最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第243號上 訴 人 林瑞瑤訴訟代理人 陳慶諭 律師被 上訴 人 臺中市龍井區公所代 表 人 戴燕如訴訟代理人 彭韻婷 律師上列當事人間祭祀公業事件，上訴人對於中華民國106年1月18日臺中高等行政法院105年度訴更二字第13號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人前於民國102年8月23日檢具祭祀公業林四義及祭祀公業林開榮暨林炳102年7月25日第7屆第1次管理委員暨監事聯席會會議紀錄等資料，報請被上訴人准予備查上訴人為該2祭祀公業之管理人，案經被上訴人分別以102年9月4日17559號函及102年9月4日17560號函復請依規約規定及章程規定程序選任後再送被上訴人備查等語。上訴人因認被上訴人上開不為備查之函文俱屬行政處分，循經訴願程序，遭決定不受理後，向臺中高等行政法院（下稱原審法院）訴請撤銷，並請求被上訴人應准予上訴人備查為祭祀公業林開榮暨林炳及祭祀公業林四義之管理人，均經原審法院以103年度訴字第30號裁定駁回，因上訴人提起抗告，由本院103年度裁字第1474號裁定將關於請求被上訴人應准予上訴人備查為祭祀公業林開榮暨林炳及祭祀公業林四義之管理人部分廢棄發回。原審法院以103年度訴更一字第22號更為判決後，上訴人提起上訴，復經本院以105年度判字第398號判決（下稱原發回判決）廢棄發回。嗣原審法院仍以105年度訴更二字第13號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、上訴人於原審起訴意旨略謂：㈠祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳，近20年以來未曾依章程召開派下員大會，亦無改選管理委員，為配合政府將祭祀公業改制為法人，依祭祀公業條例規定先修改系爭兩祭祀公業之章程，而因該兩祭祀公業派下員相同，為畢其功於一役，故經上訴人發起連署於101年12月23日假○○區○○國小禮堂一併召開舉行該兩祭祀公業之臨時派下員大會，惟當日出席人數未達派下全員二分之一以上而流會。上訴人乃依祭祀公業條例第32條及第33條規定徵求派下全員過半之同意，選任上訴人等7人為管理委員及2人為監事，於102年7月25日假○○○○土雞城餐廳召開系爭兩祭祀公業第7屆第1次管理委員暨監事聯席會，經全體委員一致推舉上訴人為管理人，上訴人隨即於102年8月23日檢附會議紀錄等資料向被上訴人申請備查，惟被上訴人曲解法令，亦未詳列正當理由及法令依據，即退件結案不予備查，違反行政程序法第102條規定。被上訴人就上訴人之上開申請備查案件，消極不予備查，結果造成系爭兩祭祀公業財產、存款無法辦理交接動用，嚴重影響系爭兩祭祀公業之存續，以及300名派下員之權益。被上訴人既為本件祭祀公業主管機關，然對於前任主任委員○○○自83年備查為管理人後，18年來從未再召開派下員大會。○○○甚於87年未依章程召開派下員大會，僅召開管理委員會即獲選為主任委員，不僅未盡監督輔導之責，並已違反行政程序法第111條第7項規定，承辦人員並觸犯公務人員懲戒法第2條第1項規定。㈡祭祀公業林開榮暨林炳之派下現員計332名；祭祀公業林四義之派下現員計314名，為出於同源之兩個祭祀公業，前者人數多於後者，且幾乎重複。上訴人於101年12月23日發起連署召開臨時派下員大會之前曾行文被上訴人，但被上訴人不予理會，亦未輔導，開會時亦未派員出席。反觀被上訴人竟派員出席由前管理人○○○於101年12月16日召開之派下員大會，且在大會中發言，事後對上訴人則百般刁難，明顯偏袒。故被上訴人駁回上訴人申請，違反行政程序法第6條及第10條規定。且前管理人○○○之資格效期為87年5月12日起至101年5月29日止，次屆之管理人既已合法產生，且被上訴人為祭祀公業之主管機關，明知系爭兩祭祀公業自83年後已18年未改選，被上訴人實無不予備查之理由。
況○○○於103年12月16日在未經派下員大會同意下，發函全體派下員，欲將祭祀公業財產新臺幣3,000萬元存款發給派下員，將造成祭祀公業無法繼續維持，且有可能造成祭祀公業無法彌補之損失。㈢原發回判決援引內政部97年6月2日內授中民字第0000000000號函釋意旨，提示本件審查重點為：⒈上訴人所提178份同意書是否為派下員簽署？⒉是否超過派下員半數？⒊祭祀公業林開榮暨林炳管理人選任，各派下員簽具之同意書所記載選任之各房管理委員是否確係由其所屬各房派下員出名簽署推舉？上訴人上開申報備查案均符合上開要件等語，為此請求判決被上訴人應准予上訴人備查為「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」之管理人。
三、被上訴人答辯意旨略謂：㈠依原發回判決意旨，應探究者乃祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳之規約，就選任管理人之方式，是否設有明文規定，且其規定是否完備，若有，則祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳自應依規約內容來選任管理人，無適用祭祀公業條例第16條第4項「經派下現員過半數之同意」的方式。⒈祭祀公業林四義部分：規約第4點規定：「管理員之選任：依派下員之過半數之同意選任。」並未限定「同意」的方式，解釋上包括經由召集派下員大會，以派下現員過半數之出席，出席人數過半數之同意行之，或直接以派下現員過半數之書面同意為之。然上訴人於起訴狀中並未列出祭祀公業林四義之全體派下員名單，亦未提供178位派下員同意書供審查，致無法確認所謂178份同意書是否確實為派下員所簽名，且是否已達派下現員過半數，亦無法確認同意書之內容是否明確表示選任上訴人為祭祀公業林四義之管理人。此部分上訴人應負有舉證義務。⒉祭祀公業林開榮暨林炳部分：管理章程第9條規定：「本公業管理委員會由派下員各房推出為委員並監事交大會表決通過組織管理委員會、監事會。」第10條規定：「主任委員由委員互選之……。」足認管理章程已就如何選任管理人有明確規定，自應依管理章程所訂之方式來選任管理人，而無從依祭祀公業條例第16條第4項「經派下現員過半數之同意」的方式。原發回判決意旨雖認「上開管理章程對於派下員各房推出之委員無法『交大會表決通過』時應如何處理，並未規定，則於無法經由派下員大會議決通過選任案時，即應直接經派下現員過半數之書面同意為之。」惟上開管理章程所定選任管理人之方式相當具體明確，語意上並無任何歧異之處，表示祭祀公業林開榮暨林炳創立時，為求各房之間的公平，方規定由各房推出委員互選主任委員，而非直接規定由派下員全體過半數同意，此乃有意平衡各房之間的利益，應予以尊重，始符祭祀公業設立之本意。況且，由各房推出委員再互選主任委員，實行上並無任何窒礙難行之處，並無所謂規約規定不完整的情形，自不得任意捨棄規約不用，而濫用派下員全體過半數同意方式。至於客觀上大會表決無法通過，其原因甚多，可能係各房之間尚未達成共識，或係上訴人未盡力召開會議之故，然此並非無法克服的困難，若因此濫用派下員全體過半數同意方式，將架空規約之效力，也是毀棄祭祀公業設立的本旨，殊非祭祀公業條例之立法本意。㈡祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳為二個不同之祭祀公業團體，其派下員雖有部分相同，然並非全部相同，且祭祀公業係以所有之財產為本體，祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳既分別擁有不同之財產，派下員又非全然相同，自屬不同之祭祀公業。從而，該派下員同意書將二個不同之祭祀公業混為一談，所同意選任委員與監委之對象究竟為祭祀公業林四義，或係祭祀公業林開榮暨林炳，尚非明瞭，無法認定有同意之效力。依同意書所載「茲因本公業事務所需，特立此同意書交由臨時派下員大會召集人林瑤棋全權辦理」之文字，該份同意書之本旨係委由上訴人出席臨時派下員大會之委任書，並授權上訴人辦理選任委員之事務，惟臨時派下員大會因出席人數未達法定召集人數而未能有效舉行，故上訴人亦無法本於此授權意旨辦理選任委員之事務。是以，該同意書僅屬委任書性質，不具有直接選任委員之效力。依同意書所載「選任林瑞瑤（四房）、林瑞瑤（大房）、林國鎮（三房）、林明本（大房）、林瑞東（二房）、林澄泉（大房）、林弘啟（三房）等7人為本公業第七屆委員」，依文義檢視，同意人係同意選任上訴人等7人為委員，然並未同意此7人之中由何人擔任祭祀公業之管理人，是以，縱使承認該同意書之效力，上訴人也僅成為祭祀公業之委員，並非成為祭祀公業之管理人，上訴人自無法據此同意書登記為祭祀公業之管理人。㈢目前祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳經被上訴人備查之管理人仍為○○○，○○○之任期雖已到期，但因尚未選出新任管理人，依內政部97年12月3日內授中民字第0000000000號函及99年1月21日內授中民字第0000000000號函意旨，○○○得繼續以管理人身分為必要事務之管理。上訴人曾於另案對○○○提起確認祭祀公業管理委員會資格無效案件，經最高法院103年度臺上字第322號民事判決、臺灣高等法院臺中分院103年度上更（一）字第9號民事判決上訴人敗訴在案。綜上，本件上訴人係未依「祭祀公業林四義」及「祭祀公業林開榮暨林炳」所訂定之規約及管理章程規定選任管理人，故上訴人應依前開祭祀公業之規約及管理章程規定選任管理人後再送被上訴人備查等語，為此請求判決駁回上訴人於原審之訴。
四、原判決駁回上訴人之訴，其理由略謂：㈠觀諸祭祀公業條例第19條規定，祭祀公業管理人有變動者，新管理人負有檢具相關證明文件向公所申報備查之義務，但公所並無需公告至明。再者，祭祀公業管理人選任係屬團體自治事項，行政權原則上不介入，是管理人選任後雖應向主管機關為備查，然綜覽祭祀公業條例，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律上效果之規定或意旨，因此，新任管理人申請備查當僅係供主管機關事後監督之用，是否准予備查，並不發生任何法律效果，有本院105年1月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可資參照。準此以論，祭祀公業管理人之選任核屬私權行為，無論其已否立案，向區公所申報管理人變動備查，旨在使主管機關知悉，俾能適時採取必要之行政監督管理措施，核與其管理人之選任成立及有效與否不生影響。主管機關收受新管理人變動備查案件，縱使經形式審查檢附證明文件齊全無疑義，而為同意報備，亦僅具知悉該事實之觀念通知，並未產生任何法律效果，其發現尚存有疑義，而不予報備，在法律上亦未影響申報人之權益，不能徒因備查係屬事實行為，非行政處分，即謂申報人雖不得提起課予義務訴訟救濟，但享有請求主管機關同意備查之公法上權利。況且，祭祀公業管理人選任成立或有效與否，係屬民事糾紛，區公所並不具民事審判權限，依現行法制及現實客觀條件，均無從為實質審查，殊難責求其審查非屬權限範疇內之事項。又我國民事訴訟與行政訴訟係採行公私二元制度，行政法院受理一般給付之行政訴訟事件，乃審查行政機關是否有未於履行公法上應給付之義務，若行政機關在公法上並不負該給付義務，而應由當事人提起民事訴訟救濟之事項，行政法院仍不得僭越民事法院之審判權限，就非屬行政機關應調查之事項為審理。是以，區公所受理祭祀公業管理人變動備查案件，如依其檢具相關文件發現其選任之效力存有疑義者，自得不予同意備查，申報人對於否認其具新管理人地位者，本應自行循民事訴訟救濟，無從責求不具民事審判權限之區公所實質審查其選任發生效力與否。㈡本件稽之卷附祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳之派下全員名冊及各所屬財產目錄資料，顯見互異，且彼此各有不同內容之規約，足認二者未依法合併前，並非屬同一團體，然上訴人卻以相同內容之同意書作為該兩個不同祭祀公業管理人改選之證明文件，已難謂毫無疑義可言。再觀諸上開同意書係載稱「本人為祭祀公業林開榮暨林炳以及祭祀公業林四義（以下稱本公業）派下現員，茲因本公業事務之需，特立此同意書交由臨時派下員大會名集人林瑤棋全權辦理：同意事項：一、選任林瑞瑤（四房）、林瑞瑤（大房）、林國鎮（三房）、林明本（大房）、林瑤東（二房）、林澄泉（大房）、林弘啟（三房）等七人為本公業第七屆委員。二、林富清（二房）、林子敬（大房）等二人為本公業第七屆監事。此致祭祀公業林開榮暨林炳、祭祀公業林四義臨時派下員大會召集人林瑤棋
立同意書人ＯＯＯ」等語，顯見該同意書係由林瑤棋先行繕打完成，寄送各該祭祀公業之派下員，告知將來召開臨時派下員大會時，由派下員簽署該同意書授權其於大會時選任所列「委員」及「監事」人選之證明文件。但考諸祭祀公業林四義派下規約第4點載明該祭祀公業管理人之選任，依派下員過半數之同意選任等語，並無「委員」或「監事」職位之設置，更無由委員間接選出主任委員之約款，姑不論各該同意書簽署之真偽，依其內容形式，尚不能憑以認定上訴人已被選任成為祭祀公業林四義新任管理人。又該同意書係供召開臨時派下員大會之選舉授權之用，但事後臨時大會因未達法定開會人數，宣告流會，並未完成委員及監事之改選案，則未踐行召開臨時派下員大會選舉程序，及由派下員直接選舉管理人，焉能徒憑該同意書即謂祭祀公業林四義新管理人之產生程序無瑕疵可指，且符合規約所訂之選任要件。職是之故，原發回判決理由載謂：「就祭祀公業林四義管理人之選任而言，其以派下現員之書面同意作為選任方式，本無違前揭規約第4點之意旨」等語，核與事證情況有出入，容有商榷餘地。又依祭祀公業林開榮暨林炳管理章程第9條及第10條之約款所載，祭祀公業林開榮暨林炳公業管理委員會由派下員各房推出為委員並監事交大會表決通過組織管理委員會並監事會，主任委員由委員互選之。而觀諸上開同意書所載內容意旨，顯見出具同意書之派下員係收到祭祀公業林開榮暨林炳臨時派下員大會召集人之授權邀請，出具同意書授權其於大會時對具體「委員」及「監事」人選行使選舉權，是依各該同意書所載文義本是作為祭祀公業林開榮暨林炳與祭祀公業林四義合併召開臨時派下員大會時之選舉授權書，則於該臨時派下員大會因人數不足流會後，未續行召開臨時派下員大會選任，上訴人即逕行留用該開會選舉授權書作為委員及監事之選票證明，並據以主張其已獲選任為新任管理人，俱見該祭祀公業新管理人之產生程序及效力，存有顯著疑義，非經民事判決確認其效果，被上訴人無從逕依職權予以釐清。又由卷附臺灣高等法院臺中分院103年度上更（一）第9號民事判決及最高法院103年度臺上字第1689號裁定所載觀之，可見上開臨時派下員召集人林瑤棋前已就原任管理人○○○具管理權與否，提起民事確認訴訟，受敗訴判決確定在案，則上訴人主張其已獲合法選任為上開二個祭祀公業之新管理人乙節，非由上訴人對否認其地位者提起民事訴訟為積極確認，並獲勝訴判決確定，否則，無論區公所或行政法院均無從越權審查認定之。㈢另本件上訴人於前審雖援引祭祀公業條例第32條及第33條之規定，資為其被選任為該兩祭祀公業管理人具備法定程序及要件之論據。然觀諸祭祀公業條例第32條規定意旨，乃就祭祀公業法人派下員大會因出席人數不足無法成會，不能遂行祭祀公業事務之執行時，而賦予祭祀公業管理人之特別權限，顯見不具管理人資格者，無從享有該權限，更無由依該方式以取得管理人之資格。至於同條例第33條則須符合祭祀公業條例第32條規定之情形，始有該條之適用，尚難資為上訴人已適法取得上開祭祀公業管理人之法據。㈣至於原發回判決指示原審法院就本件應再調查：上訴人所提出178份同意書是否確實為派下現員所簽署，是否已經過半數，以及關於祭祀公業林開榮暨林炳管理人之選任部分，各派下員簽具之同意書所記載選任的各房管理委員，是否確係由其所屬各房派下員出名簽署推舉？等事項乙節，因參據本院105年1月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，行政權就屬於團體自治事項之祭祀公業管理人選任效力爭議並不介入作用，且依現行祭祀公業條例相關規定，新任管理人申請備查僅係供主管機關事後監督之用，准予備查與否，並不發生任何法律效果，則上開事項既屬民事糾紛事項，不但非屬區公所之權限範圍，且行政法院亦無由僭越民事法院審理權限為調查審判，已詳如前述，則上開本院指示調查事項，核與本件上訴人之訴有無理由之認定，明顯不具關連性，自無越權為無實益調查之必要。㈤綜上所述，人民非因行政機關之行政作為，致其權益受損害者，即欠缺起訴請求權利保護之必要。本件被上訴人對於上開備查案件既未負有同意備查之公法上義務，況且，依上開祭祀公業管理人變動備查案件檢附之證明文件亦殊難憑認其改選效力毫無疑義，因被上訴人就民事糾紛事項不具實質審查權能，乃函復上訴人請依各該祭祀公業之規約與章程所定程序選任後，再檢送備查，不能認其對上訴人有未履行公法上應負之給付義務。則上訴人起訴求為判命被上訴人對其提出之上開備查案件應為同意備查，尚非有據，無從准許等語。
五、上訴意旨略謂：㈠依祭祀公業條例第2條第1項規定，中央主管機關內政部之釋示具有拘束下級機關即被上訴人之效力，並對地方主管機關之被上訴人關於祭祀公業業務有監督及輔導之權責。次依內政部99年6月4日內授中民字第0000000000號函，祭祀公業如無規約或規約未規定召開臨時派下員大會之程序，自可參照祭祀公業條例第31條規定辦理。又依內政部97年6月2日內授中民字第0000000000號函，管理人之選任亦可直接經派下現員過半數之書面同意為之。因之，本於依法行政原則被上訴人必須受上開見解之拘束，不得恣意憑己見驟認上訴人申請備查之文件不符系爭兩管理人之要件而不予備查，另一方面卻允許訴外人○○○在未召開派下員會議下，僅由管理委員會閉門會議即當選續任為主任委員，並於87年准予備查在案，被上訴人除違背上級機關函釋意旨未依法行政外，並恣意差別待遇違反平等原則。復依祭祀公業條例第38條規定，被上訴人於收到上訴人依法申請備查之文件後並無實質審查權，即應予以備查，並依本條之規定，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關辦理管理人或監察人變更登記。遇有爭議，應由有異議者（如原管理人訴外人○○○或其他派下員），逕向法院提起民事確認之訴，萬無由被上訴人越俎代庖，逕以行政手段巧妙運用不予備查之方式，實質上造成如同行政處分被上訴人改選無效之效果，致使被上訴人暨參與合法改選之大多數派下員，無法取得備查證明文件、變更存摺、土地登記簿冊、取得管理財產之權利。原判決與祭祀公業條例第2條第2項第1款、第16條第4項、第32條、第33條、第35條及內政部之函釋有違，並與同法第38條之規定不符，而有判決違背法令之違法。㈡原判決認祭祀公業林四義改選之證明文件有疑義，被上訴人可不予備查，顯有判決理由矛盾之違法。依祭祀公業林四義派下規約第4點，雖無「委員」或「監事」職位之設置，亦無禁止委員間接選出主任委員之約款。參照祭祀公業條例第16條第4項，只要派下員過半數同意即可選任，至於同意方式並無限制或禁止之規定，舉手可也投票可也，是以書面授權人行使有何不可，著墨於委員、監事字眼，而曰並無該職位之設置，無由間接選舉，自行詮釋妄斷表意人即派下員關於同意之意思表示方式不合規定而無效，並無依據。且逾越祭祀公業條例第16條第4項及第35條等規定，並與內政部99年6月4日內授中民字第0000000000號函意旨相違（內政部106年2月23日台內民字第0000000000號書函並重申該函釋意旨），判決適用法則不當且有理由矛盾之處。㈢原判決認與祭祀公業林開榮暨林炳之管理人選任，區公所無從越權審查不予備查，顯有判決理由矛盾之違法。原審法院既已認為就上開178份同意書並無調查之必要與實益，卻仍進行調查程序，經調查獲知系爭178份同意書確實為派下現員所簽署，且已經過半數形式真正，被上訴人依法即應備查，卻仍以違法之理由實質審查認該同意書「係出具同意書之派下員係收到祭祀公業林開榮暨林炳臨時派下員大會召集人之授權邀請，出具同意書授權其於大會時對具體『委員』及『監事』人選行使選舉權」不足作為選任管理人之依據。原判決不依原發回判決意旨針對同意權行使選任新管理人之真意調查判斷，違反祭祀公業條例及內政部函釋對開會方式、同意方法不設限之規定。自行造法限縮上訴人之同意書不得作為選定依據，顯有判決理由矛盾之違法。㈣原判決認為本件自始不適用行政訴訟，但本件備查與否涉及上訴人及派下員之權益甚鉅，不予備查改選新管理人即無法取得備查證明文件、不能改登記管理人、變更存摺、土地登記簿冊、取得管理財產之權利，此已等同被行政機關判定不合法駁回申請，影響甚鉅。豈是事實行為、反射利益效果、觀念通知可一言以蔽之者，又行政訴訟法第4條及第5條規定，旨揭人民權利因行政機關之作為或不作為均得受救濟，此乃法治國家憲政下人民權利俾受保障之基。被上訴人以違法手段不予備查上訴人之改選文件，變相造成上訴人改選無效。原判決再以事實行為、反射利益效果、觀念通知的專業名詞斥退上訴人無公法上請求權不得行政訴訟，則一介區公所「不予備查」之行政手段將強於行政處分，致使上級機關無得糾正，行政法院無從審判行政機關違法等語，為此請求廢棄原判決。
六、本院查：㈠祭祀公業條例第2條規定：「（第1項）本條例所稱主管機關
：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府；在鄉（鎮、市）為鄉（鎮、市）公所。（第2項）主管機關之權責劃分如下：一、中央主管機關：（一）祭祀公業制度之規劃與相關法令之研擬及解釋。（二）對地方主管機關祭祀公業業務之監督及輔導。二、直轄市、縣（市）主管機關：（一）祭祀公業法人登記事項之審查。（二）祭祀公業法人業務之監督及輔導。三、鄉（鎮、市）主管機關：本條例施行前已存在之祭祀公業，其申報事項之處理、派下全員證明書之核發及變動事項之處理。（第3項）前項第3款之權責於直轄市或市，由直轄市或市主管機關主管。（第4項）本條例規定由鄉（鎮、市）公所辦理之業務，於直轄市或市，由直轄市或市之區公所辦理。（第5項）第2項未列舉之權責遇有爭議時，除本條例或其他法律另有規定者外，由中央主管機關會商直轄市、縣（市）主管機關決定之。」第16條第4項規定：「祭祀公業管理人、監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」第19條規定：「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查，無需公告：一、派下全員證明書。二、規約（無規約者，免附）。三、選任之證明文件。」第30條規定：「（第1項）祭祀公業法人派下員大會每年至少定期召開一次，議決下列事項：一、章程之訂定及變更。二、選任管理人、監察人。三、管理人、監察人之工作報告。四、管理人所擬訂之年度預算書、決算書、業務計畫書及業務執行書。五、財產處分及設定負擔。六、其他與派下員權利義務有關之事項。（第2項）祭祀公業法人應將派下員大會會議紀錄於會議後30日內，報請公所轉報直轄市、縣（市）主管機關備查。」第31條規定：「（第1項）祭祀公業法人派下員大會，由代表法人之管理人召集，並應有派下現員過半數之出席；派下現員有變動時，應於召開前辦理派下員變更登記。（第2項）管理人認為必要或經派下現員五分之一以上書面請求，得召集臨時派下員大會。（第3項）依前2項召集之派下員大會，由代表法人之管理人擔任主席。（第4項）管理人未依章程或第1項及第3項規定召集會議，得由第2項請求之派下現員推舉代表召集之，並互推一人擔任主席。」第32條規定：「為執行祭祀公業事務，依章程或本條例規定應由派下員大會議決事項時，祭祀公業法人派下員大會出席人數因故未達定額者，得由代表法人之管理人取得第33條所定比例派下現員簽章之同意書為之。」第33條規定：「（第1項）祭祀公業法人派下員大會之決議，應有派下現員過半數之出席，出席人數過半數之同意行之；依前條規定取得同意書者，應取得派下現員二分之一以上書面之同意。但下列事項之決議，應有派下現員三分之二以上之出席，出席人數超過四分之三之同意；依前條規定取得同意書者，應取得派下現員三分之二以上書面之同意：一、章程之訂定及變更。二、財產之處分及設定負擔。三、解散。（第2項）祭祀公業法人之章程定有高於前項規定之決數者，從其章程之規定。」第35條規定：「祭祀公業法人管理人、監察人之選任及解任，除章程另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」㈡原判決以人民非因行政機關之行政作為，致其權益受損害者
，即欠缺起訴請求權利保護之必要。本件被上訴人就上開祭祀公業管理人變動備查案件，參據上開本院105年1月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，無論其准予備查與否，均未對外發生一定法律上效果，且祭祀公業管理人改選是否合法有效，係屬民事糾紛，本應循民事訴訟途徑解決，行政權無由介入作用。是以，本件被上訴人對於上開備查案件既未負有同意備查之公法上義務，況且，依上開祭祀公業管理人變動備查案件檢附之證明文件亦殊難憑認其改選效力毫無疑義，因被上訴人就民事糾紛事項不具實質審查權能，乃函復上訴人請依各該祭祀公業之規約與章程所定程序選任後，再檢送備查，不能認其對上訴人有未履行公法上應負之給付義務等語為由，駁回上訴人請求被上訴人應准予備查其為「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」管理人之訴（一般給付訴訟）。固非無見。
㈢惟按本院105年1月份第1次庭長法官聯席會議決議文僅係謂
：「祭祀公業管理人選任係屬團體自治事項，行政權原則上不介入。是管理人選任後雖應向主管機關申請備查，然綜覽祭祀公業條例，尚無以備查之介入，始令其對外發生一定法律上效果之規定或意旨。因此，新任管理人申請備查當僅係供主管機關事後監督之用，是否准予備查，因無法律效果，均非行政處分。」並非謂人民對於管理人選任備查事項無申請權或公法上請求權，揆諸祭祀公業條例第19條規定：「祭祀公業管理人之變動，應由新管理人檢具下列證明文件，向公所申請備查，無需公告：一、派下全員證明書。二、規約（無規約者，免附）。三、選任之證明文件。」可知祭祀公業所選任新管理人檢具之證明文件完備者，公所即有准予備查之公法上義務。至於證明文件是否完備，以及是否足以證明其選任之程序合法，公所自應依職權予以審查（行政程序法第34條至第43條參照），雖然祭祀公業管理人之選任屬私法行為，公所之審查密度無庸至實質發現真實的程度，但除非有異議人已向法院提起民事確認之訴，且訴訟標的與管理人之選任及備查事項有關者，始應俟法院判決確定後再依確定判決辦理（祭祀公業條例第16條第3項及內政部99年1月21日內授中民字第0000000000號函釋參照），否則公所仍負有形式審查之權責。而公所審查結果否准備查者，雖非行政處分，不得對之循序提起撤銷訴訟，但當事人仍得直接向行政法院提起一般給付訴訟，因非屬撤銷訴訟或其他維護公益之訴訟，依行政訴訟法第136條準用民事訴訟法第277條前段之規定，應由當事人就其主張有利於己之事實，負擔主觀舉證責任，且基於其私權事務本質，證明程度達到優勢的蓋然性（超過50%）為已足。行政法院（審判長）則應行使闡明權，注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，並向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之（行政訴訟法第125條第2項、第3項）。
㈣次按祭祀公業條例第16條第4項規定：「祭祀公業管理人、
監察人之選任及解任，除規約另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」係列於該條例之第二章「祭祀公業之申報」，適用於尚未依同條例第25條第1項規定完成法人登記的祭祀公業，其規定意旨與同條例第35條規定：「祭祀公業法人管理人、監察人之選任及解任，除章程另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意。」相同。其所謂「除規約（章程）另有規定或經派下員大會議決通過者外，應經派下現員過半數之同意」，係指祭祀公業（法人）管理人、監察人之選任及解任程序應優先適用規約（章程）之規定或經派下員大會議決通過（參照同條例第33條前段規定，應召集派下員大會，其決議應有派下現員過半數之出席，出席人數過半數之同意行之），如果選任及解任相關程序於規約（章程）沒有規定或規定不全，且無法經由派下員大會議決通過者，始「應經派下現員過半數之同意」，此時因為事實上已無法以派下員大會決議的方式通過選任及解任案，則取得「經派下現員過半數之同意」的方式，論理上即不限於經由派下員大會議決通過，亦可直接經派下現員過半數之書面同意為之（內政部97年6月2日內授中民字第0000000000號函說明四釋示意旨同此見解）。
㈤本件祭祀公業林四義派下規約第4點僅載明：「管理人之選
任，依派下員過半數之同意選任」，並未限定「同意」的方式，解釋上包括經由召集派下員大會，以派下現員過半數之出席，出席人數過半數之同意行之，或直接以派下現員過半數之書面同意為之。而祭祀公業林開榮暨林炳管理章程第9點、第10點雖依序載明：「本公業管理委員會由派下員各房推出為委員並監事交大會表決通過組織管理委員會、監事會。」、「主任委員由委員互選之…。」，但對於派下員各房推出之委員無法「交大會表決通過」時應如何處理，並未規定，則於無法經由派下員大會議決通過選任案時，依前揭規定及說明，該由派下員各房推出之委員，即應直接經派下現員過半數之書面同意選任之。查本件「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」（均曾經報准備查，但尚未完成法人登記）於101年12月23日合併召開祭祀公業派下員臨時大會，因出席人數未達派下全員二分之一以上而流會，不能選舉產生管理人，故由上開兩祭祀公業派下員以簽具同意書方式，選任上訴人等7人為管理委員及林富清等2人為監事，再由該7位管理委員及2位監事於102年7月25日在臺中市○○區○○路○○○○號「竹林土雞城」餐廳召開該兩祭祀公業第7屆第1次管理委員暨監事聯席會，經全體委員一致推舉上訴人為管理人，上訴人乃於102年8月23日檢附會議紀錄等資料向被上訴人申請備查等情，為兩造所不爭的事實。原判決雖謂：「觀諸上開同意書所載內容意旨，顯見出具同意書之派下員係收到祭祀公業林開榮暨林炳臨時派下員大會召集人之授權邀請，出具同意書授權其於大會時對具體『委員』及『監事』人選行使選舉權，是依各該同意書所載文義本是作為祭祀公業林開榮暨林炳與祭祀公業林四義合併召開臨時派下員大會時之選舉授權書，則於該臨時派下員大會因人數不足流會後（見併卷外放之祭祀公業林開榮暨林炳相關資料卷第137頁），未續行召開臨時派下員大會選任，上訴人即逕行留用該開會選舉授權書作為委員及監事之選票證明，並據以主張其已獲選任為新任管理人，俱見該祭祀公業新管理人之產生程序及效力，存有顯著疑義」等語，似認為如果臨時派下員大會未因人數不足而流會，上訴人即可依據該所謂「選舉授權書」，代為行使選舉權。問題是如果已有派下現員過半數之出席，即可親自行使選舉權，以出席人數過半數之同意選任管理人，何必授權上訴人行使選舉權？且如果上開同意書是「選舉授權書」，授權上訴人代為出席派下員大會行使選舉權，參諸上訴人提出之同意書達178份，如其派下員以304人計，似已達派下現員過半數，豈會因人數不足而流會（見併卷外放之祭祀公業林四義相關資料卷第128頁、祭祀公業林開榮暨林炳相關資料卷第137頁）？足見原判決前開論述存有矛盾。而觀諸上開同意書既載稱「本人為祭祀公業林開榮暨林炳以及祭祀公業林四義（以下稱本公業）派下現員，茲因本公業事務之需，特立此同意書交由臨時派下員大會名集人林瑤棋全權辦理：同意事項：一、選任林瑞瑤（四房）、林瑞瑤（大房）、林國鎮（三房）、林明本（大房）、林瑤東（二房）、林澄泉（大房）、林弘啟（三房）等七人為本公業第七屆委員。二、林富清（二房）、林子敬（大房）等二人為本公業第七屆監事。此致祭祀公業林開榮暨林炳、祭祀公業林四義臨時派下員大會召集人林瑤棋 立同意書人ＯＯＯ」等語（見併卷外放之祭祀公業林開榮暨林炳相關資料卷第22頁以下及祭祀公業林四義相關資料卷第13頁以下），其為個別派下員直接選舉管理委員之同意書無訛。又縱使祭祀公業林四義派下規約第4點載明該祭祀公業管理人之選任，依派下員過半數之同意選任等語，並無「委員」或「監事」職位之設置，亦無由委員間接選出主任委員之約款，然揆諸祭祀公業條例第15條和第16條規定，祭祀公業管理人得為數人，亦得選任監察人；如果管理人（委員）有數人，則互選其中一人為主任委員，應無違立法意旨。稽諸目前祭祀公業林四義與祭祀公業林開榮暨林炳經被上訴人備查之管理人仍為○○○（參見被上訴人於原審答辯意旨），其管理人職銜即為「主任委員」，被上訴人自難以祭祀公業林四義派下規約中無由委員間接選出主任委員之約款，而否准系爭管理人之備查。至於上訴人曾於另案對○○○提起確認林開榮暨林炳祭祀公業之主任委員（即管理人）資格無效（管理權不存在），經臺灣高等法院臺中分院103年度上更
（一）第9號民事判決駁回，復經最高法院103年度臺上字第1689號裁定駁回其上訴確定，乃基於：「祭祀公業管理人之選任契約係屬類似委任之無名契約(最高法院70年度台上字第2883號、71年台上字第2770號)，且該管理人與股份有限公司之董事亦類似，依公司法第195條第2項前段規定之法理，任期已屆滿之祭祀公業管理人在新任管理人選出並接任前，自得繼續管理祭祀公業之必要事務，以維公益及祭祀公業全體派下員之權益，是其在該期間對祭祀公業之管理權自仍存在，此參諸最高法院94年度台抗字第685號、95年台上字第787號裁判要旨所揭之法則甚明。即本次最高法院判決發回要旨亦指明『末按，祭祀公業管理人之職務執行有其繼續性，於原管理人之任期屆滿，新管理人未就任前，為維護公益及祭祀公業全體派下員之權益，宜依照公司法第一百九十五條第二項前段規定之法理，認管理人仍得繼續執行必要事務之處理，俾使祭祀公業之事務得以順利運作。』之旨，此有該判決在卷可資遵循。查本件系爭祭祀公業於83年2月13日經派下員大會選出上訴人為公業之管理人，任期為三年，任滿後；系爭公業復於87年5月12日召開管理委員會、監事會第7屆第7次聯席會議，並推舉上訴人續任主任委員外，迄本件被上訴人於101年5月29日提起本件訴訟之前，均未能召開派下員大會合法選出新任之公業管理人之事實，為被上訴人所不爭，則依首揭最高法院所闡釋之法理，上訴人於該期間內，自仍對系爭公業有管理權之存在，被上訴人徒執上開情事，否認上訴人對系爭祭祀公業之管理權存在，求予判決確認，即無理由。」其訴訟標的與本件管理人之選任及備查事項無關，被上訴人亦難因此否准系爭新任管理人之備查。另依祭祀公業條例第16條第3項、第57條規定意旨，必須現任管理人、派下員或利害關係人對新任管理人之選任及備查事項有異議，已向法院提起民事確認之訴，被上訴人始應俟法院判決確定後再依確定判決辦理，至於上訴人是否對於異議人提起積極確認之訴，並不影響被上訴人就行政備查事件的審查權責，行政法院亦僅能依行政訴訟法第177條第2項規定，於有民事爭訟牽涉行政訴訟之裁判時，斟酌是否在該民事爭訟終結前，以裁定停止其訴訟程序，遑論本件是否有人對系爭新任管理人之選任及備查事項提出異議，尚屬不明，原判決理由謂上訴人主張其已獲合法選任為上開二個祭祀公業之新管理人乙節，非由上訴人對否認其地位者提起民事訴訟為積極確認，並獲勝訴判決確定，否則，無論區公所或行政法院均無從越權審查認定之云云，容有未洽。
㈥就本件祭祀公業林四義管理人之選任而言，其以派下現員之
書面同意作為選任方式，本無違前揭規約第4點之意旨。至於祭祀公業林開榮暨林炳管理人之選任，如果各派下員簽具之同意書所選任的管理委員，確係包含由各房派下員推舉之人選，則於無法經由派下員大會議決通過選任案時，改以派下現員過半數之書面同意為之，再由選出的管理委員互選主任委員，乃符合祭祀公業條例第16條第4項及前揭管理章程第9點、第10點之規定。故事實審法院對於本件上訴人請求被上訴人應准予備查為「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」管理人之訴（一般給付訴訟）應審查的重點，在於「祭祀公業林開榮暨林炳」及「祭祀公業林四義」之派下員是否一致、各有幾人？上訴人所提出178份同意書是否為派下現員所簽署，是否均已過半數？以及關於祭祀公業林開榮暨林炳管理人之選任部分，各派下員簽具之同意書所記載選任的各房管理委員，是否確係由其所屬各房派下員出名簽署推舉？然原審就上開爭點未予論究，卻以前揭理由，判決駁回上訴人之訴，實有未洽。
㈦綜上所述，上訴意旨指摘原判決不適用法規、適用不當及理
由矛盾，尚非無據，且影響裁判之結果，上訴人聲明將之廢棄，為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院自無從為法律上之判斷，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 26 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 26 日
書記官 楊 子 鋒