最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第2106號抗 告 人 李彥川上列抗告人因與相對人財政部關務署臺北關等間考績事件，對於中華民國106年9月7日臺北高等行政法院106年度訴字第566號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、相對人財政部關務署臺北關（民國102年1月1日改制前為財政部臺北關務局，下逕稱「臺北關」）之代表人於訴訟繫屬本院後之106年11月2日變更為劉國勝，業據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，先予敘明。
二、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
三、抗告人原係臺北關稽查組課員（業經公務員懲戒委員會97年度鑑字第11279號議決撤職，自00年00月00日生效），臺北關以抗告人於任職臺北關外棧組第三課第三股課員期間（93年4月5日至同年11月24日）受理進口高爾夫球具報關時，發現疑似進口仿冒物品，對於非屬該股業務職權之退運案卻核准退運，而違反規定，經臺北關考績委員會（94年7月1日至95年6月30日）第5次會議，及財政部關務署（102年1月1日改制前為財政部關稅總局，下稱「關務署」）考績委員會（94年7月1日至95年6月30日）第14次會議決議予以抗告人平時成績考核紀錄表註記（下稱「系爭註記」），臺北關爰以95年4月13日書人字第0951008359號書函（下稱「95年4月13日書函」）通知抗告人。抗告人不服，於95年5月4日向臺北關提起申訴，經臺北關考績委員會決議予以維持，並以95年5月30日北普人字第0951010647號函復知抗告人（下稱「申訴決定」），抗告人續向相對人公務人員保障暨培訓委員會（下逕稱「保訓會」）提起再申訴，經保訓會以95年10月3日95公申決字第0280號決定書駁回（下稱「再申訴決定」）。嗣臺北關於100年間依監察院100年8月3日100財正第36號糾正案之調查意見，重新檢討前揭事件相關人員行政責任，經臺北關考績委員會100年第12次會議審議及關務署考績委員會100年第11次會議決議，有關抗告人之系爭註記予以撤銷。臺北關爰以100年9月27日北人字第1001025332號函撤銷95年4月13日書函註記。抗告人仍不服，提起行政訴訟，並聲明：「一、系爭註記廢棄。二、臺北關95年4月13日書函及申訴決定均註銷。三、再申訴決定註銷。四、命臺北關於一定期限內發給『回復名譽通知書』予抗告人，並刊載於行政院公報資訊網（http://gazette.nat.gov.tw）。」嗣於訴狀送達後，具狀變更訴之聲明第一項及更正第二、三項文字如下：「一、確認臺北關93年9月1日將高爾夫球具3件（進口報單CL/93/00000000）退運出口之公法上法律關係不存在。二、臺北關95年4月13日書函及申訴決定均撤銷。三、再申訴決定撤銷。四、判命臺北關於一定期限內發給『回復名譽通知書』予抗告人，並刊載於行政院公報資訊網（http://gazette.nat.gov.tw）。」
四、本件原裁定略以：㈠關於抗告人變更追加聲明部分：抗告人起訴時聲明第一項原為「系爭註記廢棄。」嗣變更為「確認臺北關於93年9月1日將高爾夫球具3件（進口報單CL/93/00000000）退運出口之公法上法律關係不存在。」可見，抗告人變更前第一項訴訟類型為一般給付訴訟，所涉為公務人員之人事權益，變更後則為確認公法上法律關係不存在之確認訴訟，核變更前後訴訟類型及請求之基礎顯非相同。又抗告人第一項聲明之相對人臺北關業已具狀表示不同意抗告人所為訴之變更；且行政法上法律關係之成立有直接基於法規規定者，亦有因行政處分、行政契約或事實行為而發生者，但事實行為均非法律關係之本身，自不得以其存否為確認訴訟之標的，本件抗告人所欲確認者為「高爾夫球具退運出口」之事實行為，並非法律關係本身，非屬確認訴訟所得確認之標的，因認抗告人訴之變更不合法而不予准許。㈡關於訴之聲明一部分：系爭註記業經臺北關以100年9月27日北人字第1001025332號函撤銷，故是項訟爭標的已不存在，抗告人提起本件訴訟請求「系爭註記廢棄」為不合法。㈢關於訴之聲明二、三部分：系爭註記並未改變抗告人公務員之身分關係，亦未對其公務員權益發生重大影響，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件之處置或管理措施，依公務人員保障法第4條第1項、第25條第1項前段、第77條第1項、第84條規定、司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋及本院104年度判字第566號判決意旨，抗告人僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得對之提起復審及行政訴訟，抗告人既已窮盡救濟途徑，自不得再對系爭註記、申訴決定、再申訴決定提起行政訴訟請求救濟，從而，抗告人提起本件行政訴訟，不備起訴要件，於法不合，應予駁回。另保訓會之再申訴決定係維持申訴決定，抗告人不服之標的為95年4月13日書函之管理措施，保訓會既非原處分機關，亦非撤銷或變更原處分之最後撤銷或變更機關，抗告人贅列保訓會為相對人，核與行政訴訟法第24條規定未合，自非合法，應予駁回。㈣關於訴之聲明四部分：抗告人主張一般給付訴訟（即請求臺北關於一定期限內發給「回復名譽通知書」予抗告人，並刊載於行政院公報資訊網站）係依國家賠償法第2條、第5條、民法第195條規定而為請求。
惟國家賠償法第2條、第5條、民法第195條規定均無法證明人民對國家有請求發給「回復名譽通知書」之請求權存在，無從成為抗告人請求臺北關為此給付之實體法上依據，核屬欠缺公法上請求權基礎，是抗告人起訴不備行政訴訟法第8條第1項一般給付訴訟之要件，其訴不合法。另抗告人起訴不合法，即無合法訴訟繫屬，則其援引行政訴訟法第7條規定，附帶請求損害賠償（即回復名譽）部分即失所附麗，故應併予裁定駁回。
五、抗告意旨略謂：㈠抗告人於原審訴之聲明一雖將訴訟標的變更為確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，然其請求基礎與事實原則尚無不同，即使訴訟類型有別，因法無明文禁止之規定，依行政訴訟法第111條第3項（抗告人誤為第1項）第2款規定，抗告人聲請變更應無不妥。㈡抗告人循序提起之申訴、再申訴並非司法救濟，而系爭註記嗣後固遭監察院糾正後予以撤銷，惟申訴決定及再申訴決定仍未解消，不法之人事行政事實仍然存在，是抗告人於原審訴之聲明二、三是對於「行政事實行為」求為撤銷該等無效的法律行為。㈢相對人以「高爾夫球具退運出口」事件誣陷抗告人之行為已超越工作條件及管理措施之範圍，侵害公務員基本人權，屬憲法保障範圍，依行政訴訟法第1條及憲法第16條規定意旨，應無不許對之提起司法救濟之理等語。
六、本院判斷如下：㈠按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被
告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」「有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、訴訟標的對於數人必須合一確定，追加其原非當事人之人為當事人。二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。三、因情事變更而以他項聲明代最初之聲明。四、應提起確認訴訟，誤為提起撤銷訴訟。五、依第197條或其他法律之規定，應許為訴之變更或追加。」行政訴訟法第111條第1項及第3項分別定有明文。本件抗告人於原審起訴時，其訴之聲明第一項原為「系爭註記廢棄」，嗣變更為「確認臺北關於93年9月1日將高爾夫球具3件（進口報單CL/93/00000000）退運出口之公法上法律關係不存在」，惟臺北關業已具狀表示不同意抗告人所為訴之變更，且原裁定業已敘明抗告人原訴之聲明一所涉為抗告人個人之公務人員權益，變更後訴之聲明一所涉則為臺北關與第三人間之法律關係存否之爭議，核其變更前、後訴之聲明一之請求基礎顯非相同，因認抗告人所為變更訴之聲明一不適當，而不予准許抗告人上開訴之變更等情，經核於法並無違誤。抗告意旨仍執詞主張抗告人於原審變更前、後訴之聲明一的請求基礎與事實尚無不同，依行政訴訟法第111條第3項（抗告人誤為第1項）第2款規定，應予准許云云，洵不足採。
㈡次按「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行
政訴訟。」「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第2條、第107條第1項第10款分別定有明文。而關於公務員權益之保障，依司法院釋字第187號、第201號、第243號、第266號、第298號、第312號、第323號、第338號、第430號、第483號、第539號等解釋意旨，公務員得依行政訴訟程序提起救濟之權益為：㈠足以改變公務員身分或對於公務員有重大影響之懲戒處分，例如依公務人員考績法規所為免職處分等；㈡於其憲法所保障服公職之權利有重大影響之處分，例如：具法定資格始得任用，並受身分保障之公務員，因受非懲戒性質之丙等考績評定、免除現職處分；主管機關對公務人員任用資格審查，認為不合格或降低原擬任之官等，或公務員對其審定之級俸有爭執；㈢基於公務員身分所產生之公法上財產請求權遭受損害者，例如公務人員基於已確定之退休核定、考績結果，依據法令規定請求退休金、考績獎金或福利互助金而遭拒絕等，始得依公務人員保障法所定復審程序請求救濟，並提起行政訴訟；至於未改變公務員身分之記大過、記過處分、乙等以上之考績評定及基於已確定之考績結果核發考績獎金、上級機關就其監督範圍內所發布之職務命令、免除行政兼職，或其他管理措施或有關工作條件之處置，均屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件或管理措施，僅得依前揭公務人員保障法所定申訴、再申訴程序尋求救濟，且因該法第84條並未規定準用第72條關於對於復審決定不服可依法提起行政訴訟之明文，自不得復行提起訴願及行政訴訟請求救濟。本件臺北關以抗告人於任職臺北關外棧組第三課第三股課員期間受理進口高爾夫球具報關時，發現疑似進口仿冒物品，對於非屬該股業務職權之退運案卻核准退運，而違反規定，經臺北關考績委員會及關務署考績委員會決議對抗告人為系爭註記，即將上開事實註記於抗告人之平時成績考核紀錄表內，俾供臺北關對抗告人為年終考績之參考。經核，系爭註記既非足以改變抗告人之公務員身分或對於其有重大影響之懲戒處分，對於其憲法所保障服公職之權利亦難謂有何重大影響，更不致損害其基於公務員身分所產生之公法上財產請求權，則揆諸前揭說明，抗告人如不服系爭註記，僅得提起申訴、再申訴，而不得復行提起行政訴訟請求救濟，則原裁定據以論明：系爭註記業經臺北關以100年9月27日北人字第1001025332號函撤銷，則抗告人請求廢棄之程序標的已不存在，故抗告人訴之聲明一請求「廢棄系爭註記」部分為不合法，應予駁回；又系爭註記並未改變抗告人之公務員身分關係，亦未對其公務員權益發生重大影響，核屬公務人員保障法第77條第1項所指之工作條件之處置或管理措施，抗告人僅得依申訴、再申訴程序尋求救濟，不得對之提起行政訴訟，抗告人既已窮盡救濟途徑，自不得再對系爭註記、申訴決定、再申訴決定提起行政訴訟請求救濟，從而，抗告人訴之聲明二、三請求撤銷臺北關95年4月13日書函（通知系爭註記事宜）、申訴決定及再申訴決定，不備起訴要件，於法不合，亦應予駁回等情，於法尚無不合。抗告人主張其循序提起之申訴、再申訴並非司法救濟，系爭註記嗣後固遭撤銷，惟申訴決定及再申訴決定仍未解消，不法之人事行政事實仍然存在，是抗告人於原審訴之聲明二、三是對於「行政事實行為」求為撤銷該等無效的法律行為云云，為其歧異之法律上見解，尚難憑採。
㈢又按行政訴訟法第7條固規定提起行政訴訟，得於同一程序
中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。惟「……當事人主張因行政機關之違法行政行為受有損害，循序向行政法院提起行政訴訟，並依行政訴訟法第7條規定於同一程序中，合併依國家賠償法規定請求損害賠償者，因行政法院就國家賠償部分，自當事人依法『附帶』提起國家賠償時起取得審判權，而案件經行政法院審理後，如認行政訴訟部分因有行政訴訟法第107條第1項第2款至第10款情形而不合法者，此時行政訴訟既經裁定駁回，其依國家賠償法附帶提起國家賠償之訴部分，屬附帶請求之性質，非可單獨提起之行政訴訟，因而失所附麗，自得一併裁定駁回。」亦經本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議㈡決議在案，惟當事人仍得就其所受之損害，依法循民事訴訟程序請求救濟。原裁定業已敘明：抗告人於原審訴之聲明四請求臺北關於一定期限內發給「回復名譽通知書」予抗告人，並刊載於行政院公報資訊網站，係依國家賠償法第2條、第5條、民法第195條規定而為請求，惟因其訴之聲明一、二、三不合法，則其依行政訴訟法第7條規定，附帶請求損害賠償（即回復名譽）部分即失所附麗，應併予裁定駁回等情，揆諸前揭本院決議意旨，亦無不合。抗告人主張相對人以「高爾夫球具退運出口」事件誣陷抗告人之行為已超越工作條件及管理措施之範圍，侵害公務員基本人權，屬憲法保障範圍，依行政訴訟法第1條及憲法第16條規定意旨，應無不許對之提起司法救濟之理云云，顯係誤解上開本院決議意旨，亦不足採。
㈣綜上所述，原裁定以抗告人起訴不合法，據以駁回抗告人在第一審之訴，並無不合。本件抗告難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 11 月 30 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 8 日
書記官 張 玉 純