最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第19號上 訴 人 唐敏祥訴訟代理人 王致尹 律師被 上訴 人 臺南市政府代 表 人 李孟彥訴訟代理人 余彥勳上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國105年9月30日高雄高等行政法院104年度訴字第460號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於駁回上訴人備位聲明部分暨該訴訟費用部分均廢棄，發回高雄高等行政法院。
其餘上訴駁回。
駁回部分上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣民國78年至82年間改制前臺南縣六甲鄉公所（現改制為臺南市六甲區公所，下稱六甲區公所）執行行政院「加速都市計畫公共設施用地取得及財務計畫」案，對於都市計畫區內10米以上道路辦理徵收，惟徵收程序中所繕製之「徵收計畫書」並未列入上訴人所有（應有部分2/3）坐落臺南市○○區○○段○○○○號土地（重測前為六甲段000-33地號，下稱系爭土地），以致遺漏徵收補償，上訴人乃以系爭土地自80年起即遭被上訴人占用開闢道路，侵害上訴人所有權，被上訴人應給予合理補償，向高雄高等行政法院（下稱原審法院）提起行政訴訟，經原審法院以104年度訴字第460號判決（下稱原判決）駁回，上訴人不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張︰㈠被上訴人未經合法協議價購或徵收程序，即將上訴人所有系爭土地開闢為道路使用，侵害上訴人所有權，被上訴人應徵收系爭土地並予以補償。依臺南市麻豆地政事務所（下稱麻豆地政事務所）105年6月16日現場勘測複丈成果圖，被上訴人占用系爭土地開闢為道路之面積為44.92平方公尺（地號000-B土地45.5平方公尺與地號000-A土地0.58平方公尺相減之結果），爰依行政訴訟法第8條第1項，以先位聲明請求被上訴人給付徵收補償費新臺幣（下同）620,459元（依104年1月公告土地現值14,800元/平方公尺×占用面積×上訴人應有部分，並加4成計算）及自訴狀送達日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。㈡被上訴人在無法源依據下占用系爭土地而受有開闢道路之利益，使上訴人無法使用收益或處分系爭土地而受有損害，被上訴人受有利益與上訴人受有損害間具有因果關係，構成公法上不當得利，爰以備位聲明請求被上訴人給付相當於租金之不當得利。依土地法第97條、第105條及行政程序法第131條規定，以土地申報地價（依地政實務慣例，申報地價為該年公告地價之8成，且每3年變動一次，因此94年之申報地價依93年為主，依此類推）總價額年息百分之10計算，被上訴人應返還自起訴狀繕本送達之翌日（104年11月3日）起回溯10年（94年11月3日至104年11月3日）內之不當得利，以及自起訴狀繕本送達之翌日起至被上訴人完成系爭土地徵收補償程序日止，此一期間之不當得利。又依系爭土地所有權變動關係，上訴人具不當得利請求權之時間範圍分為4個時段，依此計算不當得利數額為：⒈94年11月3日起至99年4月18日止，上訴人養母唐金葉為系爭土地（應有部分1/3）所有權人時，得請求之數額為12,572.021元（依系爭土地自94年至99年每年之申報地價×應有部分面積×10％×持有年數計算）。⒉99年4月19日起至99年5月26日止，上訴人為系爭土地（應有部分1/3）所有權人時，得請求之數額為311.7735元。⒊104年1月5日起至104年11月3日止，上訴人為系爭土地（應有部分2/3）所有權人時，得請求之數額為5,170.8458元。
⒋104年11月3日起至被上訴人完成系爭土地徵收補償程序止，按月應給付予上訴人之數額為519.0756元。據此，上訴人於104年11月3日前，得向被上訴人請求18,055元（小數點後四捨五入），104年11月3日起至被上訴人完成系爭土地徵收補償程序止，上訴人得按月向被上訴人請求519元等語。並聲明：先位聲明：被上訴人應給付上訴人620,495元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。備位聲明：⒈被上訴人應給付上訴人18,055元及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息。⒉被上訴人應自104年11月3日起至被上訴人完成系爭土地徵收補償程序時止，按月給付上訴人519元。
三、被上訴人則以︰人民財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟該條規範意旨，主要在確保個人依財產之「存續狀態」行使其自由使用、收益及處分之權能，此存續保障係在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴，尚無從據此導出人民有請求國家應予補償之公法上請求權。況臺南市六甲區公所104年9月23日所建字第1040647527號函係說明本件經過及依據，核其性質僅屬對於先前遺漏徵收之說明及通知，並非行政處分，其對外並未直接發生法律效果，故不得作為訴訟之標的，本件訴訟不合法等語，資為抗辯，並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠先位聲明部分：上訴人共有之系爭土地，係其母鍾唐秀於103年12月22日將其應有部分3分之2贈與上訴人，並於104年1月5日完成所有權取得登記。改制前臺南縣六甲鄉公所為辦理都市○○○○街道路工程，前於77年、78年間擬具徵收計畫書，申請徵收臺南縣○○鄉○○段○○○○○○號（重測前）等57筆土地及其地上物，經臺灣省政府77年10月26日府地4字第158167號、78年1月5日府地4字第133375號函核准徵收，並經改制前臺南縣政府以78年4月17日78府地用字第41937號公告在案。上訴人所有之系爭土地坐落永安街路段，於78年間因拓寬道路，始拆除建物將之開闢為道路使用迄今，惟因系爭土地所有權人於76年間辦理該地號面積分割時，麻豆地政事務所於該地籍圖未辦理註記，致辦理徵收作業時，相關計畫書漏未列入系爭土地，以致遺漏徵收補償等情，為兩造所不爭執，且有相關證據資料在卷足憑。系爭土地雖係遺漏徵收之土地，然上訴人並無請求國家機關辦理徵收之公法上請求權，且六甲區公所目前因財源不足，無法補辦徵收，系爭土地既未經需用土地人擬具詳細徵收計畫書圖，報請內政部核准徵收，上訴人請求徵收執行機關即被上訴人發給徵收補償費，自欠缺依據。
㈡備位聲明部分：上訴人共有之系爭土地坐落臺南市○○區○○街路段，原建有房屋及三合院，並非作為道路使用，78年間因拓寬永安街路段，始拆除建物將之開闢為道路使用迄今，雖因遺漏徵收補償而仍登記於上訴人及其他共有人名下，然系爭土地早經都市計畫土地○○○區○○○道路用地，且現狀亦確供道路使用，則上訴人受憲法所保障對系爭土地之使用、收益及處分權能，已因系爭土地供作道路使用而受有無法使用之損害。惟77年間辦理永安街路段拓寬工程用地徵收計畫之需地機關為六甲區公所，經公告徵收補償取得供作道路使用之土地亦實際由六甲區公所管理使用，則包含系爭土地在內之永安街路段市區道路管理機關即為六甲區公所。依此，未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人，理應為六甲區公所，而非被上訴人。被上訴人既未因系爭土地開闢為道路侵害原歸屬於上訴人所有權之使用權益而受有利益，上訴人逕依公法上不當得利法律關係，對被上訴人請求使用系爭土地之相當租金損害，即不應准許，故上訴人先位聲明及備位聲明均無理由，應予駁回等語，資為其論據。
五、上訴意旨略謂：㈠六甲區公所僅為臺南市內部之行政組織，並為直轄市內區政之執行機關，即便原審認需地機關為六甲區公所，乃未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人，惟因區公所不具有法人格，亦非權利歸屬之主體，且臺南市市區道路主管機關為被上訴人，市區道路之修築、改善、養護及挖掘等業務為被上訴人所屬工務局之管理權責，則因系爭土地所衍生之公法上不當得利關係，依地方制度法及臺南市市區道路管理自治條例規定，即應由被上訴人負責。退步言，縱使系爭土地之直接占有及使用者為六甲區公所，被上訴人亦為系爭土地之間接占有及使用之人，六甲區公所係承被上訴人之命綜理區政，並由被上訴人指揮監督，被上訴人仍須對六甲區公所之作為負終局責任。㈡上訴人因信賴六甲區公所104年9月23日所建字第1040647527號函，明確告知其並非系爭土地之需地機關，始以被上訴人為被告提起請求徵收補償費及公法上不當得利之訴訟。且原審法院於105年9月20日言詞辯論期日曉諭有關系爭土地之需地機關是否為六甲區公所仍有疑義，依行政訴訟法第125條規定，應給予上訴人及被上訴人於此爭點適當且完全之辯論，原審未給予上訴人充分之時間為論述，逕於當次言詞辯論程序諭知言詞辯論終結，已違背言詞辯論公開之規定，不無裁判突襲之嫌，屬判決當然違背法令等語。並聲明：原判決廢棄。
六、本院查：㈠關於上訴駁回部分（即先位聲明部分）：
⒈依土地徵收條例第3條規定：「國家因公益需要，興辦下
列各款事業，得徵收私有土地；徵收之範圍，應以其事業所必須者為限：一、國防事業。二、交通事業。三、公用事業。四、水利事業。五、公共衛生及環境保護事業。六、政府機關、地方自治機關及其他公共建築。七、教育、學術及文化事業。八、社會福利事業。九、國營事業。」第13條第1項規定：「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」第14條規定：「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」及第19條規定：「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」可知，土地徵收，僅有國家始為徵收權之主體，一般人民，除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地並予補償之公法上請求權。
⒉經查，改制前臺南縣六甲鄉公所為辦理都市○○○○街道
路工程，前於77、78年間擬具徵收計畫書，申請徵收臺南縣○○鄉○○段○○○○○○號（前測前）等57筆土地及其地上物，經臺灣省政府以77年10月26日府地4字第158167號、78年1月5日府地4字第133375號函核准徵收，並經改制前臺南縣政府78年4月17日78府地用字第41937號公告在案，惟因系爭土地所有權人於76年間辦理該地號面積分割時，麻豆地政事務所於地籍圖未辦理註記，致該徵收相關計畫書漏未列入系爭土地，以致遺漏徵收補償，然坐落永安街路段之系爭土地已於78年間開闢為道路使用迄今，且由上訴人之母鍾唐秀於103年12月23日將系爭土地（應有部分2/3）贈與上訴人，並於104年1月5日完成所有權移轉登記等情，為原審依法確定之事實。準此，系爭土地既未列入上開徵收計畫書而屬遺漏徵收之土地，即未經國家依法徵收，在補辦徵收前，無給予徵收補償可言，且上訴人並無請求國家徵收其所有土地並予補償之公法上請求權，已如前述，則上訴人主張被上訴人應徵收系爭土地，並據此請求被上訴人給付徵收補償費620,459元及自訴狀送達日起至清償日止按年息百分之5計算之遲延利息，當屬無據，原判決駁回上訴人此部分之訴，並無違誤。上訴意旨，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
㈡關於廢棄原判決部分（即備位聲明部分）：
⒈按公法上不當得利返還請求權，係於公法之法律關係中，
受損害者對無法律上之原因而受利益者，請求其返還所受利益之權利，以調整當事人間不當的損益變動。公法上不當得利，目前尚無實定法加以規範，其意涵應藉助民法不當得利制度予以釐清。參酌民法第179條規定：「無法律上原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同。」可認公法上不當得利返還請求權需具備以下要件：⑴須為公法關係之爭議；⑵須有一方受利益，他方受損害；⑶受利益與受損害之間須有直接因果關係；⑷受利益係無法律上原因。
⒉本件關於備位聲明部分，上訴人係主張被上訴人在無法源
依據下占用系爭土地而受有開闢道路之利益，使上訴人無法使用收益或處分系爭土地而受有損害，被上訴人受有利益與上訴人受有損害之間並具有因果關係，乃依公法上不當得利法律關係，請求被上訴人給付相當於租金之不當得利。原審以上訴人受憲法所保障對系爭土地之使用、收益及處分權能，雖因系爭土地供作道路使用致上訴人無法使用收益而受有損害，惟77年間辦理道路工程用地徵收之需地機關為改制前臺南縣六甲鄉公所，且被上訴人經公告徵收補償取得供作道路使用之土地，亦實際由六甲區公所管理使用，則包含系爭土地在內之永安街路段市區道路管理機關即為六甲區公所，故未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人，應為六甲區公所，而非被上訴人，上訴人依公法上不當得利法律關係，對被上訴人請求相當租金損害，即屬無據，因而駁回上訴人此部分之訴，固非無據。
⒊惟按「直轄市、市之區設區公所。」「直轄市、市之區公
所，置區長1人，由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。」及「地方行政機關依下列規定，分層級設置機關：一、直轄市政府所屬機關以分二層級為限，其名稱如下：㈠局、處、委員會：一級機關用之。處限於輔助兼具業務性質之機關用之。㈡處、大隊、所、中心：二級機關用之。……」分別為地方制度法第5條第3項、第58條第1項及地方行政機關組織法第5條第1項所明定。據此可知，縣市合併改制為直轄市後，原鄉（鎮、市）即改制為區，原鄉（鎮、市）公所改為區公所，區公所乃直轄市政府所屬二級機關並為其派出之機關，區長由市長依法任用，承市長之命綜理區政，並指揮監督所屬人員。又依地方制度法第14條及第18條規定，直轄市為地方自治團體，直轄市道路之規劃、建設及管理為直轄市自治事項。而臺南市為明確釐定該市市區道路及其附屬設施分工權責、設施維護、使用管制等事項，特制定臺南市市區道路管理自治條例，該條例第4條明定：「（第1項）本自治條例之主管機關為臺南市政府，各管理機關業務權責劃分如下：一、工務局：㈠市區道路之修築、改善、養護及挖掘等管理事項。……（第2項）前項第1款、第2款業務，必要時得委任或委託區公所或其他機關辦理。（第3項）第1項業務劃分涉及2個以上機關之事項，由主管機關協調辦理。」另參照市區道路管理條例第2條及第4條規定：「市區道路，指下列規定而言：一、都市○○區○○○○道路。二、直轄市及市行政區域以內，都市○○區○○○○○道路。三、中央主管機關核定人○○居區○○○○道路。」「市區道路主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」可知，臺南市市區道路之主管機關為臺南市政府。至於臺南市○○○市區道路相關業務事項所為內部機關權限之劃分，或委任所屬下級機關執行，或委託不相隸屬之其他機關辦理，於其主管機關之認定並無影響。
⒋審酌臺南縣、市已於99年12月25日合併改制為直轄市，臺
南縣六甲鄉公所亦已改制為六甲區公所，為被上訴人所屬二級機關，改制後，臺南市、臺南縣及鄉（鎮、市）有資產及負債均由新的直轄市政府即被上訴人概括承受，據此臺南縣六甲鄉公所前因徵收取得之土地，於改制後，業以「接管」為原因，變更登記所有權人為臺南市，六甲區公所則為管理者（原審卷第243-245頁所附臺南市○○區○○段○○○○號土地查詢資料參照）。而依原判決所載「則包含系爭土地在內之永安街路段市區道路管理機關即為臺南市六甲區公所」乙語，原審似係認定系爭土地供開闢為道路使用之永安街路段為市區道路，倘若該道路確屬臺南市市區道路，依前開規定與說明，其主管機關即為被上訴人，系爭土地未經協議價購或徵收，即開闢為道路使用，未支付對價而使用系爭土地並受有利益者，則尚難逕謂其非受有利益之人。而原判決未審酌原申請徵收之需地機關臺南縣六甲鄉公所，已因臺南縣、市合併為直轄市而改制為被上訴人所屬機關，其因徵收取得之土地亦已變更權利人為臺南市，遽以77年間辦理徵收之需地機關為改制前臺南縣六甲鄉公所，經公告徵收補償取得供作道路使用之土地亦係由改制後之六甲區公所管理使用，則包含系爭土地在內之永安街路段市區道路管理機關即為六甲區公所，即逕謂未支付對價而使用系爭土地並受有利益之人，應為六甲區公所，而非被上訴人，於法尚有未合。上訴意旨，據此指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由。並因原審未就前揭所指疑義以及上訴人關於不當得利之主張是否屬實並符合公法上不當得利返還請求權之要件，予以調查審認，事實尚有未明，本院無從自行判決，爰將原判決關於駁回上訴人備位聲明請求部分廢棄，發回原審法院，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為一部有理由、一部無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 莊 子 誼