最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第38號抗 告 人 社團法人中國國民黨代 表 人 洪秀柱訴訟代理人 張少騰 律師上列抗告人因與相對人不當黨產處理委員會間聲請停止執行事件，對於中華民國105年12月16日臺北高等行政法院105年度停字第128號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、緣相對人前以民國105年11月2日黨產處字第105001號處分書（下稱前處分）認定中央投資股份有限公司（下稱中央投資公司）及欣裕台股份有限公司（下稱欣裕台公司）為抗告人之附隨組織，嗣以105年11月29日黨產處字第105005號處分書（下稱原處分）認定抗告人持有之中央投資公司及欣裕台公司股權係不當取得之財產，命抗告人應於原處分送達之次日起30日內，移轉其持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權移轉為中華民國所有。抗告人不服，向原審法院聲請停止原處分之執行。經原裁定以：（一）原處分之主文雖載為「被處分人應於本處分書送達之次日起30日內，移轉其持有之中央投資股份有限公司及欣裕台股份有限公司之全部股權為中華民國所有」，然依原處分理由欄所示，相對人係先認定抗告人所持有中央投資公司之股權係屬政黨及其附隨組織不當取得財產處理條例（下稱黨產條例）第4條第4款、第5條第1項所定不當取得之財產，而抗告人所持有欣裕台公司之股權，係分割自中央投資公司，亦係上開規定所稱不當取得之財產，因而命抗告人應移轉其持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權為中華民國所有。是以，原處分係包含相對人認定抗告人所持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權係屬黨產條例上開所定不當取得之財產之確認處分（下稱原處分1），及依黨產條例第6條第1項命抗告人應移轉其持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權為中華民國所有之下命處分（下稱原處分2）等兩部分，是抗告人就原處分向原審法院聲請停止執行，原審法院自應就前開兩部分均予以審究。（二）否准停止原處分1之效力部分：依行政訴訟法第116條第5項規定，裁定停止執行時有三種法律效果，原處分1係確認抗告人所持有中央投資公司及欣裕台公司之股權係屬黨產條例第4條第4款、第5條第1項規定不當取得之財產之確認處分，抗告人併予聲請停止執行，是應係聲請原審法院裁定停止原處分1之效力。又依行政訴訟法第116條第2項，聲請停止執行之要件有：1.原處分之執行將發生難於回復之損害且有急迫情事；2.停止執行對公益無重大影響；3.原告之訴在法律上非顯無理由，如未符合上述要件，即應予駁回。縱有難於回復之損害，依行政訴訟法第116條第2項但書意旨，如原處分經裁定停止其效力，對於公益有重大影響，仍不得裁定停止其效力。本件抗告人對原處分1效力如未停止，有致難於回復之損害之事實，並未盡釋明之責；且原處分1僅係依黨產條例第5條第1項推定為不當取得財產之確認處分，其所發生法律效果，依黨產條例第9條第1項規定，僅生禁止處分之效力，例外符合同條第1項但書規定，仍可為相當之處分，因此如遽然停止原處分1之效力，將無法確保日後若相對人於本案訴訟勝訴後，對於抗告人不當取得之財產之返還效果，恐難避免脫產，致黨產條例立法目的無法達成，足認顯與公益有重大影響，而與停止執行要件不合。且抗告人於原處分2之停止執行之聲請，亦主張抗告人持有之中央投資公司及欣裕台公司股權既被依黨產條例第4條第4款、第5條第1項規定認定為不當取得之財產，則依黨產條例第9條第1項之規定，自黨產條例公布之日起禁止處分之，縱使原處分2停止執行，對於公益並無重大影響等語，是抗告人亦難執前開相同理由反為主張停止原處分1之效力對公益不生重大影響，故抗告人聲請停止原處分1之效力部分，其聲請不應准許。（三）准許原處分2停止執行部分：行政訴訟法第116條第2項規定所謂「難於回復之損害」，係指其損害不能回復原狀，或一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度，以及不能以相當金錢賠償而回復損害而言；但也不應只以「能否用金錢賠償損失」當成唯一之判準，如損失之填補可以金錢為之，而其金額過鉅或計算有困難時，為避免將來國家負擔過重之金錢支出或延伸耗費社會資源的不必要爭訟，仍應考慮有必要列為「難於回復損害」之範圍。依黨產條例第30條第2項、第31條第1項、第2項規定可知，黨產條例僅就不當取得之財產為移轉國有訂定相關執行程序，至於移轉國有後如何處理後續事宜，至關原處分2執行後是否將發生難於回復之損害，乃首需予審究。觀本案媒體報導影本及行政院官網新聞網頁說明，足見中央投資公司及欣裕台公司股權移轉為國有後，無論繼續經營或標售均為必然之選項，倘中央投資公司及欣裕台公司於經接管後遭標售，則以兩家公司股權複雜，轉投資之子公司、孫公司的投資持股盤根錯結，行政院尚且因抗告人投資支流複雜，尚待清查而成立跨部會接管小組以為因應，足見如執行原處分2於將抗告人持有之股權移轉為國有後，採行標售，則抗告人將因第三人之善意取得，而遭受鉅額損失。倘抗告人本案訴訟（關於撤銷移轉為國有之下命處分即原處分2）日後勝訴確定，法院認定原處分2違法，則抗告人因股權移轉所受損害，縱能以金錢填補，以原處分所載兩家公司成立多年，事業投資之資產高達156億多元，其移轉為國有後所受損害金額可能甚鉅，且因股權移轉為國有後，倘再行標售，衍生更複雜之法律關係，導致損害計算困難，為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，且參酌本院相關裁定要旨亦有認不應只以能否用金錢賠償損失當成難於回復之損害之唯一判準，則應認為抗告人已釋明原處分2如不停止執行，將造成難於回復之損害，且有急迫情事。又據行政院官網新聞網所載，依國營事業管理法第2條規定，由國家依政策主動出資成立的事業，並符合國營事業的目的，方符合國營事業管理法精神，惟抗告人黨營事業收歸國有後，並不符合國營事業管理法第2條規定，因此後續將依勞動基準法相關規定，由執行接管小組處理，中央投資公司與欣裕台公司等黨產收歸國有後，現階段暫以國有財產署作為管理機關，則依國有財產法第55至57條規定，本得經行政院核准後予以出售，顯見抗告人所持有之股權，日後無論轉換經營權或標售均為必然之選項，故抗告人主張其持有之股權將受損害，難謂係出於臆測。且依黨產條例第4條第4款、第5條第1項、第9條第1項、第5項、第27條第1項等規定可知，有關抗告人所持有之股權等資產，一經原處分1確認係不當取得之財產，即在禁止處分之列，且政黨、附隨組織或其受託管理人違反禁止處分之處分行為，不生效力，且處該處分財產價值之1倍至3倍罰鍰，是已足確保日後若相對人於本案訴訟勝訴後，對於抗告人不當取得之財產之返還效果，亦能避免抗告人有脫產情形，足見縱使原處分2停止執行，對於公益並無重大影響。又抗告人之本案訴訟（原審法院105年度訴字第1758號事件）在法律上既非顯無理由，且本件係涉及抗告人所持有中央投資公司及欣裕台公司股權是否移轉為國有之重大爭議，則將原處分2暫時予以停止執行，並俟本案行政訴訟終結確定後，再決定是否繼續執行，不但有助於調查及處理政黨、附隨組織是否不當取得之財產之釐清，對於黨產條例所欲建立政黨公平競爭環境，健全民主政治，落實轉型正義之立法目的，亦有相當幫助。故抗告人聲請停止原處分2之執行，尚難認對公益有重大影響，此部分聲請自應准許。爰裁定原處分關於移轉抗告人持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權為中華民國所有部分，於本案訴訟終結確定前，停止執行，其餘聲請駁回。抗告人對於駁回部分（即關於原處分1部分）不服，提起抗告。
二、抗告意旨略謂：（一）行政程序法第112條固有規定行政處分一部與其他部分之效力問題，惟係於同一處分之前提下，所為之一部無效規定；學理上雖亦有部分處分之概念，然所指者為一申請案件包括若干獨立審查部分，均非指處分於作成後得任意獨立分割而成為兩個以上之獨立處分。況下命處分之內涵若包含對前提法律關係之確認，除非法令特別規定，則該確認部分即為該處分之一部分，並非獨立處分，無得為獨立分割之依據。且就原處分之作成形式及教示記載觀之，相對人均無拆分為兩處分之真意，亦未曾於本件原審法院聲請程序之書面或言詞中為兩處分之主張。然原裁定強拆原處分為確認處分（即原處分1）及下命處分（即原處分2）兩個獨立處分，並無依據，要非適法；且顯逾越抗告人聲明範圍，有違行政訴訟法第218條準用民事訴訟法第388條規定之訴外裁判。（二）學理上下命處分始具執行力；而確認及形成處分其規制內容隨於行政處分之生效而當然產生法效力，自無執行問題。然原裁定一面認定原處分1之性質屬確認處分，一方面又敘明原處分1生禁止處分之執行力，顯有理由矛盾之違誤。（三）縱原裁定得將原處分分為確認處分及下命處分，惟相對人前已作成前處分認定中央投資公司及欣裕台公司為抗告人之附隨組織，依黨產條例第9條第1項之禁止處分效力，致渠等無法處分財產，是原裁定縱准予停止原處分1之效力，對公益仍無重大影響。然原裁定以無法確保日後相對人本案訴訟勝訴後，抗告人不當取得財產之返還效果恐難免脫產，足認對公益有重大影響等語，更顯原裁定將原處分分割之認定顯有違誤等語，求為廢棄原裁定否准停止原處分1效力之部分。
三、本院查：
（一）按「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行，但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」行政訴訟法第116條第2項定有明文。本條項係以「原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害」作為准停止執行之要件，是若原處分之繼續執行對聲請停止執行之聲請人並不發生損害或難於回復之損害，則此停止執行之聲請即因與行政訴訟法第116條第2項所規定要件不合，而不應准許。又本條項所稱「難於回復之損害」，係指損害不能因嗣後訴訟獲勝訴判決而得回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度。另「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」行政訴訟法第116條第5項亦有明定。可知，本法所謂停止執行，係阻止行政處分效力之實現，所停止之內容，並非僅限於停止有待執行之行政處分之強制執行，尚包含無待執行即可發生法律效果之行政處分，停止原處分或原決定本身之效力，使其暫時不發生法律效果之情形在內。
（二）依原處分理由欄所示，相對人係先認定抗告人所持有中央投資公司之股權係屬黨產條例所稱不當取得之財產，而抗告人所持有欣裕台公司之股權，係分割自中央投資公司，亦係黨產條例所稱不當取得之財產，因而命抗告人應移轉其持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權為中華民國所有等情，有原處分可按。是原裁定據以認定原處分之內容，係包含相對人認定抗告人所持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權係屬黨產條例第4條第4款、第5條第1項所定不當取得之財產之確認處分（即原處分1），及依黨產條例第6條第1項命抗告人應移轉其持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權為中華民國所有之下命處分（即原處分2）兩部分，並無違誤。抗告意旨指摘原裁定將原處分分割，以原處分1為確認處分，係屬違法云云，並非可採。
（三）依抗告人為本件停止執行之聲請，所稱難於回復之損害，其聲請狀所載，無非係以：原處分之執行對其財產權行使造成重大限制，致其無法應付日常基本開銷及給付員工薪水，及中央投資公司及欣裕台公司之股權將因拍賣由善意第三人取得，影響抗告人之組織運作與存續等語。惟查，原處分1為確認處分，係無待執行即可發生法律效果之行政處分，即該處分生效後便發生認定抗告人所持有之中央投資公司及欣裕台公司之全部股權係屬黨產條例第4條第4款、第5條第1項所定不當取得之財產之性質。按「依第5條第1項推定為不當取得之財產，自本條例公布之日起禁止處分之。但有下列情形之一者，不在此限：一、履行法定義務或其他正當理由。二、符合本會所定許可要件，並經本會決議同意。」「經本會認定屬不當取得之財產，應命該政黨、附隨組織、受託管理人，或無正當理由以無償或顯不相當對價，自政黨、附隨組織或其受託管理人取得或轉得之人於一定期間內移轉為國有、地方自治團體或原所有權人所有。」黨產條例第9條第1項、第6條第1項規定甚明。可知，經相對人認定為不當取得之財產，除依黨產條例第9條第1項規定應禁止處分外，並依同條例第6條第1項應移轉為國有。原裁定已考量「聲請人之中央投資公司及欣裕台公司股權移轉為國有後，無論繼續經營或標售均為必然之選項，倘中央投資公司及欣裕台公司於經接管後遭標售，則以兩家公司股權複雜，轉投資之子公司、孫公司的投資持股盤根錯結，行政院尚且因聲請人投資支流複雜，尚待清查而成立跨部會接管小組以為因應，足見如執行原處分2於將聲請人持有之股權移轉為國有後，採行標售，則聲請人將因第三人之善意取得，而遭受鉅額損失，倘聲請人本案訴訟（關於撤銷移轉為國有之下命處分即原處分2）日後勝訴確定，法院認定原處分2違法，則聲請人因股權移轉所受損害，縱能以金錢填補，以原處分所載兩家公司成立多年，事業投資之資產高達156億多元，其移轉為國有後所受損害金額可能甚鉅，且因股權移轉為國有後，倘再行標售，衍生更複雜之法律關係，導致損害計算困難，為避免將來國家負擔過重的金錢支出或延伸出耗費社會資源的不必要爭訟，……應認為聲請人已釋明原處分2如不停止執行，將造成難於回復之損害，且有急迫之情事」，乃准予停止執行原處分2關於上開股權應移轉為國有部分。是以，原裁定准予停止原處分2之執行，抗告人獲得暫時權利保護，得以避免因移轉上開中央投資公司及欣裕台公司全部股權致將遭受財產權行使，及組織運作與存續難於回復之損害。關於原處分1，該確認處分所生禁止處分之法律上效果，乃對於經認定不當取得之財產，防止脫產或現狀變更之保全措施，避免黨產條例第1條規制之立法目的無法達成，雖對抗告人之財產權行使有所限制，惟於抗告人符合黨產條例第9條第1項但書第1款及第2款規定之情形下仍可為相當之處分，對抗告人之組織運作、財產管理處分暨履行法定義務之影響等，尚非無補救之途徑。抗告人主張原處分1之繼續執行對其有重大影響，受有難於回復之損害云云，尚難認已盡釋明之責。且抗告人主張原處分1認定不當取得之財產，將因禁止處分之保全措施而受有無法處分該財產之損害，亦尚非屬不得以金錢回復之事項。故依上述規定及說明，尚難認抗告人將因原處分1之執行而受有難於回復之損害。又依行政訴訟法第116條第2項規定，須已合致於該項前段之停止執行要件者，始須再考量是否於公益有重大影響，而不應准停止執行。是抗告意旨關於本件停止執行對公益並無重大影響之主張，核與本件之認定無影響，自無再予論斷之必要。從而，原裁定駁回抗告人就原處分1停止執行之聲請，核無違誤。本件抗告難認有理由，應予駁回。
四、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 1 月 23 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 汪 漢 卿法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 1 月 23 日
書記官 張 玉 純