作成給付之行政處分，依法提出訴訟」。其訴之聲明記載：「被上訴人應作成給付上訴人1,983,099元之行政處分」。其事實及理由欄則記載依行政訴訟法第8條規定提起本件訴訟。上訴人並於105年11月3日向原審法院提出書狀，記載略以被上訴人雖有核發系爭土地之補償金，但扣除土地增值稅，又沒有發放轉業輔導金。是上訴人之訴訟類型為何即有不明之情形。經原審法院以106年6月3日審理單通知上訴人陳報本件之訴訟類型為行政訴訟法第5條之課予義務訴訟，或同法第8條之一般給付訴訟後，上訴人於106年7月12日原審法院行言詞辯論時陳述其訴之聲明為：「被上訴人應該給付上訴人及（獨立）參加人1,983,099元（依行政訴訟法第8條規定請求）」，其與到場獨立參加人均陳明：其等均係依行政訴訟法第8條規定請求被上訴人直接給付系爭款項，而非依同法第5條規定請求被上訴人作成給付該款項之行政處分（課予義務訴訟）。由上可知，本件整個行政爭訟過程中，上訴人主張之行政訴訟類型雖有疑義，惟經原審法院闡明後，其等業已說明本件係依行政訴訟法第8條規定提起給付訴訟，故原審法院自應依給付訴訟相關之法律規定加以審理。（三）依平均地權條例第11條、第76條、第77條、處理原則及原臺中縣議會第16屆第2次定期會議員提案：「建請縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售後，繼續發給承租人（農民）轉業輔導金，以照顧農民案」並經大會決議通過內容，可知原公有出租耕地依法徵收、照價收買或依法撥用，以及經依法編為建築用地收回自行建築或出售作為建築使用而終止租約時，除應補償承租人為改良土地所支付之費用及尚未收穫之農作改良物外，應就申請終止租約當期之公告土地現值，預計土地增值稅，並按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額3分之1給予補償，此屬「法定補償義務」。此外，國家考量因上述事由而終止租約收回耕地，為減少執行阻力，另採取發放轉業輔導金之方式，以達到儘早完成收回之行政目的。惟轉業輔導金並非「法定補償」項目，行政機關應斟酌國家財力、資源之有效運用、所欲達成之目的、其他實際狀況及有無必要性，為妥適之決定，享有裁量空間。換言之，原臺中縣政府95年11月1日頒之處理原則，及原臺中縣議會第16屆第2次定期會決議，符合「縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售」之要件，繼續發給承租人（農民）轉業輔導金之規定，乃賦予被上訴人另一種選項，並非因此限縮被上訴人行政作為之形成空間，使其變成一種別無選擇之法定給付。故被上訴人是否發放轉業輔導金，本得綜合考量財力狀況等實際情形後，予以裁量，非遇有上開情形即須發放轉業輔導金。此由上開原臺中縣政府95年11月1日函頒之稱處理原則一、（二）行政命令、1規定：「內政部77年2月11日台內地字第572840號函示，徵收土地時，於地價補償外，加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止。」即可明瞭。（四）查系爭土地係原臺中縣政府以耕地租約之方式，放租予清水農場，並由清水農場場員即上訴人之父顏江煙實際耕作使用。嗣該土地因變更為住宅區，經原臺中縣政府依平均地權條例第76條、第77條規定，以上開83年1月6日函終止租約收回土地，並發放法定補償金（已減除土地增值稅）予清水農場，再轉發予顏江煙於83年1月7日簽章具領3分之1補償金750,168元在案。嗣原臺中縣政府以84年5月24日84府財產字第127700號公告標售縣有土地，其中系爭土地拍賣底價為19,266,000元，保證金為1,927,000元，惟系爭土地並未完成標售，現供被上訴人所屬消防局第四大隊清水分隊經管公用廳舍使用，並由被上訴人所屬消防局管理。故系爭土地並不符合「縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售」之要件，則系爭土地承租人顏江煙自無向被上訴人請求發給轉業輔導金1,983,099元之權利。從而，本件上訴人及獨立參加人亦無從依據繼承之法律關係請求被上訴人給付其等該款項。（五）按平均地權條例所規定者，為公有出租耕地依法徵收、照價收買或依法撥用，以及經依法編為建築用地收回自行建築或出售作為建築使用而終止租約時，應給付按該公告土地現值減除預計土地增值稅後餘額3分之1「法定補償義務」之補償金，而不是「非法定補償義務」之轉業輔導金。其轉業輔導金應否發放，應符合上述原臺中縣政府95年11月1日函頒處理原則規定及原臺中縣議會第16屆第2次定期會議員提案之決議，本件系爭土地既不符合上開「縣府於清水合作農場承租縣有出租耕地收回標售」之要件，故上訴人及獨立參加人無從依據繼承之法律關係請求被上訴人給付其等該款項，已甚明確。（六）況給付訴訟得提起一般給付之訴者，應限於請求金額已獲准許可或已保證確定之金錢支付或返還。本件上訴人雖以104年11月18日信函請求被上訴人給付系爭土地之轉業輔導金1,983,099元，惟業經被上訴人所屬地政局上開104年11月27日函予以駁回，且上訴人及獨立參加人並未提出系爭請求金額已獲得被上訴人准許發放或已保證確定支付；再者，上訴人雖有提出訴願，但亦經決定不受理；此外，原審法院亦未有被上訴人准許發放或保證支付系爭轉業輔導金之證據，是本件上訴人及獨立參加人直接請求被上訴人給付系爭轉業輔導金即屬無據等情，敘述甚詳。本件上訴人對於高等行政法院判決上訴，雖以該判決違背法令為由，惟其上訴理由，係就原審取捨證據、認定事實之職權行使，指摘其為不當，並對原判決已論斷之事項，泛指為不備理由及理由矛盾，而非具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 22 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 11 月 23 日
書記官 黃 淑 櫻