最 高 行 政 法 院 裁 定
106年度裁字第587號抗 告 人 陳冠宇上列抗告人因與相對人臺南市學甲區公所間聲請停止執行事件，對於中華民國106年3月21日高雄高等行政法院106年度停字第8號裁定，提起抗告，本院裁定如下︰
主 文抗告駁回。
抗告訴訟費用由抗告人負擔。
理 由
一、按抗告法院認抗告為不合法或無理由者，應為駁回抗告之裁定。
二、本件原裁定基於下述原因事實及理由，認抗告人聲請（暫時）停止「相對人於民國105年11月16日作成、以所建字第1050760966號函表徵、規制內容為『廢止原於103年11月19日核發之所建字第1030756707號農業用地作農業設施容許使用同意書（下稱系爭同意書）』」行政處分之個案規制效力。客觀上不符合行政訴訟法第116條第2項所定「處分停止執行」之要件，而駁回抗告人之前開聲請。
㈠原因事實：
⒈抗告人於103年10月24日以其所有坐落臺南市○○區○○
段○○○○號土地（下稱系爭土地），向相對人申請農業用地作農業設施容許使用。
⒉經相對人受理聲請後，依法審查，認該聲請符合「申請農
業用地作農業設施容許使用審查辦法」（下稱容許辦法）規定之要件，遂於103年11月19日核發系爭同意書予抗告人（抗告人並因此開始使用系爭土地）。
⒊其後相對人認為系爭土地之使用情形未符合容許辦法規定
，乃於105年6月4日作成以「所建字第1050373572號函」表徵之下命處分，命抗告人限期改善，並於105年7月1日至現場會勘。又因抗告人代理人曾向相對人表示「其即將辦理變更使用，請主管機關給予辦理時間」等情，相對人乃於105年7月19日作成所建字第1050465177號（通知）函，內容載明「請依規定於105年9月20日前限期改善完工，若需變更申請亦請於上揭日期前向本所遞交申請資料。」要求抗告人改變系爭土地之既有使用方式。
⒋抗告人收到相對人「要求改變土地使用方式」之函文通知
後，即於105年9月26日向相對人提起「變更土地容許使用內容（將網室變更為溫室等）」之申請。
⒌相對人復於105年10月26日作成所建字第1050720366號函
，表明「本所業於同（105）年10月6日將臺端所送旨揭變更申請書函送本市農業局，合先敘明，惟依農業局105年10月19日南市農務字第1051044986號函略以：本案須先審認前揭不符情事是否已完成改善再行申辦。」等情，並訂定改善（完成）期限為105年11月10日（從原訂之105年9月20日，延至105年11月10日）。
⒍抗告人則於105年11月4日送交「農業設施變更經營內容申
請書」，但相對人認定抗告人並沒有在105年11月10日延長期限屆至前完成系爭土地使用現狀之改變，因此於105年11月16日作成原處分，廢止原核發「系爭同意書」之授益處分。
⒎抗告人對原處分為行政爭訟（爭訟之主要法律論點，在於
「強調給予改善之時間過短」），並在提起行政訴訟（原審法院以106年度訴字第第121號案受理中）時，一併聲請停止原處分之執行（意即停止原處分之規制效力）。
㈡原裁定駁回抗告人停止執行聲請之理由形成，詳如下述。
⒈抗告人要求停止執行之主要主張不外是：
⑴抗告人於103年11月19日取得系爭同意書前後，曾與相
關能源科技公司簽立「太陽發電系統按裝及併聯契約」，並且為履約而投入新臺幣（下同）3,331,480元之成本，裝設太陽能發電系統工程。
⑵如果讓原處分產生規制效力，廢止系爭同意書，將使抗
告人已投入之大量資金成本成為沒入成本，因此對抗告人家庭之收入產生重大之影響。
⑶該等沒入成本及其孳生之損害，雖非不能以金錢予以賠
償或回復，惟其金額甚鉅，站在抗告人之角度言之，屬「難以回復」之損害。
⑷又當系爭同意書遭原處分廢止，抗告人諸多與系爭同意
書相關之核准、同意書等，亦將陷於隨時可能遭廢止之急迫危險中，使抗告人無法繼續在系爭土地上為「農業使用」，影響抗告人之財產及工作權益甚鉅，顯有「急迫情事」存在。故符合行政訴訟法第116條第2項所定之「許可停止執行」要件。
⒉但查：
⑴從保全之必要性言之，本案之保全急迫性並不存在（至少急迫程度較低），理由則是：
①抗告人上開主張之沒入成本投入，屬財產上之損害，
依照社會一般通念，並非不能以金錢予以賠償或回復，非屬「難以回復」之損害。
②抗告人主張「『廢止系爭同意書』之結果，會繼續造
成後續之『衍生性』之不利影響或損害」一節，則未對損害內容及其難於回復之客觀事實，為具體釋明。
因此與行政訴訟法第116條第2項前段所定「得停止執行之要件」不合。
⑵又本件既已不符合行政訴訟法第116條第2項前段之要件
，則是否有該當同項但書「於公益有重大影響」之規定，即毋庸論列。至原處分是否合法，乃本案權利是否存在之問題，亦非於本件聲請停止執行程序中所得審究之事項。
三、抗告意旨則謂：㈠保全案件中有關「損害是否難於回復」，應從抗告人之角度
言之，基於保障人民權益之目的，不宜強加條文內容所無之限制，原裁定本案無難以回復之損失，而未審酌抗告人之資力，自屬違法。
㈡有關本件保全案件中，因廢止系爭同意書所（可能）造成之「衍生性」損害則如下述，原裁定未予審酌，亦屬違法。
⒈相對人可能因此依區域計劃法第21條及其相關子法規，對抗告人處以6萬元之罰鍰。
⒉抗告人原取得臺南市政府核發之再生能源發電設備登記文件，或發電許可等文件，亦有遭廢止之急迫危險。
四、經查：㈠本案已在過往裁判先例中一再指明，不問是假扣押案件、保
全現狀之假處分案件或改變現狀之定暫時狀態假處分案件，以及處分停止執行案件，所有權利暫時保護案件之審查結構皆相同，受理權利暫時保護請求之法院，總是在時間壓力下，以比較簡略之調查程序，審查當事人提出之有限證據資料，考量以下二項因素，從而權宜性地及暫時性地決定是否要先給予當事人適當之法律保護，以免將來的保護緩不濟急。㈡而前開二項實體審究因素則分別為「本案權利存在之蓋然性
」與「保全之必要性」，其中「保全必要性」之審查則須先各自考量同一案件中對立之公、私利益，其等受損之程度大小及不可逆性，然後再進行比較權衡，決定個案之二種對立利益，何者應優先受到保護。是以原裁定認本案不應考量本案權利存在之蓋然性，其法律見解自非妥適，本院審理本件保全案件，仍會一併審查本案權利存在之蓋然性議題。
㈢再者本案權利存在之蓋然性是法院首先必須審查因素（第一
階段之審查），如果本案權利存在之蓋然性極度偏低，讓受理暫時權利保護請求之法院對「本案權利真實存在」一事，完全無法信其有「大概有此可能」之起碼信心，後續保全必要性一節即完全無再加斟酌之必要，畢竟暫時權利保護制度所保護者，仍是真實存在之合法權利，如果法院對請求預先保全之權利是否存在毫無信心，則該保全請求者因未受事前保護而生之不利益，也是其依法應承受之客觀結果，此時受理暫時權利保護之法院完全沒有繼續進行保全或不保全之後果差異性分析（第二階段之審查）。
㈣實則本件保全案件，就抗告人等請求停止處分執行之「本案
權利」而言，依本院現行掌握之各項證據，其權利存在之蓋然性極低，根本無法使本院對其權利存在形成初步之確認，茲將理由說明如下：
⒈首應確認者，原處分所立基之法規範，其規範目的實在貫
徹「農地農用」之政策。至於在農地得以農用之前提下，抗告人得否利用農地上之設施，一併為「發電轉售」之營利活動，以及此等「發電轉售」行為之「事前許可」、「營運監督」等事項，其實並不在相對人之職掌範圍內，而另有能源主管機關管理。此外抗告人也從未明確舉出任何一項法規範，用來處理「農地農用」與「農地發電」對立價值之權衡取捨議題。則判斷相對人作成之原處分是否合法時，其判準就只應是原處分有無違反相關農業法規範。
⒉本件抗告人自始即係申請「在系爭土地設置『網室』，以
便為農作產銷活動之用」，而相對人亦是在申請內容基礎下，為許可使用之同意。但抗告人對系爭土地之「實際」使用方式卻是「於網室屋頂上直接搭建太陽能板，使網室無法透光，則在該網室下之土地無法種植農作物（因為植物生長必須透過光合作用，要有符合該植物生長條件之光源），此時設備在系爭土地上之網室，只有「網室」之外形，但不具供農業使用之「網室」功能。相對人因此決定廢止由「系爭同意書」表徵之「設置農業設施許可」自屬合法有據。
⒊抗告人在原審法院雖主張「其網室是供山蘇之種植，而山
蘇為遮光農作，網室上方有太陽能板，仍可供種植山蘇之用」云云，但光源強度僅是特定植物得以順利成長之必要條件，而非充分條件，還要有土壤、氣候及濕度之配合，該土地是否適合種植山蘇，實有疑義。而抗告人又未提出「種植山蘇與原核定計畫相符」之可信證據（原核定計畫核准種植之作物為「小果番茄」），無從信為真實。
⒋是以在本案中，依現有相關事證顯示，系爭土地上搭建網
室之使用，在「農作培育」或「光能植電」間，只能二擇一，無從併存，抗告人只有放棄植電才有可能滿足「在農地上設置農業設施」之法定許可要件，因此無論給其多久「改善」時間，最後結果都必須拆除「太陽能發電板」，因此保全意旨謂「因給予改善時間過短」云云，實對原處分合法性之判斷，不生任何影響。
㈤至於從保全之必要性言之，不僅依前所述理由（即無法通過
「本案權利存在大體可信」之第一階段審查，故無必要進行第二階段之審查），已無續予審究之必要。另外依現有事證觀之，相對人從未表達「將立即拆除太陽能板」之意思，且抗告人所從事之植電行為亦另有主管機關，而在本案中，並無事證顯示，該等植電主管機關有立即廢棄抗告人發電許可之表示，是可知本案之保全必要性，也非如抗告人所主張之那般急迫。
㈥總結以上所述，原裁定駁回抗告人等之暫時權利保護請求，
雖其理由與本院以上法律見解未必全然相符，但終局結論尚無不合，本件抗告難認有理由，應予駁回。
五、據上論結，本件抗告為無理由。依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中 華 民 國 106 年 4 月 20 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 程 怡 怡法官 鄭 忠 仁法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 106 年 4 月 21 日
書記官 葛 雅 慎