最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第2252號上 訴 人 邱奕涵（原名邱郁凌）訴訟代理人 楊志航 律師被 上訴 人 花蓮縣瑞穗鄉公所代 表 人 陳進光上列當事人間確認行政處分無效事件，上訴人對於中華民國106年9月7日臺北高等行政法院106年度原訴字第1號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。是當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為司法院解釋或本院之判例，則應揭示該判解之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、緣上訴人前於民國98年間聲請坐落花蓮縣○○鄉○○段59地號土地（下稱系爭土地）之耕作權設定登記，經被上訴人審查後於同年12月8日設定取得耕作權。嗣經訴外人葛水桃於100年2月17日向被上訴人陳情，被上訴人乃於103年3月10日及4月30日召開原住民保留地土地權利審查會議重新審查，並決議撤銷上訴人於系爭土地之耕作權登記，爰以103年6月30日瑞鄉原行字第1030008541號函（下稱系爭函）知上訴人。上訴人不服，提起行政訴訟，確認系爭函處分無效，為原判決駁回，而提起本件上訴。
三、上訴人上訴主張略以：（一）觀之被上訴人系爭函，係就被上訴人98年10月12日（原）第0000000000號行政處分函（下稱98年處分）之同一原因事實為判斷，表示上訴人「不符合公有土地增劃編原住民保留地審查作業規範第四點規定原住民於民國77年2月1日前即使用其祖先遺留且目前做繼續使用之公有土地」，然遍查系爭函及相關資料，並無可供佐證之事實，則系爭函顯係98年處分之重複處分。而該處分否准所請，並無詳載理由，顯逾越或濫用裁量權限，而違反明確性原則與比例原則。且如依原判決認定，系爭函係被上訴人對98年處分所為否准之撤銷處分，則因系爭函並未告知救濟期間，依行政程序法第98條第3項規定，系爭函尚未發生形式上之確定力，原判決竟認乃屬就98年處分程序重開，則被上訴人重起申請案件之審查程序後，再做成之原處分，自屬第二次裁決等情，非無判決適用法規不當及理由矛盾之違法。
（二）縱認系爭函係第二次處分而非重複處分，惟按行政程序法第121條規定，原判決認系爭耕作權「塗銷登記」部分需經民事法院判決，但必須先有被上訴人「撤銷上訴人耕作權」之行政處分確定後，被上訴人才能執行「提起民事訴訟塗銷登記」之後續動作。而系爭函內容即為「撤銷上訴人已取得之系爭耕作權，並提起民事訴訟塗銷登記」，顯見原判決亦認該函係作為撤銷被上訴人於98年所為授益行政處分之撤銷，揆諸上開規定，自應遵守撤銷時效之限制。惟被上訴人於訴外人葛水桃在100年2月17日向被上訴人陳情時，被上訴人乃於103年6月30日始為撤銷之行政處分，為原判決所確定之事實，則系爭函自屬於逾越除斥期間而屬違法，此除斥期間復無其他所謂尚有存疑或無法一望即知，系爭函自屬無效無疑。然原判決不察，逕為不利上訴人之判決，自有違法等語。
四、本院查：原判決業已就本件（一）查上訴人前於98年間就系爭土地申請耕作權登記，經被上訴人原住民保留地權利審查委員審核通過，被上訴人98年處分函請花蓮縣玉里地政事務所准予登記，經花蓮縣玉里地政事務所98年12月8日予以登記耕作權並發給他項權利證明書。而系爭函之內容則係撤銷上訴人前揭98年12月8日於系爭土地取得之耕作權，系爭函顯已單方面發生「特定耕作權撤銷（並訴請法院塗銷登記）」之高權法律效果，自係新的行政處分，而非「准予設定耕作權」處分之第二次處分（重複處分）。（二）查本件被上訴人第一次處分乃發生「准予上訴人取得耕作權」之法律效果，而系爭函係以「台端與原住民保留地開發管理辦法（下稱管理辦法）第8條第1項規定本辦法施行前由原住民開墾完竣並自行耕作之土地不符」為由，撤銷上訴人已取得之耕作權，其係發生「上訴人已取得之耕作權撤銷（並應提起民事訴訟塗銷登記）」之新的法律效果，且予受處分人不同的訴訟上攻擊防禦方法，自為一個新的行政處分，非僅為單純之事實敘述，上訴人主張系爭函非行政處分，即不足採，其復提起確認行政處分無效之訴，欲除去「上訴人於系爭土地上耕作權（民事）法律關係存否不明」之狀態，自難准許。（三）按耕作權登記固屬於民法物權編所規定私法之權利，原住民已為耕作權登記者，鄉（鎮、市、區）公所於作成收回處分（或撤銷原耕作權處分）後，固應訴請普通法院塗銷登記，管理辦法第16條第1款規定可資參照，但訴請普通法院塗銷耕作權前，鄉（鎮、市、區）公所仍應先依管理辦法第11條、第19條作出收回土地之行政處分，或作出原耕作權撤銷之處分。蓋原住民保留地之耕作權之取得，係由中央主管機關會同有關機關輔導原住民設定，並由原住民會同中央主管機關向當地登記機關申請設定登記，若原住民申請設定耕作權，但不符合管理辦法第8條、第9條之法定要件，中央主管機關及有關機關即會為申請否准取得之行政處分。必也申請之原住民符合法定要件，中央主管機關及有關機關已核准該原住民取得權利者，中央主管機關才會准予會同該原住民為耕作權之登記。易言之，原住民申請取得耕作權之登記前，必須先經過中央主管機關及有關機關之行政處分核准。相同道理，在原機關作出原耕作權撤銷之處分前，亦必須先經過原機關審核該原住民是否符合耕作權撤銷之要件，然後才會作成撤銷耕作權之處分，也才能進一步主張耕作權之登記原因關係（即之前之公法授益處分）已經消滅，進而訴請普通法院塗銷耕作權之登記（或囑託地政機關逕為塗銷登記），該撤銷原耕作權之處分已然發生消滅原先授益處分之單方公法上效力，並為訴請塗銷登記民事訴訟之前提要件，難謂並非行政處分，自非上訴人所稱之重複處分。依管理辦法第16條第1款規定之反面解釋，若原住民已經行政機關核定符合法定要件（准予其取得耕作權），但尚未會同該原住民為耕作權登記前，鄉（鎮、市、區）公所即已收回保留地或撤銷原耕作權時，鄉（鎮、市、區）公所僅依行政處分收回保留地或撤銷耕作權即可，根本不必訴請法院塗銷登記，益可證明「撤銷耕作權之法律效果，非僅依賴普通法院之判決來達成」，亦需藉助鄉（鎮、市、區）公所撤銷耕作權之行政處分為之，撤銷耕作權之行政處分自非僅觀念通知。本件雖然系爭耕作權「塗銷登記」部分須經民事法院判決，但必須先有被上訴人「撤銷上訴人耕作權」之行政處分確定後，被上訴人才能執行「提起民事訴訟塗銷登記」之後續動作。而系爭函內容即為「撤銷上訴人已取得之系爭耕作權，並提起民事訴訟塗銷登記」，系爭函自無行政處分內容不明確或無事務權限之可言。（四）本件系爭函內容業據表明處分機關、主旨、事實、理由及法令依據，已具一般行政處分之要件，並非有行政程序法第111條第1至6款規定行政處分無效之情形。又由其外觀形式，亦無同條第7款所規定其他有重大明顯之瑕疵，該函並不符合行政程序法第111條各款所定之無效要件，該函自非無效之行政處分。至於上訴人主張「自71年起即由上訴人祖父實際占有使用系爭土地，被上訴人撤銷耕作權之審查不實」云云，縱有其事，亦非該處分無效，而係原處分有無違法之問題，屬上訴人得否提起撤銷訴訟之範疇等情。上訴人對於原判決上訴，雖以該判決違背法令為由，惟其上訴理由，對原判決認本件不該當行政程序法第111條，而駁回上訴人確認系爭函為無效之訴之判決理由，未具體表明合於不適用法規、適用法規不當、或行政訴訟法第243條第2項所列各款之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其上訴為不合法。
五、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 鄭 小 康以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 12 月 28 日
書記官 黃 淑 櫻