最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第183號上 訴 人 秀岡山莊第一期社區管理委員會代 表 人 陳照賢訴訟代理人 張世興 律師
張宇馨 律師被 上訴 人 經濟部水利署台北水源特定區管理局代 表 人 周文祥上列當事人間違章建築事件，上訴人對於中華民國106年6月7日臺北高等行政法院105年度訴字第1317號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、秀岡山莊第一期社區坐落於臺北水源特定區內新北市○○區○○○段54-1、55-3、55-5至16地號等14筆土地上建築物，被上訴人改制前經濟部臺北水源特定區管理委員會發給民國88年10月29日88北水使字第015號使用執照（下稱系爭使用執照）。104年4月，第三人陳錫鴻委任楊傳珍律師陳情表示，上訴人私設崗哨等違建物，請予拆除，經新北市政府工務局會同被上訴人及相關人於104年4月29日現場勘查，被上訴人復於104年5月26日辦理會勘，並作成請上訴人提供建物航照圖或合法房屋證明相關文件，以利判別之結論。嗣上訴人以104年6月1日秀岡一管字第104060104號函送空照圖等文件資料後，經被上訴人審查認為位於新北市○○區○○段○○○○○○號（下稱88-11地號）土地上，材料為鐵皮、型鋼，面積為4.5公尺×1.5公尺，高度為3.5公尺之崗哨（下稱系爭崗哨），經勘查屬實質違建，依法應執行拆除，並以104年11月24日水臺建字第10401069060號違章建築認定通知單（下稱原處分）通知上訴人。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經臺北高等行政法院105年度訴字第1317號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：
㈠、秀岡山莊第一期社區係開發單位秀岡開發股份有限公司（下稱秀岡公司）依行政院環境保護署核准之「秀岡山莊興建計畫環境影響說明書」申請開發許可而興建，依「變更臺北水源特定區計畫（含南、北勢溪部分）（第二次主要計畫通盤檢討）案」檢討前後土地使用分區管制要點對照表第2條「開發方式」規定，秀岡山莊所需公共設施（含系爭崗哨），應依都市計畫定期通盤檢討實施辦法之規定劃設，且由秀岡公司自行負擔取得及興修，供居民使用。是以，被上訴人最初審核及許可秀岡公司開發之授益處分範圍，即包括系爭崗哨，該崗哨於秀岡公司興建秀岡山莊第一期社區建物時，即已設置，秀岡公司並於秀岡山莊第一期社區成立後，依公寓大廈管理條例及相關法律規定，移交上訴人管理維護，供社區居民使用迄今，屬社區公共設施一部分。
㈡、被上訴人核准秀岡公司於系爭崗哨管制內興建多達74棟別墅，並於各棟別墅申請建築執照、開工、各樓層建築查驗、完工後勘驗及申請使用執照時，均派員前往社區勘驗，必然經過系爭崗哨，卻未曾要求秀岡公司拆除、補照或限期改善，現因個別住戶挾怨檢舉，即認定系爭崗哨係違建並命拆除，違反信賴保護原則。又系爭崗哨屬秀岡山莊第一期社區全體住戶共有，僅由上訴人代為管理，上訴人為該社區區分所有權人會議之執行機構，無實體法上權利能力，無法為權利義務歸屬之主體，並無處分權，原處分已於法不合等語，聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：
㈠、系爭崗哨係未領有建築執照而擅自建造之建築物，為違章建築處理辦法第2條所定違章建築。經比對系爭使用執照、林務局農林航空測量所航照圖，系爭崗哨於90年11月29日起始存在，已逾新北市政府核發合法房屋證明處理要點第2點所定62年12月24日之時限，無從認定為合法房屋。
㈡、上訴人於系爭崗哨派駐警衛人員並予維護管理，且被上訴人於現場張貼之104年5月26日現地會勘公告，上訴人亦派員出席，足見其實際使用系爭崗哨，對之有管領能力，被上訴人認定系爭崗哨為實質違章建築，並無違誤，原處分係認定系爭崗哨為違章建築，非命上訴人拆除，上訴人以系爭崗哨屬秀岡山莊第一期社區全體住戶共有為由，指摘原處分違法，亦不可採等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，係以：
㈠、建築法第3條、第25條規定，乃針對建築物本身所為規範，同法第86條第1款則係規定違反第25條之責任效果，該款後段所定「必要時得強制拆除其建築物」，性質上係針對建築物本身之瑕疵致有違反行政法義務之狀態而為，就此而言，該款所稱「擅自建造者」，應係指擅自建造之建築物；至於命強制拆除其建築物之行政處分相對人，參諸上述違章建築處理辦法第7條規定，應係指該違章建築之所有人、使用人或管理人。再依公寓大廈管理條例第36條第11款、第57條第1項規定，公寓大廈之共用部分及附屬設施設備，經起造人移交管理委員會後，即由管理委員會管理、使用，如該共用部分及附屬設施設備，係未經主管建築機關之審查許可並發給執照，而擅自建造之建物，主管建築機關以管理委員會為相對人，依建築法第86條第1款規定，作成命強制拆除之處分，自無不合。
㈡、系爭崗哨係秀岡山莊第一期社區建物之起造人即秀岡公司建造，於上訴人成立時，移交予上訴人乙節，為上訴人自承，並有秀岡公司移交公共設施清冊足憑，觀諸上訴人104年1月10日之104年1月例行會議，曾作成「請總幹事找廠商將系爭崗哨柵欄修改成可單邊控制，以利住戶進出；另未經上訴人核准之施工廠商及車輛，警衛人員不可放行，禁止進入社區」之決議，可知系爭崗哨在秀岡公司移交上訴人後，即由上訴人管理使用，對出入社區之人車進行控管。
㈢、系爭崗哨坐落之88-11地號土地，並非系爭使用執照所載之建物坐落基地，該土地之使用分區為保安保護區，系爭崗哨與變更臺北水源特定區計畫（土地使用分區管制要點通盤檢討）第7點第3款⒈-⒎規定之用途，均不相符；另系爭使用執照記載之建築執照字號為「86北水建字第017號」，系爭崗哨之建造日期約略在86年間，與新北市政府核發合法房屋證明處理要點第2點第3款第1目所稱合法房屋之要件不符，既非原有合法建築物，自無前述計畫第7點第3款⒏規定之適用。系爭崗哨係秀岡公司未經主管建築機關許可而擅自建造，於建造完成後交由上訴人管理使用，則被上訴人以原處分通知上訴人，系爭崗哨屬實質違建，依法應予拆除，核與建築法第25條第1項、第86條第1款及違章建築處理辦法第5條等規定，並無不符，自無違誤。
㈣、所謂信賴保護原則，必須行政機關之行政處分或其他行政行為（如訂定行政法規），足以引起人民信賴（即信賴基礎），及人民因信賴該行政行為，而有客觀上具體表現信賴之行為（即信賴表現），嗣後該信賴基礎經撤銷、廢止或變更而不存在，始有適用。如行政機關怠於行使權限，致人民因個案違法狀態未排除而獲得利益，並非行政行為之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。被上訴人並未核准在88-11地號土地上興建系爭崗哨，該崗哨之建造，亦不符上開計畫第7點第3款得經核准使用保安保護區土地規定之情形，系爭使用執照及土地使用分區管制規定，無隻字片語足使上訴人信賴系爭崗哨並非未經許可建造，被上訴人長期消極不作為，未對系爭崗哨作成處分，復未對外積極表示系爭崗哨非屬違章建築，上訴人無從產生信賴，原處分亦無違反信賴保護原則之可言。被上訴人以原處分認定系爭崗哨為實質違建，依法應執行拆除，並無違誤等為論據。
五、上訴意旨以原判決有不適用法規、適用不當、理由不備及理由矛盾之違法，理由略謂：
㈠、建築法第25條第1項規定，僅係說明未經申請許可，不得擅自建造，並未論及認定違章建築或命拆除之行政處分相對人為何。建築法第86條之規定，針對擅自建造者與擅自使用者之行政處分，並不相同，且有關強制拆除部分，擅自使用者尚須符合有同法第58條情事之一，始得為之。因此，就擅自建造者與擅自使用者之不同身分與情況，應各別為行政處分。至違章建築處理辦法第5條係規範直轄市、縣(市)主管建築機關之作為義務，非行政處分相對人之認定依據；而違章建築處理辦法第7條規定，乃係就命強制拆除處分確定後，規定於執行違章建築拆除之範圍及情況，應如何處理，並非就認定違章建築或命拆除行政處分之相對人為規定，亦非係認定行政處分相對人之規定。原判決未詳酌建築法第86條規定，復未區分擅自建造者與擅自使用者之不同身分，未審酌違章建築處理辦法第5、7條規定內容與規範意旨，逕謂命拆除建築物之行政處分相對人，參諸違章建築處理辦法第7條規定，係指違章建築之所有人、使用人或管理人，以之作為認定本件行政處分相對人之依據，顯有判決不適用法規或適用不當之違法。
㈡、上訴人僅係管理委員會，不具權利能力，並非系爭崗哨之所有權人，只是受全體住戶委託管理維護，對該崗哨無事實上處分權及拆除權利。該崗哨既非上訴人興建，而秀岡山莊內興建包括系爭崗哨之諸多公共設施，是否經合法申請，非上訴人所能知悉，就系爭崗哨之興建，並無故意過失，原審竟認「主管機關以管理委員會為相對人，依建築法第86條第1款規定，命強制拆除，自無不合」，明顯違背行政罰法第4條、第7條第1項規定，不符建築法第25條、第86條規定之要件，原判決有判決不適用法規及適用不當之違法。原審始終未說明為何主管機關得命上訴人拆除系爭崗哨，原判決已有判決不備理由之違法。
六、本院經核原判決結論並無違誤，茲就上訴意旨論述如下：
㈠、建築法將涉及建築物之形成、使用與人為滅失（拆除）的整體過程，以建立各種執照義務之手段，納入法律管制範疇，建築法第25條第1項前段規定：「建築物非經申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」，第86條第1款規定：「違反第25條之規定者，依左列規定，分別處罰：擅自建造者，處以建築物造價千分之50以下罰鍰，並勒令停工補辦手續；必要時得強制拆除其建築物。」違章建築處理辦法係依建築法第97條之2規定授權訂定，該辦法第2條規定：「本辦法所稱之違章建築，為建築法適用地區內，依法應申請當地主管建築機關之審查許可並發給執照方能建築，而擅自建築之建築物。」第3條第1項規定：「違章建築之拆除，由直轄市、縣(市)主管建築機關執行之。」第5條規定：「直轄市、縣(市)主管建築機關，應於接到違章建築查報人員報告之日起5日內實施勘查，認定必須拆除者，應即拆除之。認定尚未構成拆除要件者，通知違建人於收到通知後30日內，依建築法第30條之規定補行申請執照。……」。
㈡、又主管機關作成違章建築認定通知書認定特定建物係屬未經申請許可擅自建造，違反建築法第25條規定，依法不得補辦建築執照，構成實質違章，依同法第86條規定應予以拆除者，並經送達生效後，即發生其規制效果，該當行政程序法第92條所稱之行政處分。本件原處分係記載：「違章建築認定通知單……違建類別：新建，……經勘查屬實質違建，依法應執行拆除」，並說明：「前項執行拆除時間，由本局另行通知，應請於拆除日期之前一日自行遷移……」等語（見原審卷第16頁），核係就系爭崗哨是否屬應予拆除之違章建築，在法律上具有重要意義之物之性質為確認行政處分，並沒有併為下命拆除之規制，先予指明。系爭崗哨係未經主管建築機關許可而擅自建造之建物乙節，乃原審依證據認定之事實，核與證據法則無違，被上訴人認定系爭崗哨屬實質違建，依法應執行拆除，即無違誤。
㈢、再者，公寓大廈管理條例第53條規定：「多數各自獨立使用之建築物、公寓大廈，其共同設施之使用與管理具有整體不可分性之集居地區者，其管理及組織準用本條例之規定。」第3條第4款、第9款規定：「本條例用辭定義如下：……共用部分：指公寓大廈專有部分以外之其他部分及不屬專有之附屬建築物，而供共同使用者。……管理委員會：指為執行區分所有權人會議決議事項及公寓大廈管理維護工作，由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之組織。」第10條第2項規定：「共用部分、約定共用部分之修繕、管理、維護，由管理負責人或管理委員會為之。其費用由公共基金支付或由區分所有權人按其共有之應有部分比例分擔之。……」第36條第2款、第11款規定；「管理委員會之職務如下：……共有及共用部分之清潔、維護、修繕及一般改良。……共用部分、約定共用部分及其附屬設施設備之點收及保管。」第38條規定：「管理委員會有當事人能力。
管理委員會為原告或被告時，應將訴訟事件要旨速告區分所有權人。」第57條第1項規定：「起造人應將公寓大廈共用部分、約定共用部分與其附屬設施設備；設施設備使用維護手冊及廠商資料、使用執照謄本、竣工圖說、水電、機械設施、消防及管線圖說，於管理委員會成立或管理負責人推選或指定後7日內會同政府主管機關、公寓大廈管理委員會或管理負責人現場針對水電、機械設施、消防設施及各類管線進行檢測，確認其功能正常無誤後，移交之。」可知，管理委員會是由區分所有權人選任住戶若干人為管理委員所設立之管理組織，對內執行公寓大廈管理事務，對外代表區分所有權人團體，其在職務範圍內，得為原告或被告而具訴訟實施權，不因無實體法上完全之權利能力而受影響。因此，在社區的共用部分是未經申請擅自建造之違章建築的情形下，以共用部分之所有權或處分權人之全體區分所有權人，或代表區分所有權人團體且得本於管理權作出改正行為之管理委員會，為違章建築查報行政處分之相對人，均足以達成排除違章建物存在，回復建築安全秩序之處分目的，也符合建築法第25條第1項前段、第86條第1款的規範意旨。
㈣、查系爭崗哨係秀岡山莊第一期社區起造人秀岡公司興建，屬該社區之共用設施，秀岡公司並於該社區管理委員會即上訴人成立後，將屬社區共用設施之系爭崗哨移交予上訴人管理，此為原審依證據認定之事實，核與卷證資料相符，亦與證據法則無違。則被上訴人因審查認定系爭崗哨屬依法應執行拆除之實質違建，以上訴人為相對人通知之，依前開規定及說明，自無違誤。此外，原處分係認定系爭崗哨屬依法應執行拆除之實質違建，性質上為確認處分，已如前述，該確認處分之目的不在制裁，非屬行政罰，無行政罰法適用之餘地，上訴意旨所稱無故意過失，原判決違反行政罰法第4條、第7條規定及判決不備理由之指摘，已然無據。
七、綜上，被上訴人以上訴人為相對人，以原處分認定系爭崗哨為實質違建，依法應執行拆除，並無違誤。原判決關於系爭崗哨由上訴人管理使用之論述，與本院上述理由雖有不同，惟結論並無二致，仍應予維持，從而，原判決駁回上訴人在第一審之訴，核無違誤，上訴意旨求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、結論，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第2項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
書記官 彭 秀 玲