最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第174號上 訴 人 兆亨事業有限公司代 表 人 李正祥訴訟代理人 郭雨嵐律師
呂紹凡律師謝祥揚律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 林光彥律師
吳兆芳律師上列當事人間石油管理法事件，上訴人對於中華民國106年1月10日臺北高等行政法院104年度訴字第44號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人於民國93年12月7日經核准於臺北市○○區○○段0○段00號、81號及117號土地上籌建「至善加油站」（下稱系爭加油站），並於96年2月6日取得被上訴人所屬都市發展局（下稱都發局）核發之96建字第0066號建造執照（下稱系爭建照）。惟國立故宮博物院認系爭加油站之設置，對其保存文物有潛在危害，都發局遂依行政程序法第123條第5款規定，以96年11月27日北市都建字第09662886600號函廢止系爭建照。其間，上訴人於96年9月17日申請延展系爭加油站之籌建期限，被上訴人認系爭建照業經廢止，延展籌建期限已不具實益，乃以96年12月28日府產業公字第09634200000號函否准，經上訴人訴經訴願機關（經濟部）予以撤銷，案經被上訴人重行審查，仍以100年9月5日府產業公字第10001007200號函否准，該處分又遭訴願機關予以撤銷。嗣被上訴人以101年11月12日府產業公字第10133101600號函，同意延展籌建許可期限自該函送達次日（即101年11月16日）起算96日（至102年2月18日），該處分復經訴願機關予以撤銷。
上訴人復於101年11月30日申請延展系爭加油站之籌建許可期限，並於102年2月1日提出補充理由書，經被上訴人審查，以102年3月26日府產業公字第10230580300號函否准，訴願機關復將上開處分予以撤銷。嗣被上訴人依經濟部前揭訴願決定意旨及上訴人於96年9月17日及101年11月30日提出之申請書與補充陳述書等，以103年3月24日府產業公字第10330084900號函同意延展109日，並自101年11月16日起算（下稱原處分）。上訴人仍不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠依加油站設置管理規則（下稱加油站設置規則）第17條第3項規定之文義解釋，倘主管機關核認申請人有不可歸責之事由，即應給予6個月內之延展期限，且無次數限制，亦未限制申請人以相同事由再次申請。又有權審核建造執照者為都發局，並非被上訴人，該局既已認可上訴人主張自94年2月2日起至94年10月25日止共168天之不可歸責事由，被上訴人即無權重新審查。另依臺北市土地使用分區管制規則（下稱北市土地管制規則）第83條第1項對於加油站僅有「建蔽率40％」及「容積率200％」之規定，並無樓層數之限制，上訴人申請8層之建物，完全合法，亦經被上訴人以94年9月30日府建二字第09403585700號函「原則同意」。嗣後被上訴人竟要求降低樓層高度，上訴人始應其要求變更設計，降低樓層高度為5層樓，此應非可歸責於上訴人之事由。況自95年10月1日改正相關程序後，被上訴人均未要求上訴人補件，則至少自95年10月1日起至96年2月6日核發建造執照止之期間係屬不可歸責上訴人，被上訴人否准上訴人延展籌建期限之申請，自非有理。㈡參酌市區道路管理條例與公路修建養護管理規則及公路附屬設施設置管理要點等規定，排水溝渠之改道工程依法應屬被上訴人之職責，其竟認屬可歸責上訴人之事由，顯欠缺依據。況上訴人早於94年2月2日即檢具免擬具水土保持計畫文件，被上訴人遲至94年7月15日始同意無須擬具，此期間亦不可歸責上訴人。又原處分自101年11月16日（原判決第5頁倒數第8行誤載為26日）延展籌建許可至都發局同意自101年12月20日繼續施工止，此段期間亦不可歸責於上訴人。㈢原處分同意延展之起始日為101年11月16日，上訴人收受原處分時，該籌建許可已屆滿失效，故其許可顯無意義，顯已違法。另依系爭建照所載，上訴人應於領照日起6個月內開工，並自申報開工日起19個月內竣工。都發局核發系爭建照時，已明確准予上訴人於96年8月5日前開工、98年3月4日前竣工，然籌建許可期限竟僅至96年12月6日，被上訴人顯違反行政自我拘束原則、禁反言原則及誠信原則與信賴保護原則。至被上訴人以「上訴人在籌建期間內曾有籌建行為」作為否准上訴人延展籌建期限之理由，顯然違反不當連結禁止原則。㈣加油站設置規則第17條第3項並未規定主管機關得按申請人實際上不可歸責之日數，據以計算准予延展日數，且主管機關向來亦均未按申請人實際不可歸責日數計算展延日數，且自其規定可無限延長籌建期限可知，同條第1項所訂的3年籌建期限僅係原則規範，無論是加油站設置規則或石油管理法，皆無加油站籌設期間不得超過3年之規定，被上訴人所為之處分，顯係增加法所無之限制。㈤被上訴人又以財政部國有財產署因102年5月14日臺北市士林區外雙溪地區都市計畫通盤檢討（主要計畫）案（下稱系爭都市計畫檢討案）000000000000市○○區○○段0○段00號及117號土地（下稱系爭土地）之租賃契約，故其無從核准上訴人之申請。惟系爭都市計畫檢討案違反都市計畫法第3條及第20條第1項第1款規定，核屬違法，且非本件訴訟標的所及，與上訴人所為申請應否准許，並無關連。㈥本件縱依原審法院言詞辯論終結時之事實及法令狀態，致上訴人所請已無從准許，則上訴人備位聲明請求確認原處分不利上訴人部分為違法，於法應屬有據。又被上訴人一再違逆訴願決定之意旨，造成系爭加油站無法順利營業，其所屬公務員顯有故意過失不法侵害上訴人之權利。而上訴人如得於原籌建期間屆滿後繼續興建系爭加油站，即得於97年間完成興建並開始經營，依此計算，上訴人之損失共計新臺幣（下同）299,901,120元，應由被上訴人予以賠償。另依行政訴訟法第7條規定，於提起行政訴訟時合併請求國家賠償，無須為賠償協議之先行程序，且自96年12月28日起至103年3月24日止，被上訴人共為5次違法處分，均為其不法行為之一部分，並為本件損害賠償之請求基礎，上訴人訴請國家賠償，無罹於國家賠償法第8條第1項所定時效等語。求為判決1.先位聲明：⑴訴願決定及原處分不利上訴人部分均撤銷。⑵被上訴人應就上訴人96年9月17日及101年11月30日延展籌建期限之申請，分別作成准予延展籌建期限6個月之處分，其延展期限均應自被上訴人重為處分之處分書送達上訴人翌日起算。⑶被上訴人應給付上訴人299,901,120元，及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5％計算之利息。2.備位聲明：⑴確認原處分不利上訴人部分違法。⑵被上訴人應給付上訴人299,901,120元，及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5％計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠依加油站設置規則第17條第1項至第3項之規定，加油站之籌建許可於原核准期間之3年內，或嗣後於經核准延展之籌建期間內，發生不可歸責於申請人之事由者，申請人得於籌建期限屆滿前檢具相關文件申請延展期限，例外使原核准籌建期間向後延展，惟延展後之總籌建期間仍不得逾3年，而原核准籌建期間或經核准延展籌建期間之外所生之事由，則不得採計。上訴人自獲得系爭加油站籌建許可之翌日即93年12月8日起至96年12月7日止，所發生不可歸責於上訴人之事由，共計109日，被上訴人同意此部分延展之申請。其中申請延展書部分為96日，與經濟部102年8月13日經訴字第10206105080號訴願決定審認並無不合；而依規定，有關建造執照之核發，其處理期限為24日，系爭建照自上訴人申請至都發局核發之日止，共計27日，超過之3日屬不可歸責於上訴人；另都發局於96年11月27日廢止系爭建照，致系爭加油站之工程停止施作，故自廢止之日（即96年11月27日）起至籌建期限屆滿之日（即96年12月7日）止，共10日，屬不可歸責於上訴人之事由，以上合計109日，故原處分並無違誤。至上訴人獲得系爭加油站之籌建許可後，多次主動變更加油站之建造規模且幅度甚鉅，本須較長之審核期間；其間，都發局多次通知上訴人有需補正之瑕疵並限期補正，故系爭建照之核發，耗時長達2年又5日，應屬可歸責於上訴人之事由。另排水溝渠係位於系爭加油站之私人土地中之既有溝渠，非屬市區道路之排水溝渠，排水溝渠之改道工程為既有溝渠管道之變更，並非相關法令規定之修築、改善、養護或管理等應由被上訴人負責之養護工程，上訴人此部分主張不可歸責，皆不可採。又原處分准予延展期限之始日為101年11月16日，於該日之前，實質上皆已列入延展時間，上訴人不得另行主張不可歸責而延展。㈡依加油站設置規則第17條規定，直轄市、縣（市）主管機關可自行依職權審查延展申請，本件被上訴人與都發局間並無多階段行政處分關係。而上訴人所舉之原證11僅為其申請系爭建照延審之申請書及相關主張，被上訴人所屬工務局或都發局均未為上訴人有168日不可歸責事由之認定。加油站設置規則第17條既規定為「延展原籌建期限」，則准予展延之期限自應以原籌建期限屆滿日即96年12月7日之次日起算。惟綜合考量本件相關文件審查作業時程等因素，被上訴人同意延展籌建期限自被上訴人101年11月12日府產業公字第10133101600號函送達次日（即101年11月16日）起算，已較前開規定更有利於上訴人，上訴人主張原處分同意延展之期限應以處分書送達次日起算，顯無理由。㈢系爭都市計畫檢討案業經臺北市及內政部都市計畫委員會基於專業判斷，以合議方式通過，並無違法，並經本院以103年度裁字第1505號裁定確認其屬法規命令之性質，上訴人不得僅因對內容有不同意見，即主張該法規命令違法。況都市計畫之擬定及變更，屬於行政機關之判斷餘地，行政法院對於計畫之適當性應予以尊重。㈣加油站設置規則第17條第3項係規定倘主管機關核認申請人有不可歸責之事由，應視其情形給予6個月「內」之延展期限，非如上訴人所稱，有不可歸責於申請人之事由即應給予6個月延展期限。又財政部國有財產署北區分署於102年6月7日已終止其與上訴人就系爭土地之租賃契約，依同規則第17條第4項規定，上訴人喪失原取得設站基地之土地使用權，主管機關得廢止原籌建核准。且本件為課予義務訴訟，法院為法律上判斷之基準時點，應以事實審法院言詞辯論程序終結前之事實狀態為基準。則被上訴人已無從核准上訴人之申請，上訴人之請求，實無理由。㈤原處分之效力仍存在，非屬行政訴訟法第6條第1項後段所定之已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分，上訴人無從依該規定提起確認原處分違法之訴訟。㈥本件除上述已核准之109日延展天數外，上訴人並無其他得請求延展之事由，且原處分之起算日並無違誤，上訴人並無申請延展籌建許可期限之權利，其延展籌建許可應予准許之前提事實不存在，故其稱應依行政程序法第123條第4款及第5款廢止授益之行政處分，並應依同法第126條規定予以補償等語，亦屬無稽。又本件原審理範圍為加油站設置規則第17條第3項，嗣後追加國家賠償法第2條第2項前段的請求，兩者間適用之法規及其構成要件均不相同。嗣後追加之部分，需重新審理及調查，並非請求基礎不變，不符行政訴訟法第111條第3項第2款所定追加要件，縱然允許其追加，上訴人就其是否已符合「賠償義務機關拒絕賠償」「提出請求之日起逾30日不開始協議」「自開始協議之日起逾60日協議不成立」等情形，均未提出說明及舉證，則其是否符合國家賠償法第11條第1項之起訴要件，尚屬有疑。況上訴人至遲於被上訴人96年12月28日第1次為否准處分時，即知無法營業之損害存在，其於105年3月16日方提起本件國家賠償之請求，顯已逾國家賠償法第8條第1項所定之時效期間等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠先位聲明部分：1.依加油站設置規則第17條第3項規定，有不可歸責申請人之事由，致未能於3年內完成加油站籌設之各項營運設備申請核發經營許可執照者，固得向主管機關申請延展，但並未規定有不可歸責事由申請延展時，不論具體情形如何，主管機關均應延展6個月之期限。經濟部101年4月30日經訴字第10106104150號訴願決定，係闡述倘主管機關核認申請人有不可歸責於己之事由，即應給予6個月內之延展期限，且無次數之限制，並未指稱每次均應給予6個月之延展期限。而85年6月26日修正之加油站設置規則第16條第3項始有延展期限不得逾6個月之規定，上訴人執經濟部於81年至85年間函文，主張該部均1次給予6個月延展期限，尚有誤會。上訴人主張都發局於審查系爭建照延審申請時，已承認94年2月2日至94年10月25日共168日不可歸責於上訴人云云，惟該168日係上訴人延審申請書所載之延審理由，並非都發局所核認。且被上訴人93年12月7日核准系爭加油站為地上2層建物，上訴人94年2月2日卻申請核發地上8層、地下1層之建造執照，被上訴人除於94年6月28日通知上訴人加油站建築規模與核准之平面配置圖不符外，並於94年3月2日、94年4月11日及95年9月14日分別通知上訴人，並限期其補正瑕疵，上訴人遲至96年1月9日方申請建造執照第2次複審，若將自94年2月2日申請至96年2月6日核發建造執照之期間，均認屬不可歸責之期間，並非公允。然其中94年7月21日至94年8月22日止之32日為主管機關審查上訴人申請雜項執照併建造執照期間；94年4月25日至4月29日之5日為上訴人申請臺灣電力公司遷移電桿期間；94年6月16日至94年7月15日之30日為被上訴人內部確認上訴人無須擬具水土保持計畫書之期間；94年9月15日至94年9月30日之16日為申請至核准籌設許可變更之期間；94年10月13日至94年10月25日之13日為被上訴人所屬工務局函知養護工程處排水溝渠改道，經審查符合規定之期間；被上訴人均列為不可歸責於上訴人期間。另，上訴人96年1月9日申請建造執照（按應係複審）至都發局96年2月6日發給系爭建照，歷時27日，逾處理期限3日，該3日亦屬不可歸責於上訴人。其餘審查期間，係因上訴人變更原籌設許可核准平面配置及未能備妥相關文件，經通知又未能補正所致，尚難認係不可歸責於上訴人。又都發局前於96年11月27日廢止核發之前開建造執照，該廢止處分嗣經原法院97年度訴字第1366號判決撤銷，並經本院99年度判字第807號判決駁回上訴而確定。是系爭加油站於核准3年籌建期間屆滿（即96年12月7日止）前，因96年11月27日廢止處分致無法籌建之期間10日，亦屬不可歸責於上訴人。至於核准籌建期間屆滿96年12月8日起至本院99年8月5日判決確定之期間，非屬核准籌建3年期間內之事由，自非屬96年9月17日延展申請所應斟酌。另被上訴人係以附款方式表示「申請建築執照時應一併納入檢討以維持原有排水功能」，故溝渠改道維持原有排水功能，應屬上訴人之義務，上訴人主張辦理排水溝渠改道工程屬不可歸責之日數云云，並非有理。綜上所述，原籌建許可期限96年12月7日屆滿前，因不可歸責於上訴人之事由，致其無法籌設之日數僅109日，被上訴人核准延展日數109日，未逾6個月，於法並無不合。又延展籌設許可之期限，應自期限屆滿時接續計算，前開核准延展日數109日，應自96年12月8日起算，至97年3月24日即已屆滿。乃原處分以其實際審酌不可歸責日數之101年11月12日府產業公字00000000000號函送達上訴人翌日即101年11月16日起算延展期日，於法已有未合，形同於原核准期限屆滿翌日96年12月8日起至101年11月15日間，並未計算籌建期間。至上訴人第2次延展申請，核係就未計算籌建期間內發生之事由，據以申請延展，自無從准許。況上訴人於原籌建3年期間屆滿（96年12月7日）後，仍有繼續籌建加油站之事實達146日，已超過原處分核認自101年11月16日起延展109日，是上訴人主張應自核准延展處分書送達始能起算延展期間云云，尚非可採。2.課予義務訴訟事件，行政法院係針對裁判時原告之請求權是否成立、行政機關有無行為義務之爭議，作成法律上判斷，故其判斷基準時點，應以事實審最後言詞辯論終結時之事實及法律為準，故本件應以言詞辯論終結時之事實及法律狀態判斷系爭加油站之設置用地，上訴人是否有土地所有權或使用權及該土地依相關法令規定，是否得設置加油站。系爭加油站之土地，其中至善路5小段80號土地為上訴人所有，系爭土地則為國有，原屬都市計畫加油站用地。嗣因系爭都市計畫檢討案變更為交通用地（遊客中心），並自102年5月14日零時起生效，設置加油站已非系爭土地允許之使用目的。被上訴人依都市計畫法規定擬定系爭都市計畫檢討案、經公開展覽後，送請臺北市都市計畫委員會審議通過，並報請內政部核定後公布實施，於法並無不合。而自都市計畫法第20條公布施行後，被上訴人相關主要計畫案經內政部核定後，即發布實施，無報請行政院備案之情形，且臺北市為直轄市，其主要計畫案應適用都市計畫法第20條第1項第2款之規定，無須報請行政院備案。系爭都市計畫檢討案經2級（即被上訴人及內政部）都市計畫委員會，本諸專業判斷以合議制方式通過，具有專業性及多元機關判斷餘地之法理基礎與正當性基礎，法院應予尊重，上訴人自難因不同意系爭都市計畫檢討案，即恣意指摘其違法。復觀諸系爭都市計畫檢討案係因士林區外雙溪地區自76年後未有全面性都市計畫通盤檢討，被上訴人為維護該區生活環境品質，並促進都市之永續發展，考量外雙溪及周邊地區重要景點之旅遊服務需求，並配合大故宮計畫而擬定，係為維護該地區獨有之自然環境資源及提升環境景緻、改善現有居住環境品質、促進都市永續發展，以故宮為核心，維繫區域內各據點之人文、歷史、生態觀光資源而擬定，並非僅限大故宮計畫，且具有通盤檢討及變更使用之公益需求，並確實有變更使用之效益。從而，被上訴人依都市計畫法第26條第1項規定，及士林區發展情況，參考陳情人之建議作必要之變更，確係基於民意及公益需求擬定並發布實施系爭都市計畫檢討案，具有合理性及適當性。3.系爭都市計畫通盤檢討案係臺北市都市計畫委員會現場會勘及詳細討論後而為決定，且係就外雙溪地區為通盤之區域檢討，並非針對系爭加油站用地所為。系爭加油站用地係基於被上訴人76年間公告實施之都市計畫案所設，該計畫迄系爭都市計畫檢討時已逾25年之久，其背景事實已有重大變革，且自77年開放加油站民營化後，由政府劃設加油站用地以供開闢加油站之需求已大幅降低，系爭加油站用地於申請設立時，方圓3公里之範圍內，已設置西歐、福林、大直及芝山等加油站，縱如上訴人所言，士林區近年來遊客人數增加，然附近陸續增設加油站之情況下，已足以滿足因遊客增加之加油需求，況一般駕駛人係於出發時或油料將盡時就近加油，而非到了旅遊目的地才加油，民眾對於系爭加油站之使用需求確已減低。故被上訴人配合系爭通盤檢討區域及鄰近區域之發展，基於促進士林區域之觀光發展及滿足民眾遊憩需求之公益，將系爭加油站用地納入系爭都市計畫檢討案土地使用之項目中，並依據發展現況將系爭土地變更為交通用地（遊客中心），與都市計畫法第26條第1項規定之立法意旨相符，並未違反禁止恣意及禁止不當聯結原則。又系爭交通用地所設定之服務對象並非僅限於乘車之遊客，尚包括步行及騎乘自行車之遊客，因而遊客參訪動線固然有可能係在離開故宮之時經過該遊客中心，亦可能係在進入故宮時經過該遊客中心。另就自行車使用特性而言，無論自外雙溪東側山區（如風櫃嘴、汐萬路等）返程騎士、未來公共自行車往雙溪河濱自行車道騎士或自捷運士林站往來旅客等，遊客中心更符合其使用動線及需求。系爭都市計畫檢討案已考量系爭土地周邊之閒置用地及其他機關用地，亦無違都市計畫法第3條之規定及比例原則。另故宮確曾於104年10月1日檢送大故宮計畫環境影響評估報告書初稿予行政院環境保護署審議，後續將依行政院環境保護署審查結果修正大故宮計畫並提報綜合規劃書予行政院審議，足見系爭都市計畫檢討案進行時，大故宮計畫確已籌備進行中，非僅止於構想階段。縱依105年9月25日報載，嗣後大故宮計畫撤回環境影響評估審查，亦與上訴人所稱大故宮計畫未曾實際規劃、系爭都市計畫檢討案不符合都市計畫法第3條規定之要件云云無關。綜上，系爭土地已屬都市計畫法所指定之公共設施保留地，不得為妨害其指定目的（交通用地）之使用，且財政部國有財產署北區分署已終止租約，上訴人已喪失系爭土地之使用權，而系爭土地面積合計716㎡（92㎡＋624㎡），扣除系爭土地，上訴人可使用土地之面積僅114㎡，不符合加油站設置規則第8條第1項第2款加油站基地面積應達300㎡以上之規定。是以，依言詞辯論終結時之事實及法律狀態，系爭土地依都市計畫法已無法供作加油站使用，上訴人可使用之土地面積不符合加油站設置規則之規定，其申請延展加油站籌設許可自不應准許。被上訴人以本件核准籌建期間有不可歸責上訴人事由之期間達109日，而核准延展籌設期間109日，並從寬自101年11月16日起計算，其起算日雖於法未合，惟基於不利益變更禁止原則，原處分仍應維持。上訴人先位聲明請求將訴願決定及原處分不利上訴人部分撤銷，並命被上訴人就其96年9月17日及101年11月30日之延展申請，分別作成准予延展籌建期間6個月之行政處分，其期限均應自被上訴人重為處分之處分書送達翌日起算，為無理由，不應准許。4.關於附帶請求國家賠償部分：本件上訴人先位聲明第1項及第2項所提之課予義務訴訟部分，既無理由，則上訴人合併請求被上訴人給付299,901,120元及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5％計算之利息，亦失所據，應併予駁回。㈡備位聲明部分：原處分以本件籌建期間不可歸責於上訴人之日數有109日而核准延展籌設期間109日，並從寬自101年11月16日起計算，其起算日雖於法未合，惟基於不利益變更禁止原則，原處分仍應維持。上訴人請求確認原處分不利上訴人部分為違法，為無理由，應予駁回等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠加油站設置規則第17條第3項有關加油站籌設期間之延展，並無「應自期限屆滿時接續計算」之規定，主管機關可能於原籌建期間屆滿之後，始作成准於展延之決定，故延展之起算日應以主管機關核准延展期間處分之作成日為準，方符行政程序法第110條第1項有關行政處分效力之規定。原判決一律以原籌建期間屆滿翌日作為延展之起始日，認其應接續計算，顯於法有違。又原判決既認定應准予延展109日，則上訴人訴請自被上訴人就第1次申請另為處分，並自該處分書送達上訴人翌日起算，即應准許。至96年12月8日起至101年11月15日間，歷經訴願機關2次撤銷被上訴人所為處分，此期間之經過係因被上訴人所為處分不法或不當所致，難歸責於上訴人。另上訴人於101年11月30日申請第2次延展時，被上訴人之第3次處分尚未經撤銷，仍屬合法有效之處分，合於加油站設置規則第17條第3項規定之申請，即應實質審上訴人所執理由是否符合規定，原判決僅以第2次申請係就未計算籌建期間內發生之事由為申請，自無從准許，遽為不利上訴人之論斷，顯屬率斷。㈡上訴人另依行政訴訟法第7條規定，合併提起損害賠償之請求，故原處分不利上訴人部分違法之處，將連帶影響上訴人請求賠償部分，原判決既認原處分違法，卻未細究違法之處是否不利上訴人，且未釐清不利益變更禁止原則所適用之訴訟類型，遽以不利益變更禁止原則率認上訴人訴請確認原處分不利部分為違法為無理由，有適用行政訴訟法第195條第2項規定錯誤及判決理由不備與矛盾之違法。
㈢上訴人追加備位聲明，係以上訴人先位聲明之請求，如因本案言詞辯論終結時之事實及法令狀態，已無從准許為前提，至先位聲明部分則係以上訴人前後2次申請之准否，無庸考量系爭都市計畫檢討案或其他事實狀態為前提，兩者所憑之法律主張顯不相同，上訴人分別於先位聲明及備位聲明中，各自一併主張損害賠償之請求，實非相同之請求，原判決遽認其主張完全相同顯屬速斷，且未能細究上訴人所請求之損害賠償，兩者各自依據之法律關係有何不同，有判決不備理由之違法。㈣被上訴人所屬機關對於系爭建照之審查情形為何，有無延宕及該延宕是否可歸責上訴人之情形，攸關上訴人得否請求延展及其日數，原審法院應本其調查證據之職權，詳為調查，不得以上訴人於行準備程序調查1年後始聲明調查證據，即遽稱無調查該項證據之必要。且原判決既按實際不可歸責之事由及其日數，計算上訴人可獲准延展之日數，則其於未確認系爭建照審查實情之前，遽為不利上訴人之論斷，自有未盡其闡明義務暨調查職責之違法。另上訴人聲明之證據有無調查必要，應以待證事項與上訴人之主張有無關聯，為綜合判斷，原判決所認無調查必要之理由，顯非適法。㈤依臺灣高等法院104年度重上國更㈠字第3號國家賠償事件（下稱民事事件）所調取系爭建照之卷證資料中，被上訴人所屬建照科之簽呈所示，系爭建照申請程序冗長，確係因各單位會審持續辦理迄今及現場會勘及建設局審查籌設許可與排水溝渠改道等諸多因素所致，無可歸責於上訴人。原判決未經調閱系爭建照全案卷宗，遽為不利上訴人之認定，顯與該簽呈所載內容不符。又於上開卷宗內，另有臺北市政府建管處簽呈記載「……至再次函請補正，非能歸責於本案申請人不積極補正……」，顯見上訴人於系爭建照申請期間，並無可歸責之事由，亦無不積極補正之情形，惟原判決於未盡職權調查職責之情形下，遽為與事實相反之認定，並為不利上訴人論斷，亦非適法。㈥上訴人於系爭土地禁建期滿後，都發局於101年12月20日同意上訴人續行施工，迄系爭都市計畫檢討案將系爭土地變更為交通用地後，再於102年5月15日命令停工，其間上訴人仍有籌建加油站之事實，則上訴人於原籌建期間3年屆滿後有繼續籌建加油站達146日，已超過原處分核認自101年11月16日起展延109日，則上訴人主張應自延展處分書送達之日起算延展期間，自屬可採。原判決以上訴人於籌建期間屆滿後仍有繼續籌建加油站之事實，率爾認上訴人主張應自核准延展處分書送達始能起算延展期間為無理由，其論理顯不合邏輯。又本件實係因被上訴人一再違反訴願決定，致其處分一再經訴願決定機關撤銷所致，不得將此不利益，盡歸上訴人承擔。另被上訴人所屬承辦人員早於95年4月24日以簽呈認定上訴人變更系爭加油站之設計結構於法並無不合，擬報准後核發執照，然因被上訴人內部各單位見解不一，經各單位意見交換、公文往返多次，並就是否需另送請都市設計及土地使用開發許可審議委員會審議通過，多次反覆討論，最後始通知上訴人補正，此期間（自95年4月24日至95年10月1日止）自無從歸責於上訴人。而原判決認定上訴人變更系爭加油站設計結構之日期（96年1月9日）與上訴人實際申請日期為95年10月1日不同外，亦未審究被上訴人相關單位於95年4月至10月間就該案審理之公文往返實際過程所耗費之期間，自不能歸責上訴人。足認原判決因未調閱系爭建照之卷證，致其所認事實與實際之證據資料有諸多出入，其所為判斷自無從維持等語。
六、本院查：㈠按石油管理法第17條第2項及第3項分別規定：「（第2項）
經營加油站、加氣站或漁船加油站業務者，應向直轄市、縣(市)主管機關申請核准設站；設站完成並經直轄市、縣(市)主管機關審查合格，報請中央主管機關核發加油站、加氣站或漁船加油站經營許可執照後，始得營業。（第3項）前項加油站、加氣站、漁船加油站之用地及設置條件、設備、申請程序、經營許可執照核發、換發及其他經營管理事項之規則，由中央主管機關定之。」次按加油站設置規則第16條第1項規定：「申請設置經營加油站者，除本規則另有規定外，應檢具下列文件向直轄市、縣（市）主管機關申請籌建之核准：申請書。……經建築師核章之加油站平面配置圖……。」第17條第1項及第3項與第4項亦規定：「（第1項）加油站經核准籌建後，應於核准次日起3年內完成各項營運設備，並檢具下列文件送直轄市、縣（市）主管機關審查：建築物之使用執照影本。消防主管機關核發之合格證明文件。環境保護主管機關核發之合格證明文件。……（第3項）申請人未於第1項期限內依規定申請核發經營許可執照，有不可歸責於申請人之事由時，得檢具相關證明文件，於期限屆滿前，向直轄市、縣（市）主管機關申請延展，延展期限每次不得逾6個月。（第4項）申請人喪失原取得設站基地之土地所有權或土地使用權時，直轄市、縣（市）主管機關得廢止原籌建核准。」準此可知，欲經營加油站者，應事先提出申請書檢具相關文件向直轄市、縣（市）主管機關申請核准籌建，再申請建造執照與興建，完成設站並經直轄市、縣（市）主管機關審查合格，報請中央主管機關核發加油站經營許可執照後，始得營業，其期間為自核准籌建之翌日起算3年，茍未能於限期內完成而有不可歸責之事由者，得於期限屆滿前申請延展，延展期限每次不得逾6個月，並非規定延展期限須為6個月，另籌建行為既有存續性，解釋上延展期限應自籌建期限屆滿次日起算，亦屬當然，上訴人主張應以主管機關核准延展處分日為準，自無足取。另依加油站設置規則第17條規定之文義解釋，其不可歸責事由應以籌建期限內所發生者為限，非屬該期限內發生之事由即無從申請展延；另如有不可歸責事由而獲准展延，其籌建期限勢必超過3年，若謂獲准延展，其籌建期限仍以3年為限，豈有申請展延之實益，被上訴人主張即使延展，亦不得超過籌建之3年期限，亦無可採。
㈡經查，上訴人於93年9月13日檢具經建築師核章之地上2層建
物之加油站平面配置圖申請於臺北市○○區○○段0○段00號及系爭土地（80號土地為上訴人所有，系爭土地為上訴人向國有財產局承租）上籌建系爭加油站，經被上訴人於93年12月7日核准（該建物平面配置圖列為附件，見97年度Z000000000號訴願卷第341頁至第343頁）。上訴人於94年2月2日申請核發建造執照，其建物為地上8層、地下1層，被上訴人除於94年6月28日通知上訴人加油站建築規模與核准之平面配置圖不符外，並分別於94年3月2日、94年4月11日及95年9月14日通知上訴人，並限期其補正瑕疵。上訴人於96年1月9日變更申請為地上5層、地下1層建物，經被上訴人於96年2月6日核發系爭建照。而94年7月21日至94年8月22日止之32日為審查上訴人申請雜項執照併建造執照期間；94年4月25日至4月29日之5日為上訴人申請臺灣電力公司遷移電桿期間；94年6月16日至94年7月15日之30日為被上訴人內部確認上訴人無須擬具水土保持計畫書之期間；94年9月15日至94年9月30日之16日為申請至核准籌設許可變更之期間；94年10月13日至94年10月25日之13日為被上訴人所屬工務局函知養護工程處排水溝渠改道，經審查符合規定之期間；被上訴人均列為不可歸責於上訴人之期間。另，上訴人96年1月9日申請建造執照（按應係複審）至都發局96年2月6日發給系爭建照，歷時27日，逾處理期限3日，該3日亦屬不可歸責於上訴人。又系爭建照經都發局於96年11月27日廢止，然該廢止處分經原法院97年度訴字第1366號判決撤銷，並經本院99年度判字第807號判決駁回上訴而確定，則96年11月27日廢止處分至籌建期限96年12月7日屆滿之期間10日，亦屬不可歸責於上訴人。從而，原籌建許可期限96年12月7日屆滿前，因不可歸責於上訴人之事由，致其無法籌設之日數為109日，該109日原應自96年12月8日起算（至97年3月24日屆滿），而原處分以其101年11月12日府產業公字00000000000號函送達上訴人翌日即101年11月16日起算延展期日等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
㈢又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據
法則，不違經驗法則及論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。本件上訴人分別於96年9月17日及101年11月30日申請展延，被上訴人依其申請及補充陳述內容，並參酌訴願機關之決定意旨，就上訴人主張籌建期限內不可歸責事由為整體審酌，並認定不可歸責於上訴人之事由為109日，且為自101年11月16日起算之原處分，而為原判決所維持，原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則及經驗法則與論理法則無違。原判決並論明上訴人主張自94年2月2日申請建造執照至96年2月6日核發系爭建照之期間均屬不可歸責之事由，除被上訴人已認定不可歸責事由之日數外，其餘期間及自96年12月8日籌建期滿後所發生之事由為何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴人仍執詞主張原判決違背法令，核屬重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，尚非有據。至96年12月8日起至101年11月15日之期間，既非屬籌建期間，被上訴人亦未將之核計在內，該期間即無所謂可歸責或不可歸責事由之問題，上訴人101年11月30日申請第2次延展，雖於被上訴人核准延展之期限內，然其所主張之不可歸責事由，籌建期間內之事由，業經被上訴人予以審酌，並無上訴人所稱未予審酌之情事，併予敍明。
㈣上訴人主張原審法院未依其聲請，調閱關於系爭建照之審核
及執行期間上訴人之報備、查報等所為審查、核准及相關後續程序等「全案卷宗」，指摘有未盡調查之能事等語。惟查，上訴人如認有不可歸責於己之事由，依加油站設置規則第17條第3項規定，申請展延籌設許可，自應具體指明其不可歸責之事由為何，並檢具相關證明文件供主管機關審核。是以，上訴人應就其所為不可歸責於己之事由負舉證責任，原審法院已就兩造間是否可歸責上訴人事由之主張及所提相關卷證為審酌，縱未調閱系爭建照之「全案卷宗」，亦與未盡調查能事有間，況上訴人亦陳稱臺灣高等法院受理兩造間國家賠償之民事事件，曾調閱有關系爭建照之全部卷證，則上訴人已可藉由閱覽卷宗之途徑，閱覽系爭建照之全部卷證，苟對其有利之證據，上訴人並得提出供原審法院審酌，是以原審法院已依其提出之證據為審酌，並說明無調閱系爭建照之「全案卷宗」之必要，亦無不合。
㈤又提起行政訴訟，依行政訴訟法第7條規定，得合併提起損
害賠償之訴。另所謂訴之預備合併，係指原告預慮其提起之訴訟（先位之訴）為無理由，而同時提起不能並存之他訴（預備之訴）為備位，以備先位之訴無理由時，請求就預備之訴為審判之合併而言。法院為審理時，應按其所列聲明之順序依序審判，即應先就先位之訴為裁判，須先位之訴為無理由，始得就預備之訴為調查及裁判。本件上訴人原僅訴請撤銷原處分不利部分，並請求被上訴人為准許延展之處分；嗣後為訴之追加，合併提起損害賠償之訴，其先位及備位聲明均請求被上訴人給付299,901,120元及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5％計算之利息，雖請求之金額相同，然前者係以先位聲明中之課予義務訴訟勝訴為要件，後者則是以備位聲明中確認訴訟勝訴為要件，兩者不同，依上開說明，符合訴之預備合併之要件。若因其備位附帶損害賠償之聲明與先位合併提起損害賠償之聲明內容相同，而認無庸再重為聲明，苟其先位聲明經認定為無理由，則其合併提起損害賠償之聲明「被上訴人給付299,901,120元及自105年3月17日起至清償日止按週年利率5％計算之利息」勢必遭一併駁回；嗣經審認其備位聲明為有理由，即無所謂之附帶損害賠償之聲明可為判決之依據（即法院未經當事人聲明時，不得為訴外裁判）。是以，原判決據以認定上訴人備位聲明所為附帶損害賠償之追加部分不合法，自有未洽，然其既已認上訴人備位聲明中之確認之訴為無理由，則備位聲明中之附帶損害賠償部分，即無理由，亦應駁回，故此部分判決結果無二致，仍應予以維持。
㈥一般而言，人民若不服行政機關所為不利處分，而依行政訴
訟法第4條規定提起撤銷訴訟時，其聲明不外乎為「撤銷原處分（或不利部分）及訴願決定」。而依同法第218條準用民事訴訟法第388條規定，法院不得就當事人未聲明事項為判決，故若法院審理後，認原告之訴無理由時，依同法第195條第1項規定，應予以駁回；至同條第2項所謂撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決，應係原告之訴訟有理由，法院判決變更原處分或決定之情形始有適用餘地，若行政機關所為處分於法有違然對人民有利時，其訴之聲明勢必不會及於此，縱若有之，亦因該部分有利於人民而無侵害人民權益之情事，人民亦不得就此為爭議，核屬其訴有無理由之範疇，與行政訴訟法第195條第2項（一般稱之為不利益變更禁止原則）規定無涉。本件被上訴人審查後，認上訴人於系爭加油站籌建期間有109日有不可歸責之事由，而同意延展109日，其起算日原應自96年12月8日起算，然原處分卻以101年11月16日為延展時間之起算點，自非妥適，此部分雖為原判決所不認同，然其亦以此部分有利於上訴人，基於不利益變更禁止原則，而予維持。然依上述說明，此部分對上訴人有利，即無侵害其權益之情事，且非上訴人訴請撤銷之聲明範疇（按上訴人僅訴請撤銷原處分不利部分），縱原判決誤引「不利益變更禁止原則」為論述，上訴人無從再為爭議。上訴人仍執詞主張原判決既認原處分違法，卻未細究違法之處是否不利上訴人，且未釐清不利益變更禁止原則所適用之訴訟類型，遽以不利益變更禁止原則率認上訴人訴請確認原處分不利部分為違法為無理由，有適用行政訴訟法第195條第2項規定錯誤及判決理由不備與矛盾之違法，核屬上訴人主觀歧意之見解，亦無足採。
㈦被上訴人係就上訴人主張有不可歸責事由而請求延展之事宜
為審核及處分，非以系爭加油站之基地已經都市計畫變更為交通用地，及上訴人已失去系爭土地之使用權為由，否准上訴人之請求，故系爭都市計畫檢討案是否合法及國有財產局終止系爭土地之租賃契約是否合法，並無礙原處分是否合法之認定，對於上訴人主張原處分違法，而合併請求損害賠償之法律關係，亦無不同。上訴人主張其備位聲明係以先位聲明之請求，如因本案言詞辯論終結時之事實及法令狀態，已無從准許為前提；先位聲明部分則係以上訴人延展之請求是否應予准許，無庸考量系爭都市計畫檢討案或其他事實狀態為前提，兩者所憑之法律主張顯不相同，所為一併主張損害賠償之請求，實非相同云云，據以指摘原判決未能細究上訴人所請求之損害賠償，兩者各自依據之法律關係有何不同，而有判決不備理由之違法，亦非有據。
㈧綜上所述，原判決認事用法並無違誤，上訴論旨，仍執前詞
，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。另其餘上訴理由無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘，亦難謂判決有違背法令之情形，併予說明。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
書記官 莊 俊 亨