最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第179號上 訴 人 張再福
張恩嘉張桂菱周奕宏吳佳珉共 同訴訟代理人 許哲涵 律師被 上訴 人 臺南市新營區公所代 表 人 魏文貴上列當事人間農業發展條例事件，上訴人對於中華民國106年7月27日高雄高等行政法院106年度訴字第82號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣坐落臺南市○○區○鎮段（下稱後鎮段）673-8、673-17至673-30、676、676-4至676-10號等23筆農業用地（下稱系爭23筆土地）所有權人陳政緯等人（詳附表），向被上訴人申請於系爭23筆土地上作農業設施「農作產銷設施-農業生產設施-網室-輕鋼鐵構造外覆防蟲網-栽培玉米及甜玉米」之容許使用，經被上訴人於民國103年12月30日核發如附表所示容許使用同意書共23件（下稱系爭23件同意書）。嗣被上訴人於105年4月8日查知系爭23筆土地之農業設施增設不透光頂蓋（即太陽能板），與原核定容許使用內容未符，乃命恢復原計畫使用，並因土地所有權人申請而同意核准展延改善期至105年8月8日在案。嗣系爭23筆土地除後鎮段673-8、673-28、676-9地號等3筆土地外，所有權分別有所異動（異動情形詳附表），上訴人等5人為異動後系爭23筆土地之所有權人，共同於105年8月9日就上開改善命令，向被上訴人申請複查，案經被上訴人於105年9月1日派員會同相關單位赴現場複勘，查認系爭23筆土地現況之農業設施仍以太陽能板為屋頂，雖多筆土地外圍有黑網，惟各單一設施四周並無覆蓋黑網，現場亦未種植原經營計畫書所稱之玉米等作物，認上訴人等人未依原核定計畫內容使用，違反依農業發展條例（下稱農發條例）第8條之1第3項授權訂定之行為時申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）第33條第1項規定，乃依同條第2項規定，以105年9月23日所經建字第1050632186號等23函（詳附表，下稱原處分）廢止系爭23件同意書。上訴人等人均不服，循序提起行政訴訟。經高雄高等行政法院（下稱原審）以106年度訴字第82號判決（下稱原判決）駁回後，續行本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
（一）容許使用審查辦法係依據農發條例第8條之1第3項訂定，而農發條例第8條之1第3項既稱「容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序」，其授權範圍依文義應僅止於農業相關設施之類型、面積與高度、程序等可逕行評估之具體客觀要素，至於農業用地及設施之具體如何使用及預估成效之農業計畫並無具體客觀標準加以評估，自不在主管機關審查，甚而據以否准同意之範圍。然容許使用審查辦法第6條第2款規定卻授與縣市政府廣泛權限判斷申請人所提之農業計畫內容，若認不合理與無必要，可否准農業用地作農業設施容許使用之申請，或廢止同意，而無法繼續自由使用農業用地作農業設施，使主管機關可對人民之財產權、工作權為母法所無之限制，不符授權明確性原則。
（二）被上訴人既肯認附屬綠能設施，免依容許使用審查辦法第4條規定提出申請，上訴人自無需於農業計畫中說明將來有結合太陽能之計畫。行政院農業發展委員會（下稱農委會）亦未限制網室不得安裝太陽能板，且容許使用審查辦法第3條亦無限制。本件合法取得系爭23件同意書後，始依序申請臺南市政府工務局（下稱工務局）之網室使用執照及免請領雜項執照等，並依法向臺南市政府取得設置太陽能設施的同意。且在建築網室之過程中，工務局並稱：「不用放黑網，因為黑網非建築材質。」而逕行發給網室使用執照。是以上訴人對於被上訴人與臺南市政府所為之行政處分存有信賴基礎，並取得相關登記及執照後，系爭23筆土地工程之施作及後續流程亦持續進行，應認因臺南市政府核發相關登記及執照之行政行為，而有具體之信賴行為，且無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事。
被上訴人之權責既僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻於原處分稱不同意於系爭網室設置太陽能板，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違，自屬違法。
（三）被上訴人於105年6月4日命限期改善後，上訴人等人即著手配合，惟同年6月至8月間經歷過尼伯特颱風及豪大雨，致農作物遭雨水浸泡腐爛，黑網部分亦有遭風災吹損，致被上訴人至現場勘查時，部分系爭23筆土地上並無農作物，而遭被上訴人認定並未種植農作物。上訴人中之周奕宏並以105年8月9日宏（晨）字第1050809001號函說明已改善系爭土地之使用狀況，並提供照片供參，顯見原處分認定上訴人未為農業行為與事實不相符，違反行政程序法第36條規定。另上訴人等人為於系爭23筆土地進行農用，已投入相當之財力、心力（系爭23筆土地上之設備並設與嘉義縣新港鄉農會抵押權，金額共為新臺幣44,814,000元），惟被上訴人與其他地方政府依相同法規監督農業，卻僅偏好廢止上訴人農業許可處分，未考慮或提供其他之輔導措施，不僅未遵守比例原則，亦屬裁量濫用等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：
（一）行為時容許使用審查辦法第6條第2款係規定「經營計劃顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，主管機關應不予同意」，惟本件被上訴人審查原所有權人之申請後，業於103年12月30日發給系爭23件同意書，並未依上開規定不予同意，是以本件爭議與行為時容許使用審查辦法第6條第2款規定無涉，上訴人執此爭執不符授權明確性原則，委無理由。又上訴人在原核准之網室農業設施附屬設置綠能發電設施，依法無庸向被上訴人提出申請，至該綠能設施另依其他相關法規，應由其他機關審查並發給執照，與容許使用審查辦法規範目的無關，被上訴人審查權責範圍僅審認上訴人是否有違原核准容許使用之農業設施。
（二）原申請人所申請之農業設施係「網室」，其目的係栽種稻米及玉米，而「網室」農業生產設施依容許使用審查辦法附表，其條件係指「有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」，惟上訴人在核准後卻在其上建置固定太陽能板，其頂置非以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，與「網室」生產農業設施要件不符，是以被上訴人察覺該事實後函請上訴人限期改善，上訴人於展延期限屆滿後並未改變頂置固定太陽能板之不透光事實，仍違反原核准「網室」生產農業設施之要件，被上訴人依行為時容許使用審查辦法第33條規定廢止原許可，於法自無違誤，更無違比例原則等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）系爭23筆土地，其原所有權人及農業設施申請人各自於103年9月26日向被上訴人提出農業設施使用生產計畫書，申請於系爭23筆土地設置農業設施「農作產銷設施－農業生產設施－網室－輕鋼鐵構造外覆防蟲網－栽培玉米及甜玉米」之容許使用，依其提出之計畫書、圖記載，農業設施應為1樓高「網室」，使用材料構造及預定使用年限為「輕鋼鐵構造外覆防蟲網，20年」，設施建造方式：「申請做為網室，為輕型鋼鐵結構建造，無壁體，外覆防蟲網」。經被上訴人派員於103年11月20日至現場會勘顯示現場施作簡易支撐架（無壁體），頂層尚無物體覆蓋，大致與容許使用審查辦法附表一：「設施種類：農作產銷設施－農業生產設施－網室：有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」規定之固定基礎相符，被上訴人乃核發系爭23件同意書，並於檢送同意書之函文及同意書內載明「請依核定計畫內容使用」「不得擅自變更本同意使用以外之用途及擴大面積」「未依計畫書內容使用者，原核定機關得廢止許可」「不作本同意使用時應恢復原來使用」。可認被上訴人核發系爭23件同意書時，已同時結合處分相對人應依核定內容使用，不得未依計畫書使用及變更同意使用以外之用途之作為及不作為義務，以之作為核准發給系爭23件同意書之前提要件，在申請人違反此作為或不作為義務時，被上訴人得廢止該授益處分，此授益處分應認為附負擔之行政處分。
（二）上訴人繼於104年9月間向工務局取得網室使用執照，工務局已於使用執照註明無雜項工程。則上訴人取得使用執照後本應且即可依容許使用之經營計畫，以完整之透光網室農業設施從事農作栽種，不生需另行申請免雜項執照之困擾。但上訴人卻不自己經營農業，反將之交由毅晨公司、毅暹公司、東協公司、宏祥公司（下稱毅晨等公司）等能源公司另闢太陽能設備，以致上開公司必需向非農業主管機關工務局申請給予「太陽光電發電設備免請領雜項執照」之備查。而其送請備查之依據為再生能源發展條例第17條授權訂定之設置再生能源設施免請領雜項執照標準第5條第1項第1款及第6條等規定。其規範之目的在於推動再生能源利用，帶動再生能源產業，均與網室農業設施容許使用無涉。是上訴人取得系爭23件同意書及網室使用執照後，改變方向朝再生能源之設置，延宕原可依被上訴人核定經營計畫使用網室經營農業之時程，足見上訴人申請系爭23件同意書，目的是否真要作農業使用，殊有可疑。至於工務局對於毅晨等公司申請給予「太陽光電發電設備免請領雜項執照」之備查案，僅依再生能源設施免請領雜項執照標準第5條第1項第1款規定，就其所欲設置之太陽光電發電設備，審查是否設置於高度3公尺以下之屋頂等要件而已，當未深究其應否受農發條例規範之管制，該局雖逕於104年間函覆予以備查，惟尚難憑此認定臺南市政府所屬機關已認同上訴人此種借用網室農業生產設施之支撐架設置之太陽能發電屋頂，為符合容許使用審查辦法之「農業設施－綠能設施」。
（三）毅晨等公司緊接以系爭農作產銷設施之支撐架為基礎，於其上建構所謂之再生能源發電設備模組，架設太陽能板，進而持完工照片，依據再生能源發電設備設置管理辦法，於105年3月25日、4月1日、4月7日向臺南市政府申請「再生能源發電設備登記」，臺南市政府審查後發覺有異，遂以「有關本案農業設施現場完工情形，依容許使用審查辦法規定，網室應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，本案農業設施現場完工未含太陽光電發電設備部分，僅餘支撐架，是否符合前開網室搭建之相關規定，惠請新營區公所協助釐清」等由，先後以105年4月1日府經能字第1050307538號函、105年4月7日府經能字第1050330950號函請被上訴人派員會勘。105年4月8日被上訴人派員會同毅晨等公司、臺南市政府經濟發展局等人員現場勘查結果，系爭23筆土地雜草叢生，未見種植玉米或甜玉米，無農業經營事實，且係在支撐架上搭建太陽能板屋頂，使原應為透光之網室變為不透光，非容許使用審查辦法第13條第2項附表一所定之網室農業設施，故被上訴人除於當天會勘紀錄上載明其情，並表示系爭23筆土地所請網室未依原核定計畫搭建及使用，應恢復原容許使用項目等意見，並通知上訴人辦理複查，若複查不及格，將廢止原核發之農業設施容許使用同意文件。此外，被上訴人更於105年4月26日函請原申請人於105年5月26日前改善完成。嗣上訴人等5人於105年4月28日以「本案容許使用原申請網室，預計進行相關農業種植，過程中發現原申請項目搭配綠能相關設施於種植上實屬不易。目前正研究與實驗其他農業項目已達農地農用之目的」為由，申請展延。被上訴人乃於105年5月9日派員至系爭23筆土地勘查，由於系爭23筆土地仍僅見雜草叢生及搭蓋太陽能設施，未見種植玉米或甜玉米，並無所述研究或實驗跡象，無農業經營事實，亦無可透光之塑膠布或遮陰網搭建網室之農業生產設施存在，有現場勘查紀錄可證，被上訴人遂以105年5月11日所經建字第1050317707號函否准展延之申請；但在此之前，臺南市政府則權宜於105年4月及5月間先發給毅晨等公司「再生能源發電設備登記」，並載明「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電設施將失所附麗，本局依本辦法（註：再生能源發電設備設置管理辦法）第12條規定辦理（註：第12條為有關再生能源發電設備申請同意備案或設備登記之撤銷或廢止規定）」。雖然毅晨等公司立即與訴外人艾欣能科有限公司（下稱艾欣能科公司）訂定「後鎮太陽能農許用地租賃契約」，相關約定略為：「租賃期間……電場之清潔管理及作物管理收成均由艾欣能科公司處理，……艾欣能科公司農業種植之產品，主要為楊桃豆、藥用槴子花、藥用芋頭、仙草等，並應於105年6月10日前完成翻土耕作的準備，……太陽能電廠，於太陽能板下植栽為農電共生系統……」等情。惟此更足以印證系爭23件同意書申請人自己並未依核定計畫從事農業經營，反而將土地所有權整合為上訴人等5人所有，復層層轉給發展能源之營利事業使用甚明。其後，系爭23件同意書原申請人雖共同委託上訴人周奕宏於105年5月21日（被上訴人收文日105年5月23日）以本案與艾欣能科公司訂有農許用地租賃契約5年，目前已預計農事人員整地翻土，因虎尾子段案場實驗尚未完成等由，向被上訴人請求同意展延改善時程6個月，以利後續農事耕種作業。被上訴人評估後以105年6月4日所經建字第1050376087號函同意上訴人展延，改善期限延至105年8月8日。
惟改善時間屆至，被上訴人於105年9月1日派員赴系爭23筆土地辦理複勘，除後鎮段673-22及673-30地號土地外，原作農業設施支撐架之頂部依然設置太陽能板屋頂，另部分土地雖有翻耕跡象，仍未見種植經營計畫書所述玉米或甜玉米，後鎮段673-22地號土地則仍雜草叢生，另系爭23筆土地外覆黑網則包括多筆地號之土地，單一設施之四周非以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，至於支撐架週界內、太陽能板設施下方土壤，幾無作物長出，呈現裸露土壤狀態。綜上各情，上訴人表面上雖交由艾欣能科公司經營所謂之農電共生系統植栽，但實際上仍係借用獲准設置之農業生產設施支撐架作為太陽能板之支柱，而無農業經營之事實，此種以農業設施之部分結構作為架設太陽能板發電設備之結構體，祇是利用硬體之結合，已失農業經營本質，並非容許使用審查辦法所稱之結合農業經營之「綠能設施」，更非該辦法第28條所指未改變被附屬之農業設施性質之「附屬綠能設施」，可以認定。本件雖已取得農業用地作農業生產設施之容許使用，但未依原核定之計畫內容使用，縱事後在太陽能屋頂發電設備下方或外面土地栽種作物，但此種改變網室農業設施之屋頂型太陽能發電設備，並非農發條例及容許使用審查辦法所稱供農業使用之農業設施，即有未依核定計畫內容使用而未履行其負擔之情形。被上訴人依其於同意書上所附之負擔條件及容許使用審查辦法第33條第2項規定廢止系爭23件同意書，於法並無違誤。
（四）上訴人雖稱：容許使用審查辦法第6條第2款規定，違反授權明確性原則，並增加母法所無之限制云云。惟查，上述條款固規定「經營計畫顯不合理，或設施與農業經營之必要性顯不相當者，主管機關應不予同意」，惟本件被上訴人審查上訴人之申請後，業於103年12月30日發給上訴人網室容許使用同意書，並未依上開規定不予同意，是以本件爭議與容許使用審查辦法第6條第2款規定無涉，上訴人執此爭執不符授權明確性原則，並無可採。
（五）本件原申請人申請農業用地作農業設施之內容，本即為網室，生產計畫為玉米與甜玉米培植栽種，並經被上訴人於103年12月30日依其申請，核發系爭23件同意書容許原申請人於系爭23筆土地設置「網室－有固定基礎之網室以1層樓為限，並應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建」之農業生產設施在案。則原申請人或上訴人早可依其申請及獲核定之經營計畫設置符合規定之網室農業設施，種植農作。故被上訴人核發之系爭23件同意書，內容明確，並無使上訴人產生可以使用太陽能板屋頂取代原應為透光網室設施之期望。至於工務局核發使用執照之標的，亦是上訴人獲得容許設置之農業生產設施－網室，執照上並註明無雜項工程，衡情同樣不至於使上訴人產生可以變更網室型式農業設施而以太陽能板屋頂取代之期待。至於毅晨等公司並非系爭23件同意書之申請人或受處分人，亦非系爭23筆土地所有權人，其介入經營後，在原獲准設置之透光農業設施結構上去架設太陽能發電設備，變更原農業設施性質，更與被上訴人與工務局之作為無涉。是上訴人主張其已取得工務局核發之使用執照及毅晨等公司已取得上述太陽能設備免雜項執照，而有信賴基礎，主張應受信賴保護，被上訴人不得廢止系爭23件同意書云云，並無可採。
（六）至於臺南市政府雖於105年4月27日及105年5月6日發函同意系爭23筆土地設置再生能源發電設備登記，惟如前述，此諒係權宜之舉，蓋毅晨等公司申請上開登記時，臺南市政府已發現本件架設太陽能板之設備與原獲准之農業設施－網室不同，原有農業設施僅餘支撐架，恐涉及違反容許使用審查辦法相關規定，因而致函被上訴人派員於105年4月8日現場會勘，被上訴人並於會勘結果明白表示現場設施與原核定計畫之網室農業設施不符，故臺南市政府雖先函准登記，惟於同意函文注意事項載明：「本案農業設施如經原核定機關依法廢止容許使用同意，其農業設施上附屬設置之太陽光電設施將失所附麗，本局依本辦法（註：再生能源發電設備設置管理辦法）第12條規定辦理。」故亦無使上訴人產生其利用原定農業設施之支撐架去建構太陽能發電設備係屬合法之信賴。上訴人既知本件容許設置農業設施及由毅晨等公司出面申請之太陽能光電設施，係由不同主管機關核准及審查，卻逐步先由原申請人23人取得系爭23件農業設施－網室之容許使用同意書，而後移轉所有權至上訴人等5人，再由毅晨等公司出面申請「太陽光電發電設備免請領雜項執照」之備查，遍設太陽能發電設備，繼再使臺南市政府權宜發給設置再生能源發電設備登記，參以再生能源發電設備設置管理辦法第8條規定，上開太陽能設備之後必需與經營電力網之電業辦理簽約，益證其意在電業發展而與農業經營無關。足見上訴人及毅晨等公司明知各機關主管事務不同，且涉及不同設備之法令適用，仍執意試探，則本件不依系爭23件同意書核定之計畫設置農業設施從事農業，衡情是上訴人明知故為，上訴人並無值得保護之信賴。則被上訴人於發現違法情事後，本於核發農業設施容許使用之機關權限，依法行政，落實農發條例保護農地農業永續之宗旨，並無違反行政一體、機關權限劃分及信賴保護原則。
（七）至於容許使用審查辦法第28條後段雖謂「該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」，但對照同條前段「本辦法附表所定各類農業設施，得附屬農業設施」之文義及審查辦法之附表內容，足知附屬設置綠能設施之農業設施，為容許使用審查辦法第3條第1款之「農作產銷設施」、第2款之「林業設施」、第3款之「自然保育設施」、第4款之「水產養殖設施」及第5款之「畜牧設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，容許使用審查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於因該「綠能設施」既是附屬設置於前揭農作產銷設施等「農業設施」而供各該農業設施經營農業使用，然因各該「農業設施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農業設施」之「綠能設施」既僅為農業設施之配角，無礙原設施性質，故為簡政便民，無另行要求再行申請之必要。但如超出「附屬」角色而成為獨立之「綠能設施」，解釋上，當無容許使用審查辦法第28條之適用。依前述105年4月8日、5月9日現場勘查照片，系爭土地均雜草叢生無農作，現場遍布以支撐架架起之太陽能發電系統；甚至105年9月1日被上訴人至現場複勘時，已在被上訴人103年12月30日核發系爭23件同意書將近2年之後，但部分土地僅有重新整地翻土跡象，現場支撐之太陽能發電系統完全不符原容許使用之農業設施（網室），尤其設施底下土壤裸露無作物，縱設施旁邊有看似雜草作物，難認實際從事農業，且該太陽能設施已改變原農業設施之性質，與農業經營無關，從而並非「附屬」原農業設施之「綠能設施」，足以認定。
（八）至農委會104年2月12日農企字第1040012074號函，係依據行為時容許使用審查辦法闡釋農業設施屋頂設置附屬綠能設施之審查作業流程，並未新增農發條例或行為時容許使用審查辦法所無之限制，或使被上訴人憑此具有行為時容許使用審查辦法所無之廢止權限。再者，原處分亦均明示其廢止依據係行為時容許使用審查辦法第33條規定，即上訴人所有之系爭23筆土地係因未依核定計畫內容使用，違反其應履行之負擔及容許使用設施審查辦法第33條第1項規定，從而廢止系爭23件同意書，縱無前開農委會函釋之存在，亦無礙原處分之作成，是上訴人泛稱被上訴人以嗣後取得的公函廢止其合法取得之農業設施許可，有違信賴保護原則云云，殊難憑採。又被上訴人原核發之系爭23件同意書之附註欄明確敘明「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理」等語，已告知上訴人該違反之法律效果。尤其本件所設置者並非原獲核准之農業設施，復無實際農業經營，且自被上訴人105年4月8日會勘現場發現此情後，履次通知上訴人改善並一再給予上訴人展延改善期限，迨至105年9月1日被上訴人再赴現場，現場依然無農業經營事實，該太陽能板設施既與農業經營無涉，當無法容任此種情形繼續存在，則被上訴人在命上訴人改善無著之情形下，認為如不廢止系爭23件同意書，將影響土壤地力之永續，實無法保護系爭23筆土地之農用本質，核已權衡輕重，採取適當處分，並無濫用裁量權亦無違比例原則。是本件有未依核定計畫內容使用而違反系爭23件計畫書所附負擔情事，被上訴人以本件有未履行負擔及違反容許使用審查辦法第33條第1項規定情事，以原處分廢止系爭23件同意書，認事用法均無違誤。訴願決定遞予以維持，亦無不合等由，因而為上訴人敗訴之判決。
五、上訴意旨略謂：
（一）各塊農地之需求各異、每人之經營能力與資源亦不同，主管機關不可能比申請同意之人民更熟悉特定農地狀況及農業經營方式，惟容許使用審查辦法卻可恣意認定計畫是否合理或必要，進而否准變更或不同意計畫，致使受規範之人民無從預見何時會遭受不利之廢止效果，違反規範明確性原則，而原判決就此竟認容許使用審查辦法與農發條例所欲達成之農地農用意旨無違，相關事項皆得由主管機關自行規定云云，顯已違背授權明確性原則，判決不無違法。
（二）容許使用審查辦法第33條要求之「計畫內容」應解釋為指農業設施之類型與位置具體內容，以及是否切實用於農作。而上訴人取得被上訴人同意、工務局發給使用執照之網室，確實用於農作。是依卷內證據，可認上訴人建造之農作設施之類型與使用目的符合計畫內容，自無所謂「未依計畫內容使用者」等情事，原判決無視卷內資料、亦無親自或委託公正第三人到現場勘驗，僅憑被上訴人提供之部分照片，即認網室未實際從事農業，判決自屬違法。
（三）上訴人等取得農業許可後，再依序申請工務局之網室使用執照及免請領雜項執照等，並依法向臺南市政府取得設置太陽能設施之同意。故上訴人對於臺南市政府就系爭農業設施結合再生能源發電設備之備查函，具有相當信賴基礎，而被上訴人之權責僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻越俎代庖稱系爭網室不同意設置太陽能，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違。原判決竟未細查上情，認定臺南市政府發函同意系爭土地設置再生能源發電設備登記，係屬權宜之舉，顯未顧慮人民之權益及諸項法律原則，原判決自屬違法。
（四）上訴人取得系爭網室農業許可及結合綠能，係依據102年10月9日發布施行之容許使用審查辦法，而該辦法所列附表，即有「網室」之項目，並無任何除外規定，網室自得結合綠能設備（含太陽能），直至106年6月28日，主管機關方修正附表，於「網室」項目下增加「本細目設施不得附屬設置綠能設施」，足見上訴人於102年間申請網室結合綠能設施完全合法，是原判決對於農作設施之網室能否結合綠能設備之法規，認知有誤，判決不無違法。
（五）被上訴人之廢止處分未考慮上訴人已有農業行為，而有出於錯誤或不完全之資訊之事實認定，且網室結合太陽能版，實乃政府為促進國內多元再生能源利用，被上訴人身為農業主管機關，逕與主管再生能源發電之上級機關所為之處分為相反之認定，亦違背司法院釋字第613號解釋理由書所示之行政一體性原則。又各縣市政府據以廢止容許農用使用同意書之法規依據，皆係容許使用審查辦法，為一全國性之規定，而被上訴人與其他縣市相較，卻採取最嚴厲之廢止處分，未採取任何輔導型或其他侵害較小之手段，顯有未遵守比例原則及信賴保護而有裁量濫用之虞。
六、本院經核原判決並無違誤，茲再就上訴理由論述如下：
（一）農發條例第8條之1第2項前段及第3項規定：「（第2項）農業用地上興建有固定基礎之農業設施，應先申請農業設施之容許使用，並依法申請建築執照。……（第3項）前項農業設施容許使用與興建之種類、興建面積與高度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」又行為時容許使用審查辦法第4條第2款規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，應填具申請書及檢附下列文件各3份，向土地所在地之直轄市或縣（市）主管機關提出：……經營計畫。」第5條規定：「申請農業用地作農業設施容許使用，經審查合於規定者，直轄市或縣（市）主管機關應核發農業用地作農業設施容許使用同意書。」第33條規定：「（第1項）依本辦法取得農業用地作農業設施容許使用者，應依原核定之計畫內容使用，並不得作為住宅、工廠或其他非農業使用。但經核准工廠登記之農業設施，不在此限。（第2項）直轄市或縣（市）主管機關應對取得容許使用之農業設施及其坐落之農業用地造冊列管，並視實際需要抽查是否依核定計畫內容使用；未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止其許可，並通知區域計畫或都市計畫主管機關依相關規定處理。但配合政策休耕、休養、停養者，不在此限。」（此條文已於106年6月28日修正）準此可知，我國農業政策係以農地農用為原則，惟為兼顧農地之彈性，兼採例外得依容許使用審查辦法申請容許農用使用同意書，除須事先取得主管機關之許可外，尚須於取得許可後，依核定計畫之內容使用，否則，主管機關得予以廢止其容許農用使用同意書。上開審查辦法乃主管機關依農發條例第8條之1第3項規定之授權而訂定，核屬就農業設施容許使用與興建之申請程序及其他應遵行事項之法規命令，無違農發條例之立法意旨，被上訴人予以援用作為審查、許可並廢止之依據，核無不合。上訴人主張上開容許使用審查辦法之規定，使核發同意書之機關可恣意認定申請使用計畫是否合理或必要，進而否准變更或不同意計畫，致使受規範之人民無從預見何時會遭受不利之廢止效果，有違反規範明確性原則，原判決認該規範與農發條例所欲達成之農地農用意旨無違，可得援用，自屬違法云云，乃其個人之法律見解，並不可採。
（二）行政程序法第123條第2款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：……原處分機關保留行政處分之廢止權者。」本件被上訴人依聲請，於103年12月30日核發系爭23件同意書予原申請人，並於核發函所附容許農用使用同意書附註二載明：「請依核定計畫內容使用。未依計畫內容使用者，原核定機關得廢止許可，並依法處理。」足認被上訴人於核發容許農用使用同意書之處分時，已保留該授益行政處分之廢止權，依上開行政程序法第123條第2款規定，核屬有據。
（三）又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據法則，不違經驗法則及論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。查被上訴人於103年12月30日核發系爭23件同意書後，於105年4月8日現場勘查，發現原農業設施申請人未依核定計畫內容使用，遂函請渠等於105年5月26日前依規定恢復原計畫使用，原農業設施申請人逾期並未改善，且於改善期屆滿後數次提出展延之申請，雖經被上訴人同意展延至105年8月8日，然經被上訴人於展延期限屆滿後，於105年9月1日應上訴人等5人所推代表周奕宏之申請，辦理現場複勘，發現系爭農業設施仍以太陽能板為頂蓋，土地現況未見有核定計畫內容所述農作物（種玉米），亦即該農業設施仍無經營農業事實，業已提出相關函文及現場勘查之紀錄與照片為證，原判決據以認定上訴人確無經營農業之事實，並明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則及經驗法則與論理法則無違，自得為本院判決之基礎。
（四）上訴人等以原審無親自或委由公正第三人到現場勘驗，僅憑被上訴人提供之部分照片，即認為系爭網室未實際從事農業，判決自屬違法等語。惟依上訴人等申請農業用地容許作農業設施使用時，一併提出之農業設施使用生產計畫書、圖所載內容，以上訴人吳佳珉為例，其申請系爭農業設施即「網室」（高度3.6公尺、使用面積233.78平方公尺、輕鋼鐵構造外覆防蟲網、其用途為農業生產設施），規劃種植玉米與甜玉米。依前開規定及說明，上訴人等即有依原核定計畫內容使用之義務，否則即屬違反行為時容許使用審查辦法第33條第1項規定。縱上訴人等將系爭23筆土地交由毅晨等公司於系爭農業設施設置太陽能板頂蓋係經臺南市政府核准，亦無礙上訴人等取得系爭23件同意書後，應依上述原核定計畫內容使用之義務。被上訴人已於105年4月8日現場勘查，並認定系爭23筆土地上設有太陽能板，但無經營農業事實之結果，於105年4月26日函知原農業設施申請人限期改善，復於105年9月1日應上訴人周奕宏等人之申請辦理現地複勘，系爭農業設施仍無經營農業之事實。茍如上訴人等所言，其確已於系爭23筆土地上經營農業，依一般社會經驗法則，理應提出相關證據或資料以為說明，然其並未為之，是原判決採認被上訴人勘查時所拍攝之照片，據以認定上訴人等於系爭23筆土地上未依原核定計畫內容使用而無經營農業之事實，核與卷證資料相符，亦與證據法則及經驗法則與論理法則無違。至原判決論及上訴人等於系爭23筆土地設置太陽能板於法不合，無非在於論述上訴人等申請系爭農業設施容許農用目的並非設置太陽能板，故該設置行為與容許使用審查辦法不合，非謂上訴人於系爭23筆土地上設置太陽能板發電係屬違法。是上訴人等執以指摘原判決未依職權調查事實及依證據認定事實，並認定被上訴人之權責僅為農業用地作農業設施容許使用同意之審查，卻於系爭廢止函中，越俎代庖稱系爭網室不同意設置太陽能，除違反信賴保護原則外，亦與機關權限劃分有違云云，核屬誤會。
（五）查容許使用審查辦法第3條規定之農業設施種類，於102年10月9日修正時，始將「綠能設施」增訂於該條第7款，該次修正，就「綠能設施」於第8章下設：第27條規定「本辦法所稱綠能設施，指依再生能源發展條例第3條第1項第1款所定太陽能、風力及非抽蓄式水力設施。前項綠能設施具備下列條件之一者，得設置於農業用地：結合農業經營。減緩嚴重地層下陷地區之農業用地地層持續下陷。防止受污染農業用地栽植特定農作物。」第28條規定「本辦法附表所定之各類農業設施，得附屬設置綠能設施；該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請。」第29條規定「非附屬設置於農業設施之綠能設施，除第30條規定者外，應與農業經營使用相結合，並依農業使用型態，分別準用……規定，擬具經營計畫，經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」第30條規定「（第1項）申請於下列區位設置綠能設施者，得免予檢附經營計畫：經濟部公告之嚴重地層下陷地區。土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區。（第2項）申請前項綠能設施之容許使用，應經直轄市、縣（市）主管機關初審後，送中央主管機關專案審查核准。」可知，綠能設施除設置於「經濟部公告之嚴重地層下陷地區」、「土壤及地下水污染整治法公告之污染控制場址、污染整治場址或污染管制區」等應休養生息或避免農耕污染特殊目的之農地，可免與農業經營相結合而不用提出農業經營計畫書外，其餘不論是設置於農業用地，或附屬設置於其他各類農業設施，或非附屬設置於農業設施，均以結合農業經營為必要，其目的在於維繫「農業設施」及「農用」之本質。因此，如僅於上開第30條第1項區位以外之農地或其他種類農業設施本體，架設與農業經營分離，無法與農業經營結合之綠能產業設施者，因已改變農業設施之本質，自非農發條例及容許使用審查辦法所允許之農業設施甚明。從而，容許使用審查辦法遵守農發條例農業用地農業使用之宗旨，規定「綠能設施」亦屬「農業設施」，並以結合農業經營為必要，其規範邏輯明確，不致產生農業、綠能設施皆合法，加起來卻違法之疑義。是102年10月9日修正後容許使用審查辦法第28條後段「該附屬設置之綠能設施免依第4條規定提出申請」，對照同條前段「本辦法附表所定各類農業設施，得附屬設置綠能設施」文義及容許使用審查辦法之附表內容，可知附屬設置綠能設施之農業設施，仍為容許使用審查辦法第3條第7款以外其他各款所稱之「農業設施」，並各該設施縱然附屬設置「綠能設施」亦不得反客為主，改變原有農業設施之功能與性質。是以，容許使用審查辦法第28條所稱免依第4條規定提出申請之原因，在於「農業設施」已事先依第4條規定提出申請，則附屬設置於各該「農業設施」之「綠能設施」既未使該農業設施悖於原核定計畫內容，為簡政便民，無須重覆提出申請及加以審核。但如「綠能設施」之使用方式及必要性將使該農業設施與原核定計畫內容不符，仍應擬具經營計畫，分別依容許使用審查辦法第27條第2項第1款、第29條及第30條規定，接受主管機關審查。再者，網室農業設施在容許使用審查辦法106年6月28日修正前關於「農作產銷設施－網室」之申請基準或條件，雖僅載稱「有固定基礎之網室……應以可透光之塑膠布或遮陰網搭建。」限定以可透光之塑膠布或遮陰網搭建，在於網室種植之農作須一定光照，則於固定基礎之網室附屬設置會使網室喪失透光功能之綠能設施（太陽能、風力及非抽蓄式水力設施）自難符合農發條例農業用地遂行農業生產之法旨；是106年6月28日修正時，除列原規定於第1項外，增列第2項「本細目設施不得附屬設置綠能設施」，實僅在重申該辦法對於結合農業經營而設置於農業用地或農業設施之綠能設施，始終採取應促進農業用地遂行農業生產之一貫立場，惟為解決外界一再濫用網室設置綠能設施致失網室透光功能，故予明文禁止網室附屬設置綠能設施，非謂在明文禁止前，網室可以裝設太陽能發電設備屋頂。是上訴人主張106年6月28日修正公布之容許使用審查辦法始新增網室不得附屬設置綠能設施之限制，可見修正前，網室可附屬設置綠能設施云云，自屬對於法令之誤解，仍無足採。
（六）如前所述，本件原所有權人及農業設施申請人申請農業用地作農業設施之內容，為農業生產設施－網室，生產計畫為栽培玉米與甜玉米，並經被上訴人於103年12月30日依其申請，核發同意書容許其於系爭23筆土地設置網室「1層、高度3.6公尺、使用面積233.78平方公尺、輕鋼鐵構造外覆防蟲網、玉米與甜玉米栽培用」在案，則上訴人即可依前開申請及獲核定之經營計畫設置符合規定之農業設施，種植農作。故被上訴人核發之變更同意書，內容明確，並無使上訴人產生可以架設太陽能設施取代農業生產設施－網室之期望。至於工務局核發使用執照之標的，亦是上訴人獲得容許設置之農業生產設施－網室「地上1層、1幢、2棟、1戶」，執照上並註明無雜項工程，衡情同樣不至於使上訴人產生可以變更原鋼鐵結構無牆之農業設施而以太陽能板屋頂取代之期待。是本件原判決以容許使用審查辦法規範之目的在貫徹「農地農用」之政策，如農地上之農業設施，無法輔助農業產銷活動，實際上也未作農業使用，則主管機關自得廢止其許可為由，認定被上訴人以上訴人未依原核定計畫內容使用為由，依容許使用審查辦法第33條第2項規定，廢止前開103年12月30日同意函附系爭農作產銷設施之容許使用同意書，於法並無不合，經核並無違法。
（七）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
書記官 莊 子 誼