最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第2046號抗 告 人 上豐實業有限公司代 表 人 黃豊雄抗 告 人 林秉翰
林文傳林時弘共 同訴訟代理人 施習盛 律師上列抗告人因與相對人新北市政府間土地重劃事件，對於中華民國106年8月7日臺北高等行政法院106年度訴字第881號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、新北市土城區運校自辦市地重劃區重劃會（下稱土城區運校重劃會）為辦理該重劃區土地改良物拆遷補償作業，依市地重劃實施辦法第38條、行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第31條規定，公告土地改良物拆遷補償相關清冊暨相關事宜（下稱系爭補償公告），公告期間自民國104年2月24日起至104年3月26日止，共計30日。
抗告人為新北市土城區運校自辦市地重劃區範圍內之土地所有權人，於104年3月25日提出陳情書異議，案經土城區運校重劃會多次協調不成，遂分別針對抗告人以105年7月19日運校自重字第105111號函、105年6月6日運校自重字第105091號函報請相對人調處，經相對人分別以105年7月26日新北府地劃字第1051366531號函、105年6月14日新北府地劃字第1051069964號函通知抗告人參加土地改良物拆遷補償異議（第1次）調處會議，惟抗告人均未到場。土城區運校重劃會遂再分別針對抗告人以106年2月9日運校自重字第106030號函、106年2月9日運校自重字第106032號函報請相對人調處，嗣經相對人再分別以106年2月16日新北府地劃字第1060260778號函、106年2月16日新北府地劃字第1060260813號函通知抗告人參加土地改良物拆遷補償異議（第2次）調處會議，抗告人亦未到場。相對人遂分別以106年3月15日新北府地劃字第1060475605號函、106年3月15日新北府地劃字第1060481851號函（下合稱系爭函文）檢附上開第2次調處會議紀錄（下稱系爭調處會議紀錄）通知抗告人，抗告人對系爭調處會議紀錄不服，提起訴願，遭決定不受理，向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審以106年度訴字第881號裁定（下稱原裁定）駁回。抗告人仍不服，遂提起本件抗告。
三、本件原裁定以：相對人依行為時獎勵重劃辦法第31條第2項規定進行之調處，係土城區運校重劃會與抗告人就土地改良物拆遷補償費之爭議，於提起民事訴訟請求裁判前應踐行之程序，旨在縮短地上物拆遷補償異議處理之時程，並有效解決土城區運校重劃會與抗告人間之爭議。而相對人以系爭函文檢送予抗告人系爭調處會議紀錄內容，係記載調處結果及不服該調處結果之司法救濟方法，純屬意思通知性質，並不發生具體之法律上效果，即非行政處分，抗告人如不服該調處結果，應對土城區運校重劃會提起民事訴訟請求救濟，行政法院並無審判權。另司法院釋字第128號解釋指耕地三七五減租條例第19條收回自耕之調處；本院98年度判字第403號判決，指都市更新條例第32條之調處，與本件為土地所有權人自辦市地重劃之情形不同，抗告人尚無法比附援引。又司法院釋字第739號解釋並未宣告行為時獎勵重劃辦法第31條違憲，是抗告人主張相對人依據行為時獎勵重劃辦法第31條規定作成調處結果違法云云，亦無可採等由，裁定駁回抗告人於原審之訴。
四、抗告意旨略謂：（一）本件相對人既為新北市政府，即屬行政主管機關，而系爭函文又係相對人所屬地政局所召開就本件地上物拆遷補償費異議所作之「調處」，並有「調處結果」產生，則揆諸本院77年度判字第2054號判決意旨、司法院釋字第423號解釋意旨及學者吳庚之見解，特別是本院（抗告人誤繕為最高法院）98年度判字第403號判決，已特別將「調處」與「調解」作出明確之界定，並認定行政主管機關所作之「調處」即屬對外直接發生法律效果之行政處分，故原裁定認定系爭函文純屬意思通知性質，顯有「不適用法規或適用法規不當」之違背法令情事。（二）因平均地權條例第58條第2項僅規定「前項重劃會組織、職權、重劃業務、獎勵措施等事項之辦法，由中央主管機關定之。」並未賦予主管機關進行「調處」之權利，亦未明確規定主管機關「如何進行調處」、「調處之效力如何」，則行為時獎勵重劃辦法第31條卻在未獲得母法平均地權條例之法律明確授權下，逕行作出相關規定，已明顯違反「法律保留原則」。特別是司法院釋字第739號解釋作出後，已明確指出「獎勵重劃辦法諸多條文因違反平均地權條例第58條第1項之意旨，且超出同條第2項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則」，依相同法理，行為時獎勵重劃辦法第31條亦一樣因違憲而失效，因此相對人所作調處即失其合法性及正當性，原裁定未就此部分為實質上審理，即逕行以抗告人之起訴不合法為由駁回，有適用法規不當之違背法令情事。（三）系爭函文既係由相對人介入進行調處，即具有公共利益之公法上行政處分之性質，且有拘束人民之效力，並非單純私法上爭議，則行政法院當然具有審判權，原裁定在尚未正式開庭審理之情形下，即逕行作出程序駁回之裁定，完全未進行實質上之審理，已顯然違反憲法第16條所保障人民之訴訟權云云。
五、本院查：
（一）按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項及行政程序法第92條第1項規定，係指中央或地方行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。至行政機關所為通知、單純事實之敘述、理由之說明、就法令或行政契約約定條款所為釋示、重申及行政指導等，並未對外直接發生法律上效果，即非行政處分。次按行政訴訟法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」準此，當事人若對非行政處分提起撤銷訴訟，即屬起訴不備要件，其情形無可補正，應以裁定駁回之。
（二）次按平均地權條例第58條及獎勵重劃辦法第3條規定，土地所有權人自辦市地重劃，應組織重劃會，以自辦市地重劃區內全體土地所有權人為會員。又重劃會會員大會經由理事之選任，由理事組成理事會，行使包括「土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定」等重劃會重要權限，以實施自辦市地重劃。又重劃區應行拆遷之土地改良物或墳墓，以妨礙重劃土地分配或工程施工者為限。土地改良物所有權人或墓主對於補償數額有異議或拒不拆遷時，得由理事會協調；協調不成時，由理事會報請直轄市或縣（市）主管機關予以調處；不服調處結果者，應於30日內訴請司法機關裁判，逾期不訴請裁判者，理事會應依調處結果辦理，為行為時獎勵重劃辦法第31條第2項前段所明定。準此，土地改良物所有權人或墓主就前開補償費數額為爭議，對調處結果仍有不服，獎勵重劃辦法已明定，應由土地改良物所有權人或墓主提起民事訴訟以為救濟；換言之，自非以調處結果，作為權利救濟程序標的。
（三）查土城區運校重劃會為辦理該重劃區土地改良物拆遷補償作業為系爭補償公告，抗告人提出陳情書異議，經土城區運校重劃會先後多次協調不成。土城區運校重劃會即依行為時獎勵重劃辦法第31條第2項規定，就該部分報請相對人調處。經相對人先後2次召開土地改良物拆遷補償異議調處會議，抗告人均未到場，相對人以系爭函文檢附系爭調處會議紀錄通知抗告人。觀諸系爭調處會議紀錄內容，係記載調處結果及不服該調處結果之司法救濟方法，純屬意思通知，並不對外直接發生法律效果，其性質非屬行政處分。原裁定以系爭調處會議紀錄非行政處分，不備起訴要件，而以不合法駁回，經核並無違誤，抗告人執詞主張系爭調處有調處結果產生，系爭調處會議紀錄應認屬行政處分，無非以其一己主觀歧異之見解，指摘原裁定違法，難認有理由。
（四）又自辦巿地重劃，乃係基於擴大辦理土地重劃，促進土地之利用，本具公共利益，而地上物之拆遷及補償又涉及當事人之財產利益，從而於自辦巿地重劃時，政府之適度介入調處，以調和個人與重劃會之利益，化解重劃會與土地所有權人間之爭議，俾使自辦巿地重劃作業順利進行，於理事會協調與訴請司法機關裁判間，設置調處程序，旨在縮短自辦市地重劃地上物拆遷補償異議處理之時程，並有效解決重劃會與所有權人間之爭議。抗告人對系爭調處會議紀錄不服，提起本件撤銷訴訟，本院係以該紀錄非行政處分，認所提起撤銷訴訟不合法。則本件判斷與行為時獎勵重劃辦法第31條提起民事訴訟前須踐行協調、調處程序之規定，是否逾越母法即平均地權條例之授權目的及範圍無關，併予敘明。
六、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條、第85條第1項前段，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 23 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 11 月 24 日
書記官 蘇 婉 婷