最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第180號上 訴 人 練秀蘭
林美英吳忠勝王建琼陳桂雲陳岩川林楊寶鳳陳陽派朱芸宣共 同訴訟代理人 蔡志揚 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 張雨新 律師
參 加 人 林進錚輔助參加人 譚連穩上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國105年12月27日臺北高等行政法院105年度訴更一字第8號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣參加人於民國102年9月6日委託亞伯土地開發股份有限公司（下稱亞伯公司），依都市更新條例第11條、臺北市都市更新自治條例第15條規定，向被上訴人申請自行劃定「臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地為更新單元」，經被上訴人審查後，以102年10月23日府都新字第10231772800號函（下稱原處分）核准參加人申請自行劃定更新單元範圍，並請其後續依臺北市都市更新自治條例第15條規定，自獲准6個月內，擬具該更新單元都市更新事業概要或逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核；並應向目的事業主管機關即臺北市市場處提出市場開發計畫，俟臺北市市場處同意市場開發計畫並取得都市更新條例第22條規定之更新單元內所有權人同意比例，並舉辦事業計畫公聽會後，始得擬具事業計畫申請實施都市更新。練秀蘭、林美英、吳忠勝、鄭桂堂、劉應章、陳桂雲、陳岩川、林楊寶鳳、陳陽派、朱芸宣、石芳六、施秀妍、劉盈秀等13人不服，提起訴願，遭決定駁回，練秀蘭、林美英、吳忠勝、鄭桂堂、劉應章、陳桂雲、陳岩川、林楊寶鳳、陳陽派、朱芸宣等10人不服，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審法院）103年度訴字第615號判決（下稱前審判決）駁回，練秀蘭、林美英、吳忠勝、鄭桂堂、劉應章、陳桂雲、陳岩川、林楊寶鳳、陳陽派等9人不服，提起上訴，經本院104年度判字第772號判決（下稱本院廢棄判決）廢棄，發回原審法院更為審理；於原審法院訴訟進行中，原告鄭桂堂將其房屋及基地所有權移轉予王建琼，已據王建琼具狀承當訴訟，嗣原審法院以105年度訴更一字第8號判決駁回，練秀蘭、林美英、吳忠勝、王建琼、陳桂雲、陳岩川、林楊寶鳳、陳陽派、朱芸宣等9人（下稱上訴人）仍表不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：內政部營建署100年8月11日營署更字第1002913903號函（下稱營建署100年8月11日函）已明揭，舊有建築物是否符合現行耐震設計標準，應經檢測評估後始能得知，被上訴人僅憑建物完成日期判斷是否有耐震上之疑慮或是否足以妨害公共安全，顯屬可議。而參加人所提之臺北市「老屋健檢計畫」初步評估判定書（下稱老屋健檢判定書），該評估僅人員於現場目視察看，未經建築物結構安全鑑定或耐震能力詳細評估，不足判斷是否有傾頹或朽壞之虞，且足以妨害公共安全情事。況臺北市未經劃定應實施更新之地區自行劃定更新單元建築物及地區環境評估標準（下稱系爭評估標準）所列指標，並不符合都市更新條例第6條及第7條規定意旨，違反法律保留原則，並經監察院、行政院、內政部及司法院解釋大法官意見書予以指摘在案。又依內政部91年10月9日台內營字第000000000號函（下稱內政部91年10月9日函釋）意旨，被上訴人以系爭更新單元內臨中坡南路120號至136號房屋為921地震黃單列管，而認有傾頹或朽壞之虞，且足以妨害公共安全，難認有據。再者，上訴人目前仍居住於系爭更新單元內，每日營業，地下停車場亦有車輛進出，秩序良好無虞，非已荒廢。且民辦都市更新除非有高度客觀急迫之危險，否則應不得單純以多數決機制，強制少數不同意者參與都更，始符合公益云云。為此，求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：系爭更新單元內皆為屋齡30年以上之建築物，屋況老舊、環境不佳，有傾頹或朽壞而妨害公共安全之虞，此有環境評估檢討表可參，並參酌黃單列管之原因綜合審酌，以判斷本件更新單元建物及地區環境狀況是否適於更新，而合於更新單元劃定基準及系爭評估標準第2條規定之指標（三）、（九）及（十四）規定，原處分並無不當。又劃定更新地區係政府考量都市現狀與未來發展而劃定之範圍，與本件係民間申請自行劃定更新單元，乃屬二事，並無違反都市更新條例第6條及第7條規定，而違反法律保留原則問題。另營建署100年8月11日函並非針對系爭評估標準第2條所列指標（九）為函釋，況營建署並無解釋權限。本件劃定更新單元已充分考量都市更新條例施行細則第5條規定，符合公益性云云，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人則以：系爭更新單元之建築物為列管之921黃單危樓，十幾年來結構更加損壞，地下室鋼筋外露，樓梯傾頹毀塌，居家安全堪慮、環境窳陋，絕大多數所有權人均已同意參加都市更新，核准都市更新方屬符合公共利益云云。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件申請自行劃定更新單元範圍為臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地，其規模符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第1款規定。該單元內共計1棟鋼筋混凝土造4層樓建物，於68年間取得使用執照並辦理第1次建物登記，屋齡達30年以上，符合系爭評估標準第2條所列指標（三）；又上開建物係於68年間建築完成，為78年5月5日修正發布之建築技術規則建築構造編（下稱78年建築技術規則建築構造編）之前所建造，符合指標（九）規定；本件更新單元為完整街廓，於102年間舉辦更新單元範圍內說明會，其土地及合法建築物所有權人同意比例及其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積同意比例均超過3/10，符合指標（十四）規定。是本件申請形式上符合臺北市都市更新自治條例第12條規定及系爭評估標準第2類「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞……，足以妨害……公共安全」、第7類「避免災害之發生」，已堪認定。㈡系爭更新單元內現有房屋，除有屋齡逾30年屬老舊建物之情形，再觀諸78年建築技術規則建築構造編第44條修正理由，足知系爭更新單元內之現有房屋因係於上開修正前興建之建築物，其耐震設計恐有不足。且徵諸921地震發生後，系爭更新單元內現有房屋，其中門牌號碼臺北市○○○路○○○號至OOO號，其柱中等損害，樑輕微損害，評估結果為需注意，有震災後建築物第二階段危險分級及其使用評估表可稽。而依參加人提供之照片顯示，系爭建物牆面不只1處有明顯裂痕，牆面、屋頂亦有多處鋼筋外露。且系爭更新單元內現有房屋坐落之基地，均屬土壤液化高度、中度潛勢區。經循老屋健診程序，屬耐震能力確有疑慮，建議辦理耐震能力詳細評估，此有老屋健檢判定書可參。足見被上訴人認定系爭更新單元內之現有建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共通行或公共安全，為避免災害之發生，而以原處分核准參加人申請自行劃定更新單元，於法並無不合。至營建署100年8月11日函，並非針對系爭評估標準第2條所列指標為釋示，尚難資為有利於上訴人之認定。㈢判斷系爭更新單元內現有建築物是否已「因年代久遠，而有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共安全」，係為確保都市更新事業計畫實施之區位選擇，確有更新之必要性，實質符合都市更新條例規定之意旨，且都市更新之處理方式，並不僅有重建一途。至於劃定更新單元後，其都市更新處理方式係都市更新事業計畫概要、都市更新事業計畫應表明之事項，若不服主管機關核定，亦得提起行政爭訟救濟。又系爭更新單元內之現有建築物如辦理耐震能力詳細評估，費用高達新臺幣（下同）1,630,020元，而本件核准自行劃定更新單元，僅係確認都市更新事業在區位上效力所及範圍，並非表示申請人未來一定能實施都市更新或一定以重建方式實施都市更新，故於申請劃定更新單元階段，尚無花費上百萬元進行建築物耐震能力詳細評估之必要。上訴人主張非經進一步詳細評估建築物耐震能力，不足以判斷系爭更新單元內現有建物是否已因年代久遠，而有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共安全云云，並非可採。㈣系爭更新單元土地之使用分區為市場用地，為傳統零售市場松甫市場，然現況一樓攤位已廢置多年而無市場功能，惟因主管機關認為周遭仍有市場需求，被上訴人乃於99年度將臺北市包含松甫市場在內之16處私有傳統零售市場，以都市計畫專案變更方式引導轉型。而參加人申請自行劃定更新單元時，就整體再發展目標說明，未來開發將切合目前使用用途，規劃高規格現代化市場與高優質住宅之複合用途建築物。綜上，被上訴人考量原有社會、經濟關係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素，認定系爭更新單元內之現有建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共通行或公共安全，為避免災害之發生，具有公益需要，而以原處分核准參加人申請自行劃定更新單元，符合都市更新條例促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益之意旨等由，因將原決定及原處分均予維持，判決駁回上訴人之訴。
六、上訴理由略謂：㈠依臺北市結構工程工業技師公會105年11月18日（105）北結師銘（十二）字第0000000號函意旨，足見老屋健診之耐震能力初步評估，係初步過濾出有耐震疑慮之建物，評估人員收費不到1萬元，故僅稍事於現場目視察看，其評估方式與建築物結構安全鑑定及耐震能力詳細評估顯有不同。是以，老屋健檢判定書實無足援引為對他人作成侵益性行政處分之依據。原判決竟據此認定系爭更新單元內之建物有傾頹或朽壞之虞，且足以妨害公共安全情形，適用法規顯有違誤。且上訴人於原審曾表明本件尚可以建築物結構安全鑑定處理，參加人也曾具狀表明願意在30萬元之範圍內負擔鑑定費用，惟原審法院捨卻民事法院行之有年之建築結構安全鑑定，採納最粗略的評估方式，顯有悖於論理、經驗及證據法則。又本院發回判決業認黃單列管並不足以推得該建物即有傾頹或朽壞之餘，而足以妨害公共安全之事實，原判決仍持憑本院廢棄之論證方法，進而產生與前審判決相同之謬誤，顯有違反行政訴訟法第260條第3項規定之違法。
㈡房屋老舊並非即可弱化財產權及居住自由之保障，強制財產權人變更財產權的現狀，仍應基於重要公益之達成。又30年以上之建物，當然未及適用78年建築技術規則建築構造編，而原判決以營建署100年8月11日函並非針對系爭評估標準第2條所列指標為釋示，難據為有利於上訴人之認定云云，然卻未察本院101年度判字第647號判決，亦係以該函作為認定之依據，顯有認定事實不憑證據及違背論理法則之違法。且本件建物店面明亮有序、營運正常，共用樓梯乾淨明亮，未見參加人所提供照片之多處鋼筋外露、明顯裂痕之情形，足徵僅係由於建物管理不善。再查臺北市政府土壤液化潛勢查詢系統，系爭更新單元位屬土壤液化中度潛勢區，並未位在高度潛勢區中，原判決遽謂建物基地位於土壤液化高度、中度潛勢區，率認本件尚無須更進一步之檢測評估，即可符合有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共安全情事，顯未善盡職權調查之責。㈢更新單元之劃定對所有權人影響極為重大，不得因後續尚有都市更新事業計畫概要或都市更新事業計畫程序，即謂其核准得以輕率為之，而無庸顧及都市更新公益性及必要性之檢驗，司法院釋字第709號協同意見書亦同此意旨。原判決認為本件僅在確認都市更新事業在區位上效力所及之範圍，於劃定更新單元後，其都市更新處理方式乃係都市更新事業計畫概要、都市更新事業計畫應表明之事項，若對主管機關該等核定不服，亦可提起行政爭訟云云，無異認為更新單元內不願參加都市更新之土地及合法建物所有權人，因尚有後續之都市更新事業計畫概要、都市更新事業計畫程序，因此無庸於本階段就更新之必要性「提早」救濟，亦顯有違誤。㈣106年5月10日公布施行之都市危險及老舊建築物加速重建條例係以土地及建築物所有權人全體同意重建為適用之前提要件，且依該條例規定，經耐震能力初步評估屬耐震安全有疑慮之建築物，尚須進行耐震能力詳細評估。然本件依初步評估報告，並非屬耐震能力確有疑慮之危險建築物，應進行耐震能力詳細評估始得判斷，且依臺北市結構工程工業技師公會前揭函，耐震能力評估方法尚無足作為認定「建築物有傾頹或朽壞之虞，且足以妨害公共安全」之依據。且目前適用都市危險及老舊建築物加速重建條例所採用之耐震能力初步評估方法，亦非採用老屋健檢方案適用之耐震能力初步評估方法，與新表之初步評估方法納入定量分析之因子，顯有差異。原判決完全不問除老屋健檢之外是否尚有其他較為精確可行之調查方法，其認事用法顯有悖於論理法則、經驗法則及證據法則，並有違職權調查之規定，亦違反本院發回判決意旨而有違行政訴訟法第260條第3項規定甚明等語。
七、本院查：
（一）按都市更新為都市計畫之一環，該制度設計目的在促進都市土地有計畫之再開發利用，以復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益。又更新單元為都市更新事業之實施範圍，依都市更新條例第5條規定，直轄市、縣(市)主管機關應就都市之發展狀況、居民意願、原有社會、經濟關係及人文特色，進行全面調查及評估，劃定更新地區，並視實際需要分別訂定都市更新計畫，並於計畫表明更新地區範圍，及更新單元，或其劃定基準，對於未經劃定應實施更新之地區，土地及合法建築物所有權人，依都市更新條例第11條規定，亦得實施都市更新事業，但應依直轄市、縣(市)主管機關劃定基準申請自行劃定更新單元。
（二）次按「有下列各款情形之一者，直轄市、縣(市)主管機關得優先劃定為更新地區︰一、建築物窳陋且非防火構造或鄰棟間隔不足，有妨害公共安全之虞。二、建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共交通或公共安全。三、建築物未符合都市應有之機能。四、建築物未能與重大建設配合。五、具有歷史、文化、藝術、紀念價值，亟須辦理保存維護。六、居住環境惡劣，足以妨害公共衛生或社會治安。」為都市更新條例第6條所規定。依此，建築物有「窳陋且非防火構造」之情形，或「因年代久遠有傾頹或朽壞之虞」足以妨害公共安全之地區，主管機關本得優先劃定為更新地區，由實施者於此等地區為都市更新事業之實施。至於所謂建築物「窳陋且非防火構造」「因年代久遠有傾頹或朽壞之虞」，依其文義之意涵，並非必須建築物實際上已達不堪使用，或已有傾頹或朽壞之具體事實為必要。
（三）臺北市都市更新自治條例第15條規定：「（第1項）依都市更新條例第11條自行劃定更新單元，申請實施都市更新事業者，其劃定基準應符合第12條及更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表所列規定，其裁量基準由主管機關定之。……（第5項）第1項更新單元內重建區段之建築物及地區環境狀況評估標準表及第3項空地過大基地認定基準，由主管機關定之。」依此規定授權訂定之系爭評估標準，對於建築物及地區環境狀況第2類「建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞、建築物排列不良或道路彎曲狹小，足以妨害公共通行或公共安全」，規定其評估標準為「符合指標（二）、（三）、（四）其中之一項及其他指標之2項者」；此所稱指標（三）為：「更新單元內各種構造建築物面積比例達2分之1以上：土磚造、木造、磚造及石造建築物、20年以上之加強磚造及鋼鐵造、30年以上之鋼筋混凝土造及預鑄混凝土造、40年以上之鋼骨混凝土造。」；指標（九）為：「更新單元內建築物耐震設計標準，不符內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定者之棟數比例達2分之1以上。」；指標（十四）為：「更新單元面積在3千平方公尺以上或完整街廓，並應舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過10分之3，並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過10分之3之同意。」此等評估標準，為更新單元內建築物是否年代久遠有傾頹或朽壞之虞之具體化之判別依據，核其標準具體明確，且更新單元面積在3千平方公尺以上或完整街廓之更新單元，以舉辦地區說明會及土地及合法建築物所有權人均超過10分之3，並其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積均超過10分之3之同意為條件，就民主原則之考量亦屬相當。再者，申請自行劃定更新單元之核准，僅係都市更新事業實施之開始，經劃定更新單元後，為都市更新計畫之實施，尚須經擬具更新單元都市更新事業概要或逕由實施者擬具都市更新事業計畫報核，及權利變換計畫報核程序，即實施者以劃定之更新單元為都市更新計畫之開發，尚須經主管機關以公權力層層監督方有實施之可能；且不問是否同意劃入更新單元之土地或建築物樓所有權人，於都市更新事業計畫實施後，仍能獲土地及建築物之分配或金錢補償。綜上各節，因都市更新有促進都市土地有計畫之再開發利用，以復甦都市機能，改善居住環境之目的，具有高度之公益性，故依都市更新條例第11條規定自行劃定更新單元，對於不同意劃入更新單元之所有權人言，雖形同強迫參與都市更新事業計畫，對其財產權及適足居住權足以發生一定影響，然在公益與私益之權衡下，尚難認對其財產權有不法之侵害。從而，臺北市政府援引系爭評估標準規定之指標作為判斷具體個案是否合於相對應「建築物及地區環境狀況」之評估工具，尚無不可；惟就臺北市政府以建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞足以妨害公共安全為由，核准自行劃定為更新單元者，僅係以建築物屋齡達評估指標所指之條件，致耐震設計標準有不符合內政部78年5月5日台內營字第691701號修正之建築技術規則規定之棟數比例達2分之1要求之情形時，在經調查建築物之實際情形後，倘足以證明更新單元內之建築物並未有傾頹或朽壞之虞，而致妨害公共安全，且依當時都市計畫之內容，擬劃為更新單元之土地其利用尚屬合理、適當，而無建築物未符合都市應有機能之情形者，當不存在以公益為理由要求對不同意劃入更新單元所有權人之權利保護為退讓之正當理由；反之，經調查證據之結果，劃為更新單元地區之建築物有因年代久遠已發生結構損壞，而有耐震疑慮，且土地係位於土壤液化中度或高度潛勢區，因易造成大範圍建築物下陷與傾斜、地坪隆起龜裂、非結構梁柱龜裂破損、維生管線系統損壞，認有傾頹或朽壞之虞，足以妨害公共安全，即與經驗及論理法則無違。
（四）查原處分核准參加人依都市更新條例第11條及臺北市都市更新自治條例第15條規定申請自行劃定臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地為更新單元，係以該申請符合更新單元劃定基準及系爭評估標準第2條規定之指標（三）、（九）及（十四）規定。原判決以本件申請自行劃定更新單元範圍為臺北市○○區○○段○○段000○號等1筆土地，其規模符合臺北市都市更新自治條例第12條第1項第1款規定。該單元內共計1棟鋼筋混凝土造4層樓建物，於68年間取得使用執照並辦理第1次建物登記，屋齡達30年以上，符合系爭評估標準第2條所列指標（三）；又上開建物係於68年間建築完成，為78年建築技術規則建築構造編之前所建造，符合指標（九）規定；本件更新單元為完整街廓，於102年間舉辦更新單元範圍內說明會，其土地及合法建築物所有權人同意比例及其所有土地總面積及合法建築物樓地板面積同意比例均超過3/10，符合指標（十四）規定。並以：921地震發生後，系爭更新單元內現有房屋，其中門牌號碼臺北市○○○路○○○號至OOO號，其柱中等損害，樑輕微損害，評估結果為需注意，且系爭建物牆面不只1處有明顯裂痕，牆面、屋頂亦有多處鋼筋外露；又系爭更新單元內現有房屋坐落之基地，均屬土壤液化高度、中度潛勢區，系爭更新單元內之現有建築物因年代久遠有傾頹或朽壞之虞；又系爭更新單元土地之使用分區為市場用地，為傳統零售市場松甫市場，現況為一樓攤位已廢置多年而無市場功能，主管機關認為系爭更新單元周遭仍有市場需求，被上訴人於99年度將臺北市包含松甫市場在內之16處私有傳統零售市場，以都市計畫專案變更方式引導轉型，參加人申請自行劃定更新單元時，就整體再發展目標說明，未來開發將切合目前使用用途，規劃高規格現代化市場與高優質住宅之複合用途建築物等情，為原審所確定之事實，經核並無認定事實不依證據，亦無違背經驗、論理法則情事，自得作為本院判斷之基礎。基上事實，原判決認被上訴人已考量原有社會、經濟關係及人文特色之維繫、整體再發展目標之促進、更新處理方式之一致性、公共設施負擔之公平性及土地權利整合之易行性等因素，爰認原處分核准參加人申請自行劃定更新單元，符合都市更新條例促進都市土地有計畫之再開發利用，復甦都市機能，改善居住環境，增進公共利益之意旨，揆諸前開規定及說明，尚無不合。
（五）又按事實認定為事實審法院之職權，苟其事實之認定符合證據法則，不違經驗及論理法則，縱其證據之取捨與當事人希冀者不同，致其事實之認定異於當事人之主張，仍不得謂判決有違背法令之情形。上訴意旨，以老屋健診之耐震能力初步評估，係初步過濾出有耐震疑慮之建物，其評估方式與建築物結構安全鑑定及耐震能力詳細評估顯有不同，不足以引為對他人作成侵益性行政處分之依據；及本件建築物之店面明亮有序、營運正常，共用樓梯乾淨明亮，未見參加人所提供照片之多處鋼筋外露、明顯裂痕之情形，應僅係由於建物管理不善所致，分別指摘原判決顯有違反行政訴訟法第260條第3項規定，及未盡職權調查之違背法令情事，核係對於行政訴訟法第260條第3項規定適用之誤解，及對原審認定事實之職權行使，以其歧異之見解再事爭執，均非可採。至系爭更新單元究係位於土壤液化高度及中度潛勢區，抑或僅位於土壤液化中度潛勢區，依前開說明，並不影響本件之判斷。
八、綜上所述，原判決認原處分及訴願決定均無不合，而駁回上訴人在第一審之訴，核其認事用法並無違誤，且已論明其認定事實之依據及得心證之理由，對於上訴人在原審主張如何不足採之論證取捨，亦詳為說明，其所適用之法規與本件應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當，或判決不備理由之違背法令情事。上訴意旨，無非再就原判決已指駁之理由，或屬原審法院依其職權所為之證據取捨事項，執其歧異之法律見解加以爭執，作為指摘原判決違背法令之依據，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
書記官 張 鈺 帛