最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第175號上 訴 人 祥恩營造有限公司代 表 人 許文隆訴訟代理人 石宜琳律師被 上訴 人 交通部公路總局第一區養護工程處代 表 人 薛讚添上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國106年5月3日臺北高等行政法院105年度訴字第485號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人參與被上訴人辦理之「台二丁線3K+345-5K+000及10K+690-11K+000段路面整修工程」等如原判決附表所示82件採購案（下稱系爭採購案）。嗣被上訴人知悉上訴人實際負責人羅金泉就系爭採購案為圍標行為，犯有政府採購法第87條第4項規定之行為，臺灣臺北地方法院（下稱臺北地院）以96年度訴字第1624號刑事判決有罪（下稱系爭刑事判決），分別經臺灣高等法院（下稱高等法院）99年度上訴字第3883號及最高法院103年度台上字第4243號判決維持而告確定。被上訴人查認上訴人就系爭採購案有政府採購法第31條第2項之情形，以民國104年4月23日一工養字第1040027924號函（下稱原處分）通知上訴人追繳各採購案押標金，總計新臺幣（下同）19,905,000元（明細如原判決附表所示）。上訴人不服，提出異議，經被上訴人以104年6月3日一工養字第1040041584號函（下稱異議處理結果）維持原處分。上訴人遂循序提起申訴及行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人早於96年12月26日臺北地院檢察署（下稱臺北地檢署）檢察官以95年度偵字第18098號追加起訴時、或97年1月17日舉辦97年度考成會第6次會議（下稱系爭考成會議）前、或98年12月21日收受交通部公路總局（下稱公路總局）函轉臺北地院函之公文時，即已知悉包含上訴人在內之多家公司有圍標行為，而得為追繳系爭押標金之可合理期待時期，應自斯時起算公法上請求權之消滅時效期間，被上訴人遲至104年4月23日始以原處分追繳押標金，已違反行政程序法第131條第1項之規定而罹於時效，原處分應予撤銷。㈡原處分援引系爭刑事判決為基礎，認定上訴人對原判決附表所示工程有圍標之事實。惟根據該刑事判決內容可知，被上訴人負責之採購工程，上訴人實際參與圍標行為者僅48罪，原處分就該48罪以外之工程亦認定有圍標事實，於法無據。又羅金泉於系爭刑事案件之陳詞，係其為爭取緩刑而配合檢察機關調查結果所為之自白或證詞，故其自白之真實性應屬有疑，不得為原處分之依據。㈢行政院公共工程委員會89年1月19日（89）工程企字第00000000號函（下稱工程會89年1月19日函）係該會個別函覆特定內部機關或國營事業之公文，並非依行政程序法第150條規定對外發布之法規命令，不能認已踐行法定發布程序，故欠缺法規命令之生效要件，被上訴人據以認定上訴人違反政府採購法第31條第2項第8款之構成要件，違反法律保留原則。㈣被上訴人為押標金之追繳，係對於上訴人違反行政法上義務而為之裁罰性不利處分，而上訴人就此行為已遭系爭刑事判決認定有罪，並受有罰金刑之宣告，依行政罰法第26條第1項前段規定，原處分違反一事不二罰之原則。又原處分既屬裁罰性不利處分，即為行政罰法之規範範疇，系爭採購案皆屬92年至94年之工程，上訴人所涉違反政府採購法第31條第2項第8款之行為終了時點均為94年間，被上訴人遲至104年4月23日始為原處分，已逾行政罰法第27條所規定3年之時效。㈤押標金旨在確保債務之履行及為損害賠償總額之預定，上訴人因系爭採購案而遭被上訴人追繳押標金，其本質與民法定作人向承攬人請求損害賠償相同，本件應適用或類推適用民法第514條第1項規定之1年時效，故被上訴人不得以原處分追繳押標金。況押標金本質上具有損害賠償總額預定之違約金性質，被上訴人應參酌民法第252條規定酌減追繳押標金之數額，以落實比例原則等語。求為原處分（含異議處理結果）及申訴審議判斷均撤銷之判決。
三、被上訴人則以：㈠被上訴人係於103年5月15日收受公路總局轉發審計部交通建設審計處103年5月9日審交處四字第1038401061號函（下稱審計部103年5月9日函）後，方知上訴人自92年至95年間參與之採購標案，有與他人共同涉犯圍標事宜遭系爭刑事判決判刑之事實，乃於104年4月23日以原處分追繳押標金，尚未逾法定5年消滅時效。縱以系爭刑事判決宣判之日即99年8月6日起算，原處分亦未罹於時效。再者，被上訴人為原處分之前，臺北地檢署並未寄發95年度偵字第18098號追加起訴書，且該追加起訴書之內容及資訊亦不足使被上訴人具體得知投標廠商有共同參與圍標之事實，自不得以被上訴人取得該追加起訴書之時點為5年時效之起算點。㈡政府採購法第31條第2項第8款規定並未以廠商或其所屬人員因影響採購公正之違法行為經刑事判決為要件，況行政爭訟事件並不受刑事判決認定事實之拘束。依系爭刑事判決之事實欄及臺北地檢署96年之追加起訴書證據清單，均記載羅金泉坦承有圍標之自白等情，顯見上訴人確有參與圍標事實存在，上訴人未得標部分之採購工程，係因該標案已確認係以圍標之手段進行，並經各家廠商共同決議行之，故上訴人有參與投標之工程，無論其是否得標，即應認定其有參與圍標之事實。同理對於系爭刑事判決就上訴人參與之29件標案以適用刑法修正前追訴權時效已經過之理由給予免訴判決部分，被上訴人亦得追繳之。又羅金泉於偵查中所為之自白，其本人或上訴人並未於系爭刑事判決或其他相關判決中抗辯該自白非出於任意性，或質疑該自白之真實性，自有證據能力，且該自白亦為系爭刑事判決之依據，被上訴人輔以上訴人經檢察官起訴有罪為向上訴人追繳押標金之依據，應認為適當。㈢依本院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議㈠（下稱本院104年決議）見解，工程會89年1月19日函之性質應屬法規命令，且工程會已將該函上網公告發布，依法已生效力，被上訴人自得援引該函釋內容，作為原處分之依據。況該函釋係依政府採購法第31條第2項第8款之授權，故非行政程序法第174條之1所欲規範之對象，自無2年後失效與否的問題。復依本院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱本院102年決議）見解，追繳押標金之行政處分，僅屬管制性不利益處分，並非行政罰法規定之範疇，當無同法第27條第1項3年裁處權時效之適用。另押標金與損害賠償總額預定違約金性質並不相同，並無民法第252條酌減違約金之適用，上訴人主張應類推適用以符比例原則云云，顯無可採等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠工程會發布89年1月19日函後，即將之登載於工程會網站供公眾查詢，已踐行中央法規標準法第7條規定之發布程序，而生法規命令效力。該函通案認定投標廠商所屬人員涉有政府採購法第87條之罪者，該廠商即有同法第31條第2項第8款規定所指之影響採購公正之違反法令行為，觀諸政府採購法第87條所列圍標及以不法方法妨礙廠商使不能投標等犯罪型態，均有違公平競爭之採購程序，工程會將此等行為作為不予發還或追繳押標金之事由，符合政府採購法授權本旨，且無違法律保留原則與比例原則及授權明確性原則。至本院104年決議固認為主管機關依政府採購法第31條第2項第8款所為有影響採購公正之違反法令行為之認定，具法規命令之性質，應依行政程序法第157條第3項規定踐行所規定之發布程序，始生法規命令之效力。然工程會89年1月19日函係行政程序法90年1月1日施行前為之，行政程序法並無溯及適用於該函釋，上訴人主張上開函釋依同法第174條之1之規定，應自92年1月2日起失效，並無足取。㈡上訴人之代表人業已坦承有違反政府採購法第87條第4項規定之行為，系爭刑事判決據以判處上訴人罰金500萬元，該判決分別經高等法院以99年度上訴字第3883號及最高法院以103年度台上字第4243號判決維持而告確定在案，則上訴人就系爭採購案成立政府採購法第87條第4項規定之圍標行為，堪以認定。而同法第87條第4項、第5項前段及第92條所定之罪，其法定追訴權時效為1年，而檢察官起訴上訴人最後犯罪日為93年5月26日，其追訴權時效應於94年5月26日全部屆滿；系爭刑事判決乃就檢察官起訴之範圍中未罹追訴權時效之53罪科處罰金500萬元，其餘部分則因追訴權時效屆滿而判決免訴。縱系爭刑事判決科罰範圍未及於上訴人93年5月26日前之罪行，然其實際負責人羅金泉既自承參與92至94年度之圍標犯行，被上訴人依政府採購法第31條第2項第8款規定，以原處分追繳系爭採購案之押標金，尚無不合。上訴人雖主張羅金泉之自白係為爭取緩刑而不得不配合檢調機關所為，不足為原處分之依據。惟羅金泉於偵查中所為之自白，無論其本人或上訴人均未於臺北地院審理系爭刑事案件時抗辯該自白非出於任意性，或質疑該自白之真實性，復無證據足認羅金泉之自白有何不可信之事由，上訴人主張顯為主觀臆測，不足採認。況系爭刑事案件除羅金泉之自白外，尚有其他多名參與圍標之廠商負責人於偵查中之自白，被上訴人綜合上開事證所為原處分，核無不合。㈢依政府採購法第31條第2項規定，不發還或追繳保證金之事由，須在招摽文件中明定。被上訴人於系爭採購案之招標文件中投標須知第22條第2項所為記載，核與政府採購法第31條第2項第8款之規定相同，業據被上訴人提出如原判決附表編號1號至9號、11號、13號、16號、17號、23號、26號、29號至32號、35號、38號、42號、43號、48號至50號、53號至55號、57號至59號、61號至64號、66號、67號、73號、75號、77號、81號、82號等43件標案之投標須知為證；至其餘39件標案之投標須知，被上訴人雖未能提出，惟衡酌被上訴人所定投標須知均屬制式規定，且依第1點及第2點規定可知，公路總局各主辦工程單位辦理工程採購案之招標時，制式之投標須知係招標文件之一，應會備供廠商閱覽及領取。且被上訴人所未提供者，與已提供投標須知及附件之標案，開標日期甚為接近，依經驗法則及論理法則，應無缺漏招標須知，或投標須知內無追繳押標金規定之可能。㈣時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉證上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利之意旨，亦屬強人所難。而民法第128條：「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自行為時起算。」之規定，屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所援用。又機關得以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，已經本院102年決議在案，有關該公法上請求權消滅時效起算時點，亦經決議應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。而投標廠商圍標之決議，係行為人私下進行，原為招標機關所不知，廠商人員是否有政府採購法第87條第4項所列之行為，自以經招標機關調查後，掌握足夠事證，得確認廠商有該條項所指圍標事實，為招標機關得行使押標金請求權之前提。上訴人所涉圍標刑事案件，係法務部調查局臺北市調查處移送臺北地檢署偵辦，並非被上訴人移送，被上訴人係收受公路總局轉發審計部103年5月9日函後，始知悉上訴人涉及圍標行為，是其於104年4月23日以原處分追繳系爭採購案之押標金，未逾行政程序法第131條第1項所定之5年消滅時效期間。㈤上訴人雖主張臺北地檢署於96年10月間寄送該署96年度偵字第1323號、第17087號、第18688號移送併辦意旨書予被上訴人時，被上訴人即應知悉系爭圍標事實云云。惟被上訴人否認有收受該移送併辦意旨書，經調取該偵查卷亦查無上訴人指稱之送達資料，上訴人就此復未能舉證以實其說，則其此主張洵無可採。又上訴人主張訴外人黃良文、廖志祥、謝宗曉、嚴恩華（下稱黃良文等人，原判決誤載為黃文良）均為被上訴人內部之重要官員，渠等因案而申請涉訟補助必提出追加起訴書，被上訴人收受後亦應知悉上訴人有圍標之行為云云。惟臺北地檢署檢察官95年度偵字第18098號追加起訴書，係針對黃良文等人因收受廠商賄賂或不正利益而違背職務或不違背職務之犯罪行為追加起訴，其犯罪事實僅記載湯憲金、羅金泉等人之名，並無上訴人或其代表人之名，亦無法特定該追加起訴書中所謂「關於湯憲金與羅金泉等業者所犯政府採購法圍標罪嫌部分」中之「業者」，究係指何人於何時就何標案涉犯圍標情事，自無可期待被上訴人可得知上訴人亦參與該圍標。況服務機關於審核是否給予所屬人員涉訟輔助時，重點在申請當事人涉訟是否係因「依法執行職務」，至於追加起訴書提及之圍標情事，原非該因公涉訟輔助之審查事項。核此圍標犯罪事實既已繫屬於職司確定國家刑罰權有無之刑事法院，非俟刑事法院蒐集相關證據資料，調查審理終結，亦難期無調查犯罪專業之被上訴人，得就參與之人、事、物猶有未明之湯憲金、羅金泉所涉圍標情節，另行啟動行政調查程序，而得查出上訴人及其人員亦牽涉其中。又被上訴人於98年12月21日接獲公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函轉送臺北地院98年12月15日函，經被上訴人以98年12月31日一工挖字第0981011263號函將臺北地院要求之採購案之工程預算及招標公告提供該院等情，僅足認被上訴人知悉臺北地院受理系爭違反政府採購法刑事案件，有調查系爭採購案相關資料之必要；因臺北地院98年12月15日函未記載該刑事案件之被上訴人、涉嫌犯罪事實，附表要求提供之上開資料，亦只有工程名稱及得標廠商，並未敘明違反政府採購法之具體態樣及違反廠商，仍無得認被上訴人已知悉上訴人因系爭採購案之圍標涉訟及其具體情形。上訴人復主張被上訴人因黃良文等人涉犯瀆職罪，因而舉行系爭考成會議討論懲處問題時，業已知悉上訴人圍標云云。惟細繹系爭考成會議紀錄第1案內容，其案由僅略以「本處前正工程司黃良文等8員因貪瀆等案件，經臺北地檢追加起訴，嚴重影響本處聲譽……」等語，並無任何涉及上訴人圍標之記載；另說明部分略以「依臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書辦理。……」等語，而上開追加起訴書係針對公務人員涉犯貪瀆罪之起訴，自難期待被上訴人因上開考成會議，即可知悉上訴人有圍標情事。㈥依本院102年決議意旨，被上訴人對上訴人所為追繳押標金之行為，固為不利之行政處分，然僅屬管制性不利益處分，非屬行政罰法所稱之行政罰，無該法之適用，自無同法第27條第1項3年裁處權時效規定之適用。上訴人又主張原處分本質上具有損害賠償總額預定之違約金性質，被上訴人應類推適用民法第252條規定酌減過高之違約金，以落實比例原則云云。惟押標金之性質、目的皆與違約金相異，自無法類推適用民法第252條酌減之規定。㈦綜上所述，被上訴人以上訴人因有影響採購公正之違反法令行為，依政府採購法第31條第2項第8款規定，追繳系爭採購案已返還之押標金，並駁回上訴人之異議於法尚無不合；申訴審議判斷予以維持，亦無違誤，上訴人仍執前詞訴請撤銷，為無理由等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠反面解釋必以原立法或法律見解已窮盡其正面解釋仍不能得結果為限，原判決單依本院104年決議之結論，當然反面推論認為行政機關於行政程序法施行前所為內部函文，一律不適用行政程序法規定。工程會89年1月19日函僅係該會個別函覆特定內部機關之公文，並非行政程序法第150條規定之法規命令，亦不能認已踐行法定發布程序，於行政程序法施行後，自不得據為認定上訴人違反政府採購法第31條第2項第8款之要件。
而該函文既已具體於追繳押標金之案件中普遍適用，即屬對外發生法律效果之命令，自應重新適用行政程序法有關制定及公告程序之規定，該函文既未於行政程序法施行後所定之時限內踐行法定程序，尚非法規命令，不得作為追繳押標金之依據。原判決未查上開法理及行政程序法之立法目的，有判決不適用法規或適用不當之違法。㈡系爭刑事判決主文僅謂上訴人違反政府採購法之圍標行為，共計罰53罪，且依該判決內容，可知上訴人實際參與被上訴人所轄工程之圍標行為數僅48罪，原判決既以系爭刑事判決為認定基礎，其認定之結果卻與該判決不同，然對於該48項行為外，如何認定上訴人亦有圍標之事實，並未予說明，顯屬主觀臆測，缺乏客觀憑據。另就刑事法院以追訴權時效屆滿而未為任何實體調查或認定之39項標案，被上訴人至上訴人提起行政訴訟前，未依固有行政調查權限向有關單位及法院函查相關資料及證據，僅以系爭刑事判決中羅金泉有自白上訴人參與圍標事實，即為認定，顯未盡舉證責任。而該羅金泉之陳詞，係其為爭取緩刑，而不得不配合調查所為，其真實性可議，惟於上訴人爭執其真實性下，原判決卻未傳喚羅金泉到庭，亦未說明何以不傳喚之理由，顯有判決不備理由之違背法令。㈢本院102年決議認公法上請求權之時效應自可合理期待行政機關追繳時起算，而本院102年度判字第100號判決則認定機關（按指該案之機關即臺北市政府工務局水利工程處）接獲檢察官之移送併辦意旨書（與本案爭議之併辦意旨書同）起算。本件被上訴人既同有內部官員涉案，亦應基於同一案件事實，相同時點「知悉」上訴人有影響採購公正行為。原判決既認定被上訴人曾收受系爭追加起訴書，依本院105年度判字第323號判決意旨，即可期待被上訴人依職權查明事實，據以追繳押標金。然其又認定被上訴人無法依該追加起訴書內容知悉上訴人有圍標行為，自有判決理由矛盾之違法。況被上訴人所屬公務人員所涉違反貪污治罪條例之集團式違法行為至關重大，且與廠商影響採購公正行為之案件併案審理，被上訴人不可能不知其公務人員有貪瀆之事實，且黃良文等人被約談時，被上訴人所屬政風人員均曾於偵查程序中陪同進行調查，相關業者圍標亦經臺北地檢署併案起訴，可認被上訴人第一時間即知悉貪污或圍標之事實。又被上訴人受理所屬公務人員申請涉訟費用補助之相關程序時，必早已知悉其涉有貪瀆及圍標等情。且當時報章雜誌及新聞就相關案件報導甚詳，所涉廠商、公務員均因相同事實遭起訴或追訴，被上訴人應已知悉廠商有政府採購法第87條第4項規定之不正行為。原判決竟忽略行政機關固有之行政調查權限，應合理可期待行政機關知悉有圍標可能，卻為行政機關無法知悉上訴人圍標行為之迥異判斷，顯悖於事實，應予廢棄。㈣臺北地院98年12月15日隆刑國96訴1624字第0980018463號及公路總局98年12月18日路養管字第0980058311號函，均已指明其所詢案件係廠商違反政府採購法之案件，被上訴人此時應已知悉上訴人有違反政府採購法之情形，原判決徒以該兩函文未詳述圍標態樣之形式外觀，拒行政機關固有行政調查權限不論，進而使被上訴人得以棄其行政法上義務於不顧。況被上訴人於98年12月31日回覆臺北地院上開函文時，除有多位承辦人在內部函稿中簽章外，時任處長許阿明亦親自簽核在案，被上訴人顯早於98年12月21日前，經內部人員自行所為調查、呈報而知悉包含上訴人在內之多家廠商有政府採購法第87條第4項規定之不正行為，原判決竟就被上訴人調查義務略而不談，反為被上訴人無法因聯絡承辦人員而知悉上訴人圍標事實等與常情相悖之怪異結論，當然違法。另由被上訴人97年度考成委員會第6次會議會議紀錄所載，該次會議之討論第1項議案，即被上訴人收受臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書後，依該追加起訴書辦理內部人員考成會，被上訴人自當於收受該追加起訴書時，即已知悉檢察官追加廠商圍標違反政府採購法起訴書之全部內容。被上訴人怠於行使其請求權，應屬個人事實上障礙不行使請求權而已，不足謂時效尚未進行，原判決理由前後論據不當，有判決不備理由之違法。㈤依本院最新見解，公法上請求時效之計算，應類推適用民法之規定，即請求權人行使其請求權，客觀上無法律上障礙時，時效即已起算，原判決忽略此最新實務見解，又略行政機關固有調查權限不論，驟下被上訴人無法知悉上訴人有圍標事實之結論，乃係對相關法條及其實務見解有誤解。縱依本院102年決議，追繳押標金請求權之時效應自可合理期待機關得為追繳時起算，此「可合理期待機關得為追繳時起算」之意義，亦應以客觀說為當，原判決將被上訴人主觀認為有事實上障礙不能行使請求權事由，誤為客觀上有法律不能行使請求權之障礙存在，顯於法有違等語。
六、本院查：㈠按政府採購法第31條第2項第8款規定：「機關得於招標文件
中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」第87條第4項規定「意圖影響決標價格或獲取不當利益，而以契約、協議或其他方式之合意，使廠商不為投標或不為價格之競爭者，處6月以上5年以下有期徒刑，得併科新臺幣1百萬元以下罰金。
」經查，被上訴人辦理系爭採購案，分別於各採購案之投標須知第22點第2項第8款載明「廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」。而羅金泉係上訴人之實際負責人，負責執行上訴人業務參與系爭採購案投標，就原判決附表所示之系爭採購案，涉有政府採購法第87條第4項規定之犯罪行為，經臺北地檢署檢察官起訴後，臺北地院審認上開事實業經上訴人之實際負責人羅金泉坦承無訛，並經參酌其他共犯陳述及查獲之書證等證據資料，以上訴人之代表人因執行業務，犯政府採購法之罪，而以系爭刑事判決，就追訴權時效尚未消滅之部分判決上訴人罰金500萬元確定在案，至已罹於追訴權時效消滅之部分則判決免訴，乃原判決依法確定之事實，兩造對於事實經過亦無爭議。而上開行為依工程會89年1月19日函意旨，屬政府採購法第31條第2項第8款規定之其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為。從而原判決認被上訴人得依政府採購法第31條第2項第8款及系爭採購案投標須知第22點第2項第8款規定，對於上訴人追繳押標金，依上開規定，核無不合。原判決併就上訴人所為「工程會89年1月19日函非屬行政程序法之法規命令，不得為原處分之依據」「免訴部分未經實體調查，該部分不得追繳押標金」「羅金泉之自白非真實，不得為原處分之依據」「原處分係屬裁罰性不利處分，有行政罰法第27條裁處權時效之適用」「押標金性質上與違約金相同，應類推民法關於酌減規定之適用」等主張何以不足採等為論斷，經核與法並無不合。
㈡原判決又以政府採購法第31條第2項規定係賦予招標機關得
以單方之行政行為追繳已發還之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，且應以請求權可合理期待被上訴人得為行使時，起算其消滅時效之期間，至何時起可合理期待被上訴人行使追繳押標金請求權，則係事實認定問題，亦與本院102年決議意旨無違。
㈢上訴人以：「1.臺北地檢署於96年10月間寄送該署檢察官96
年度偵字第1323號、第17087號及第18688號移送併辦意旨書予被上訴人。2.黃良文等人均為被上訴人內部之重要官員，經檢察官以95年度偵字第18098號追加起訴，而申請涉訟補助，被上訴人因而取得該追加起訴書。3.被上訴人於98年12月21日收受公路總局轉交臺北地院於98年12月15日調閱系爭刑事案件相關資料之函文。4.黃良文等人涉犯瀆職罪經檢察官追加起訴，被上訴人因而舉行系爭考成會議討論懲處問題，依其討論事項內容之記載。」各情，主張被上訴人或於收受檢察官之併辦意旨書，或於97年間取得95年度偵字第18098號追加起訴書，或於98年12月21日收受臺北地院98年12月15日之調閱資料函，或於97年1月17日舉行系爭考成會議時，即可知悉上訴人有圍標行為涉犯政府採購法第87條第4項規定之犯罪行為，自上開時點即可合理期待其行使追繳押標金請求權，則至被上訴人以原處分追繳押標金時，該請求權已罹於5年之時效消滅期間。原判決以上訴人上開各項主張，均無足證明被上訴人於103年5月15日接獲公路總局轉交審計部103年5月9日函文前，已知悉上訴人於系爭採購案有共同圍標而應追繳押標金事實，採信被上訴人所為其於103年5月15日始知悉上情之主張，認被上訴人於104年4月23日為原處分時未逾5年，據以駁回上訴人之訴，固非無見。
惟查：
1.依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。且依同法第125條及第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之；為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人主張有利於己之事實或證據，如有應調查而未予調查之情形，或不予調查或採納，卻未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。
2.上訴人於原審提出原證9（見原審卷第327頁）主張臺北地院受理系爭刑事案件時，曾於98年12月15日檢送該案相關資料經由公路總局於98年12月18日轉交被上訴人，請求調閱臺北地院檢送之相關資料內容，然原審法院未予調查亦未說明不予調查之理由。另依被上訴人97年1月17日之系爭考成會議紀錄貳.討論事項第1案之說明欄一所載「依據臺北地檢署95年度偵字第18098號檢察官追加起訴書辦理」內容（見原審卷第374頁），主張被上訴人至遲於97年1月17日即取得臺北地檢署95年度偵字第18098號追加起訴書，此為被上訴人所不爭（見原審卷第444頁），而依上開18098號追加起訴書所載內容，除於犯罪事實內提及「湯憲金因聯合羅金泉等臺北、桃園及其他瀝青業者圍標，分食臺北市政府、臺北縣政府及公路總局道路工程……」外，其證據清單上亦載有「公路總局第一區養護工程處政風室94年10月5日函稿、公路總局政風室95年8月14日函及湯憲金「……復以圍標手法，壟斷公路總局工程，……」之監聽譯文（見原審卷第155頁及第159頁）。此外，依行為時之「行政院及各級行政機關學校公務人員獎懲案件處理辦法」（已於103年5月5日廢止，同年月7日發布「行政院與所屬中央及地方各機關學校公務人員獎懲案件處理要點」）第5條第2項「各機關、學校所屬公務人員涉嫌刑事案件，繫屬司法機關偵審中者，應與該管司法機關切實聯繫，了解訴訟進行情況，依相關法令規定及時處理」規定，被上訴人理應與臺北地檢署切實聯繫，以了解訴訟進行情況，觀之被上訴人於98年12月31日回復臺北地院之函文（見原審卷第373頁）中曾會政風室，並經該室承辦人員於函中之簽註內容即明。且依行為時公務人員因公涉訟輔助辦法第13條「各機關得指派機關內人事、政風、法制、該涉訟業務單位及其他適當人員組成審查小組，審查公務人員因公涉訟輔助事件。」規定，被上訴人審查所屬人員為訴訟補助申請時，亦有政風人員參與。另本院審理106年度判字第457號訴外人冠得營造工程有限公司與被上訴人間政府採購法事件時，依該案卷內資料，職務上知悉臺北地檢署因承辦上訴人等有關採購案件而向被上訴人調閱資料，被上訴人對於臺北地檢署之函文均知會所屬政風室，公路總局政風室95年8月14日函之說明欄三之涉案事實㈠經查，本局第一區養護工程處（下稱一工處）92年迄今之招標案件，發現……及「冠得營造工程有限公司」等3家公司有異常……。㈡次查，一工處93年迄今工程採購案件……，疑涉有圍標情事，情形如下：……。」，亦有該判決足稽。準此可知，被上訴人所屬政風室似已於臺北地檢署95年間知會時即知悉有類此案件，依其職責，理應會注意其發展並展開調查，函文所稱「發現」如係指被上訴人，則其既已發現有異常或疑涉有圍標情事，被上訴人身為招標機關，自有依職權調查並為妥適處理之義務。則上訴人主張被上訴人因政風人員之介入，即可能知悉上訴人有圍標情事，自非空穴來風，況依一般經驗法則，廠商為求不法利潤，除承包工程偷工減料、圍標與官商勾結等外，並無他途。依前開規定，原審法院應依職權調查，竟未予詳查，自有應依職權調查證據而不予調查及理由不備之情事。
㈣原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關上訴人所
為系爭採購案之追繳押標金請求權已罹於時效消滅之主張是否有理，將影響本案判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 3 日
書記官 莊 俊 亨