最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第25號上 訴 人 惟凱企業有限公司代 表 人 馬德隆訴訟代理人 徐鈴茱律師被 上訴 人 國防部軍備局生產製造中心代 表 人 羅意中 送達處所同上訴訟代理人 呂智維 送達處所同上
方瑞騰 送達處所同上劉龍飛律師（兼送達代收人）上列當事人間有關國防事務事件，上訴人對於中華民國106年1月26日臺北高等行政法院105年度訴字第615號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人前以民國103年2月20日備製生管字第1030001251號函核發產製所屬第202廠（下稱202廠）「自動滅火組」等9項軍品之合格證書（下稱系爭合格證書）予上訴人。嗣以其承製202廠自動滅火組採購案（招標案號JD02002L，下稱系爭採購案），有3次交貨驗收不合格情事，依國防部委託法人團體從事研發產製維修作業要點（下稱研製維修作業要點，104年6月26日修正、更名前為「國防部科技工業機構與法人團體從事研發產製維修作業要點」）附件6「頒發軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書資格審查作業」第2點第13款第2目規定，函經國防部經濟部軍公民營工業配合發展會報（下稱工合會報）以104年10月22日工合字第00000000號函同意撤銷上訴人「自動滅火組（料號：4210YETT83871）」乙項軍品維修合格證書後，據以104年10月30日備製生管字第1040008025號函撤銷該項軍品之合格證書（下稱前處分）後，又以104年12月10日備製生管字第1040009086號函將之撤銷；嗣後復依國防部科技工業機構與法人團體從事研發產製維修辦法（下稱研製維修辦法）及研製維修作業要點附件6第2點第13款第2目（原函誤載為第2點第11款第6目，被上訴人已以105年1月6日備製生管字第1050000108號函更正）規定，以104年12月30日備製生管字第1040009605號函（下稱原處分）撤銷上訴人「自動滅火組（料號：4210YETT83871）」乙項軍品試製合格證書。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠國防法第22條第4項就授權研製維修作業要點撤銷軍品研發（試製）合格證明書條文乙節之授權目的、內容、範圍皆未明確，違反授權明確性原則。又上開規定亦未就獲頒合格證明書辦理採購不合格者，經呈報主管機關後得以撤銷合格證書為具體授權，且就撤銷合格證書之條件亦未具體規範，被上訴人未有法律明確授權下逕行撤銷系爭合格證書，違反法律保留原則。至政府採購法第21條及同法施行細則第20條第3項係將廠商自合格廠商名單中剔除之規定，與合格證書之撤銷無涉，被上訴人據以為撤銷系爭合格證書之法源，顯屬違誤。另研製維修辦法第10條第7款、第20條第1項及第21條第5款等規定，並未經國防法第22條第4項之授權，且研製維修作業要點第8點應注意事項㈩規定，要求國防部於訂定契約時需將證明書註銷等相關規定納入契約內容，亦足證明研製維修作業要點並未經法律授權，被上訴人據以撤銷系爭合格證書，不符法律保留原則。㈡上訴人基於系爭合格證書之「信賴基礎」，歷年於與被上訴人簽署「自動滅火組」訂購契約前，皆向美國生產系爭「自動滅火組」之廠商KIDDE公司進貨，以備被上訴人於短時間內要求交付貨品所需，此即基於系爭合格證書之信賴基礎而展開具體之信賴行為，二者間確實存有因果關係，且上訴人亦因被上訴人嗣後將系爭合格證書撤銷，遭受不能預見之損失。又上訴人信賴系爭合格證書並無行政程序法第119條規定之情形，則上訴人因信賴系爭合格證書而為之信賴行為即屬信賴值得保護之情形，被上訴人恣意撤銷系爭合格證書違反信賴保護原則。㈢上訴人10年來所交付之「自動滅火組」產品品質始終一致，從無驗收不合格之情事，然202廠卻將上訴人販售之「自動滅火組」等軍品拆解，並於政府電子採購網站公開招標時刊登仿製上訴人繪圖之圖示，業經財團法人臺灣經濟科技發展研究院智慧科學研究所（下稱智慧科學研究所）進行著作權侵權鑑定分析比對，認定兩者圖示構成「實質近似」，對上訴人之「自動滅火組」等9項軍品圖示構成著作權「改作」之侵害行為，足證被上訴人係為撤銷系爭合格證書，始故意對上訴人所交付之「自動滅火組」產品為3次驗收不合格，以達其仿製上訴人所交付自動滅火組之圖示，並公開刊登於政府電子採購網站供得標廠商據以施作之目的，而非上訴人交付之貨品品質不合。㈣系爭採購案之爭議，經公共工程委員會（下稱工程會）介入調解後，雙方同意減價收受而調解成立，202廠亦確認驗收結果為：「會驗結果：承商履約內容符合契約要求。……性能測試結果：依品保室出具104年6月1日（103）驗外字第3143-9號零件驗收報告單判定合格」而認定驗收合格後，於「國防部軍備局生產製造中心202廠財物（勞務）結算驗收證明書」之驗收意見中載明：「綜合鑑定：承商履約內容符合契約。……貨品合格請准予付款，另俟完成結算驗收證書用印後，函請國防採購室依契約清單備註第6條規定，協助辦理退承商履約保證金」，則202廠本應同時檢附上開結算驗收證明書，及系爭採購案件過程中驗收報告單為附件，供被上訴人審酌上訴人於系爭採購案件之履約過程瑕疵究否重大？經「減價收受」程序後，是否已經認定驗收採購合格，而無撤銷系爭合格證書之必要？詎202廠竟未檢附該等證據，被上訴人亦未審酌前情，即遽為原處分，顯見202廠自始即以斷章取義之方式誤導被上訴人為原處分，顯與誠信原則有違。另被上訴人未審酌及調查系爭採購案件過程中「所有驗收紀錄」及調解成立後202廠是否已出具驗收合格報告，即遽為原處分，顯未依職權對上訴人有利及不利事項一律注意，亦不符正當法律程序原則。㈤上訴人為系爭「自動滅火組」產品美國原廠KIDDE公司於臺灣之唯一授權代理經銷商，被上訴人陳稱上訴人並非該公司之臺灣總代理，顯非事實。㈥被上訴人為處分前，及訴願機關於訴願決定前，均未給予上訴人任何陳述意見機會，即逕為不利上訴人之處分，顯違反行政程序法第102條規定。又訴願機關僅片面給予被上訴人陳述意見機會而未傳喚上訴人到庭陳述意見，亦有違平等原則。㈦原處分性質屬行政罰法第2條第2項所規定之剝奪或消滅資格之裁罰性行政處分（不利處分），竟援引未經具體明確授權之研製維修辦法，違反處罰法定原則。另被上訴人雖依據研製維修作業要點撤銷系爭合格證書，惟經檢索政府公報資訊網中並無該項法規，原處分亦違反處罰法定原則。㈧被上訴人於產品驗收程序之「目視檢查階段」，刻意將上訴人不合格項目拆成兩階段告知，且其所謂「目視檢查不合格項目」皆屬文件作業文字誤植，並非不能於1次目視檢查程序中發現，被上訴人故意未於1次程序中告知上訴人補正，於形式上造成上訴人2次目視檢查不合格結果。又「性能檢測階段」係採取漸進式檢驗方式，即將系爭檢測區分為A、B、C等項，且需前階段通過後方得續行下階段檢測，被上訴人竟於C項檢測施測完成後，方告知上訴人A項檢測未能通過，顯見其驗收程序具重大瑕疵等語，求為「訴願決定、原處分均撤銷」之判決。
三、被上訴人則以：㈠廠商獲得試製合格證書之法源係研製維修辦法，其母法為國防法第22條第4項，而研製維修辦法為落實國防法第22條第4項委商研發、產製、維修等具體採購依據，亦同時將政府採購法第21條之選擇性招標，納入該辦法第10條第7款、第20條第1項及第21條第5款等條款中，使法源體系益趨完整。至國防部依上開法令續行頒訂相關執行程序之補充規定或要點，則係再說明實際執行之作業程序。另研製維修作業要點屬行政程序法第159條第2項第2款所定具裁量基準性質之行政規則，且頒發研製軍品合格證書乃為確認法人團體具備軍品研製能力之授益處分，則對於嗣後已不具備核發合格證書條件之廠商，本得依法令規定撤銷資格，此與法律保留原則並無牴觸。㈡系爭採購案係因驗收不合格而經調解後予以減價收受，依研製維修作業要點第5項規定，即應撤銷系爭合格證書。上訴人雖係獲有系爭合格證書之廠商，然其提出之單價價格一再升高，經被上訴人分析成本，確不符市場之行情，其除違反研製維修作業要點第7項規定外，亦符同要點第8項所定「單價不合理或損及國軍權益」之規範，本應不再與之續行以議價方式採購，故縱經調解成立而減價收受，上訴人所交付之軍品本質上仍具有瑕疵，被上訴人撤銷系爭合格證書，並無不當。㈢因前處分未敍明法令依據及救濟之教示，依法尚欠妥當，被上訴人始將之撤銷，再重為原處分，並敍明相關之依據及理由且為教示規定，並無不當。另本件係因驗收不合格而撤銷系爭合格證書並終止爾後雙方之委商研製契約關係，故撤銷合格證書之行為，非屬前階段之公法關係，並無行政機關行使公權利無法律授權而不能為行政行為之問題。㈣系爭採購案有202廠經3次驗收不合格之情事，後經工程會調解，由該廠就不合格項目以減價收受方式結案外，未曾有第2次續依選擇性招標辦理議價、決標及雙方合意簽訂契約，上訴人不應、亦不可能先行付款價購自動滅火組產品並私自存放於紐約倉庫中。且上訴人並非該產品之生產製造商或代工廠商，僅係買賣商而已，倘其未提出原廠就系爭自動滅火組之專利或著作權並使上訴人獲得獨占性或非獨占性授權之證明文件，上訴人即無法主張有重製權。又上訴人並非美國KIDDE公司在臺總代理，其既無法證明係本件軍品之著作財產權人，自不容空言主張其遭受重製權之侵害。㈤系爭採購案因上訴人所交貨品經驗收不合格之事實已確立，屬可歸責於上訴人之行為致信賴基礎不存在，且基於其所交軍品存有瑕疵，無法繼續維持系爭合格證書之效力，而必須撤銷系爭合格證書，故其原始獲得系爭合格證書之信賴已不值保護。況被上訴人自96年間起即已將自動滅火組之相關零組件之名稱及基本圖資交予國內相關廠商，供其設置生產線自行開發產製，俾以落實國防法第22條之宗旨，則被上訴人所欲維護之公益，顯然大於上訴人之信賴利益者，被上訴人自得依職權為全部或一部之撤銷。㈥上訴人一再表述其驗收並無不合格、不應註銷合格證書等理由之實況，各機關亦給予上訴人多次陳述意見之機會，並無其所稱無表達意見之機會等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠研製維修辦法係主管機關國防部根據國防法第22條第4項授權訂定，屬有關合作或委託研發、產製、維修、銷售及經營管理等事項所為細節性、技術性之規定，並未逾越母法之授權範圍，亦無違反法律保留原則，乃為達成發展實施國防科技工業之授權目的，自可加以適用。而研製維修作業要點係國防部為結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器系統，秉持自製優先原則，透過與國內之公、私法人團體相互委託之方式，實施國防科技工業相關之研究發展、生產製造或維護修復事宜，以落實國防法第22條國防自主之要求，基於主管機關之職權，依國防法等相關規定所定具有細節性之行政規則，為法律必要之補充，其內容不牴觸母法，亦未對人民之自由權利增加法律所無之限制，亦與法律保留原則無違。上訴人主張國防法第22條第4項就授權研製維修作業要點撤銷軍品研發（試製）合格證明書條文之目的、內容、範圍皆未明確，違反授權明確性原則，原處分違反法律保留原則等語，委無可採。㈡上訴人取得被上訴人核發產製202廠「自動滅火組」9項軍品之系爭合格證書後，即可與各採購機關單獨直接議價及決標，不須再經公告招標或限制性招標之程序。被上訴人於102年12月24日與上訴人獨家議價，並於同年月27日簽立系爭採購契約（契約編號：JD02002L186PE），上訴人須交付84個自動滅火組，而經被上訴人分別於103年4月3日、6月12日及8月14日驗收，然3次驗收結果均不合格，被上訴人依契約規定解除契約，尚非無憑。上訴人於系爭採購契約遭解除後，申請工程會調解，並於104年5月2日調解成立，就系爭採購案103年8月14日第3次驗收報告單中之不合格項目，由被上訴人依政府採購法第72條第2項規定辦理減價驗收，則其以上訴人構成研製維修作業要點附件6頒發軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書資格審查作業第2點第13款第2目規定，以原處分撤銷系爭合格證書，於法自屬有據。另被上訴人雖於104年6月1日出具結算驗收證明書予上訴人，惟系爭採購案因屬減價驗收之情形，則上訴人已與當初獲頒系爭合格證書之原定資格不符。況被上訴人出具結算驗收證明書，係因調解之結果仍應對其他合格部分付款，而依法填報「結算驗收證明書」，以符結報其餘價款及動支決算等作業程序，不影響系爭採購案經3次驗收不合格及辦理減價驗收之事實。又不論上訴人同意調解之動機及交付貨物之品質如何？均無礙系爭採購案有驗收3次不合格，辦理減價驗收之事實。㈢系爭契約計畫清單備註10檢驗方法⑵性能測試固規定，計有A、B及C等3階段測試且採漸進方式，惟依系爭契約通用條款第12條第12.6項「經甲乙雙方協議確定後，得採契約規定以外之查驗、測試或檢驗……」之規定，上訴人已於103年8月11日出具切結書，同意202廠進行全部檢測（A、B及C階段測試），以瞭解案內產品性能與品質。而202廠係於103年8月14日開具檢驗報告，檢驗結果計有性能測試11項不符要求，並分屬A及B項目測試範疇內之瑕疵，尚無上訴人所指被上訴人於C項檢測施測完成後，方告知系爭自動滅火組產品因A項檢測未能通過之情事。又系爭採購案前2次不合格均屬目視檢查項目，目視檢查程序包含交貨品項及文件，在交貨品項部分，第1次不合格為控制電磁閥作動鋼瓶組脫漆及未標示中文（繁文）化標籤，第2次不合格為控制電磁閥作動鋼瓶組壓力不足（壓力閥顯示數值），並非同一肇因亦無直接關聯。在文件部分，上訴人須依約檢附符合要求之文件，而文件審查內容項目繁雜且部分具連動性，若有缺漏或不符事項，本應依約進行改善。故上訴人若有第1次瑕疵未完成改善，仍須於第2次再行告知。而第1次交貨實施之目視檢查不合格經退貨重交之後，進行第2次交貨時，仍須重新實施目視檢查，並無上訴人所指「被上訴人故意將不合格項目拆成2階段告知，被上訴人所指目視檢查不合格項目皆屬文件作業文字誤植，並無不能於1次目視檢查程序中發現之困難」等情形。㈣被上訴人辦理軍品採購，須經編訂施政計畫納入國防預算、預算通過核撥、依選擇性招標方式進行議比價及簽約等程序，始算完成，於多次議比價未能決標時，可改採公開招標方式重新辦理採購，故尚難認上訴人獲得系爭合格證書後，被上訴人即一定會向其採購。且被上訴人與廠商間有議價空間，若成本分析不合宜或單價不合理時，可改採其他有利途徑採購。就系爭採購程序觀之，於檢發招標通知廠商之前，上訴人無可能事先知悉被上訴人購買之時間、價格、數量及交貨時間等機密資訊。且上訴人須見聞被上訴人刊登採購品項公告需求時，始知悉其將採購之產品品項及數量，而非獲得系爭合格證書後，即可確認被上訴人一定會向其採購。至價格及交貨時間更須俟商議及簽約後始能確認，在是否購買及交貨時間不確定之情況下，上訴人於正式簽署訂購契約前，逕向美國「KIDDE」廠購入自動滅火組等9項軍品，係其自行基於商業經濟效益之考量，尚難認係信賴系爭合格證書之表現，故該合格證書不構成信賴之基礎。上訴人先行付款價購自動滅火組並存放於紐約倉庫中，亦與系爭合格證書間並不具因果關係。㈤上訴人交付之貨品經被上訴人驗收3次均不合格，被上訴人據以解除契約，上訴人申請工程會調解，經調解成立，並辦理減價驗收等情事，於事實客觀上已確認，則原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款規定，得不給予上訴人陳述意見之機會。況本件歷經先後3次交貨均經驗收不合格，被上訴人均以書函通知上訴人，並檢附驗收報告單詳列不合格之事證。上訴人申請調解時，其代表人及委任之律師均到場具狀並表示意見，上訴人亦提出相關之假處分、侵權求償及偽造文書等民、刑事案件，其有極多爭辯及陳述意見之機會，足認被上訴人為原處分之前，已給予上訴人陳述意見之機會。另依訴願法第63條第1項、第2項及第65條等規定，是否通知當事人到場陳述意見或進行言詞辯論屬受理訴願機關之職權，非一經當事人請求即應給予到場陳述意見之機會，本件行政處分所根據之事實，客觀上已明白確認，訴願機關未給予上訴人到場陳述意見、言詞辯論，於法尚無不合，亦無違反平等原則之情事。㈥因前處分未敍明法令依據，亦未載明不服處分之救濟方法期間及受理機關等教示規定，被上訴人乃將之撤銷，並重新審查檢討後，再以原處分撤銷系爭合格證書，並以104年11月12日備製生管字第1040008387號函通知上訴人撤銷合格證書之原因理由，非如上訴人所稱，被上訴人撤銷前處分係因系爭合格證書無任何撤銷理由之情事。至上訴人主張「戰甲車火源警監偵消系統圖形」與「自動滅火抑爆系統外殼設計圖」送經智慧科學研究所進行侵害分析鑑定，認定構成著作權法之「改作」乙節，與被上訴人撤銷系爭合格證書並無關聯。另因上訴人符合研製維修作業要點第5點第3款規定，被上訴人始核發系爭合格證書，而之後將之撤銷係因上訴人於履約程序有經驗收不合格而減價收貨之情形，並非其有何違反行政法上義務之行為。上訴人主張原處分違反行政罰法第4條所定之處罰法定原則，容有誤解。㈦綜上，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合。上訴人訴請撤銷為無理由等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠原審法院於審理期間並未就原處分是否屬於行政罰法第2條第2項之行政處分為闡明，併予兩造充分辯論及陳述，即驟然認定原處分非屬行政罰法第2條第2項之行政處分，而無同法第4條規定之適用，顯未盡闡明義務，使上訴人就事實及法律為適當之辯論，其訴訟程序顯有重大瑕疵，違反行政訴訟法第125條規定，亦有判決不適用法規之違法。㈡系爭採購案所進行之調解，係就上訴人交付之產品有無瑕疵及應否減價收受等履約爭議而為，與被上訴人撤銷系爭合格證書並非同一案件，上訴人雖曾於調解程序陳述意見，惟此與被上訴人於處分前給予上訴人陳述意見之機會不同。況上訴人不可能於調解時，即預見被上訴人嗣後將撤銷系爭合格證書，自無可能於調解時，即就撤銷系爭合格證書之處分表示相關意見。又縱使上訴人對被上訴人另提出民、刑事案件，惟皆因被上訴人仿製上訴人自動滅火組產品零組件圖示而提之與違反著作權有關之案件，與被上訴人撤銷系爭合格證書無涉。原判決未說明何以非同一案件之陳述意見可相互取代，亦不依兩造提出之相關證據認定事實，顯與證據法則有違。另原判決既認定本件符合行政程序法第103條第5款要件，卻又認定被上訴人已於處分前給予上訴人陳述意見之機會，其理由前後顯有矛盾。㈢於系爭合格證書有效期限內，凡被上訴人有該證書所載9項軍品之需求，上訴人即為唯一合格之供應廠商。原判決僅憑「預算之核撥程序尚不確定」「有議價空間」等理由，即謂「購買與交貨時間不確定」，漏未審酌上訴人所陳明之信賴基礎事實，將信賴基礎與信賴表現等不同層次問題相提並論，顯有不當。況司法院釋字第525號解釋明揭信賴保護原則法理基礎，信賴基礎之判定並非應特定至「具體利益若干」之程度，僅需為「人民可資信賴之公權力行使」即屬之，原判決以系爭合格證書仍不能特定是否購買及交貨時間仍有變動可能，即稱系爭合格證書不能構成信賴基礎，不但認定事實偏狹，亦增加法律所無之限制，自屬不當。又上訴人基於對系爭合格證書之信賴，恐被上訴人需貨急切且延誤國軍軍備之需，歷年與被上訴人簽署「自動滅火組」訂購契約前，皆先向美國KIDDE公司進貨並儲放於紐約租賃之倉庫，此即屬「信賴表現」。而上訴人進口系爭「自動滅火組」產品係要求美國原廠按我國「雲豹裝甲車」規格量身訂做，且全產品皆以中文標示，顯見系爭產品訂購後專供被上訴人使用，無法銷售至其他國家，足證該信賴行為與原處分間具因果關係，上訴人並無行政程序法第119條規定之行為，故其信賴應值得保護。原判決未詳查上訴人已提供相同貨品多年，且因被上訴人長達10年之訂購產生信賴，其未經舉證及調查並具體說明是否存有「被上訴人一定不會向上訴人購置」之情況，且未對信賴保護原則之其他要件具體審酌，即認定本案無信賴保護原則之適用，適用法規顯有違誤。㈣原判決未具體說明何以「研製維修作業要點附件6頒發軍品研發（試製）合格證明書」或「軍品試修能力證明書資格審查作業要點第2點第13款第2目」等規定符合法律保留原則，即逕行駁回上訴人之訴，顯有認事用法徒憑臆測而未詳以論述理由之判決理由不備之情形。又研製維修辦法第10條第7款僅規範被上訴人對系爭合格證書有「註銷」之權，對於系爭合格證書之「撤銷」，不論是國防法第22條第4項或研製維修辦法均未明確規範，研製維修作業要點確未經國防法第22條第4項明確授權。而研製維修作業要點既屬行政程序法第159條規定所稱之行政規則，其未依該法第160條第2項規定刊載於政府公報，自不具備間接拘束外部一般人民之效力，被上訴人逕引為原處分之依據，顯有疑義。原判決雖引用司法院釋字第480號、第606號、第651號等解釋意旨，認定國防法第22條第4項授權研製維修作業要點撤銷系爭合格證書已符合明確性原則，惟原判決忽視整體法規之脈絡，亦未審酌國防法第22條第4項暨研製維修辦法與研製維修作業要點之立法目的無法導出得撤銷系爭合格證書之結論，疏未審酌研製維修作業要點確未經國防法第22條第4項所明確授權，當然違反法律保留原則。㈤研製維修作業要點之「軍品合格證明書」係被上訴人為辦理選擇性招標所預先辦理之資格審查，通過後即獲頒軍品合格證明書。被上訴人嗣後方依法建立合格廠商名單，原判決將合格廠商名單與軍品合格證書混為一談，顯有違誤。又原判決援引政府採購法施行細則第20條第3項「合格廠商不符原訂資格條件者，機關應將其自合格廠商名單中刪除」及「上訴人已與當初獲頒軍品研發合格證明書之原訂資格不符」等作為理論依據，顯然未察政府採購法施行細則與研製作業要點附件6第2點第13款第2目間法律效果、適用程序有異，亦混淆合格廠商名單與系爭合格證書之法源依據和法律效果，有適用法規不當之情形。㈥上訴人自始主張應撤銷之行政處分係被上訴人104年12月30日備製生管字第1040009605號函，被上訴人主張系爭合格證書有效期間已屆至，故無撤銷實益，顯有誤會。至被上訴人所稱另於105年中個別依政府採購法公告招標與採購驗結交貨完畢，已無自動滅火組軍品需求等語，亦與事實不符等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤，茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠按「（第1項）行政院所屬各機關應依國防政策，結合民間
力量，發展國防科技工業，獲得武器裝備，以自製為優先，向外採購時，應落實技術轉移，達成獨立自主之國防建設。（第2項）國防部得與國內、外之公、私法人團體合作或相互
委託，實施國防科技工業相關之研發、產製、維修及銷售。（第3項）國防部為發展國防科技工業及配合促進相關產業發
展，得將所屬研發、生產、維修機構及其使用之財產設施，委託民間經營。（第4項）前2項有關合作或委託研發、產製、維修、銷售及經營管理辦法另定之。」國防法第22條定有明文。而國防部依上開授權規定，於90年12月28日發布研製維修辦法，其第2條規定：「國防武器裝備需求，除條約、協定或國防政策另有規定外，應結合民間力量，由國內自行研發、產製、維修獲得為優先。國內無法供應，須向國外採購時，應促成技術轉移及驗證，以發展國防科技工業。依前項規定，結合民間力量自行研發、產製、維修或技術轉移時，應有效運用合作或委託方式辦理。」第3條規定：「本辦法所稱主管機關，指國防部。本辦法所稱主辦機關，指國防部各直屬機關。」第5條規定：「本辦法所稱法人團體，指依我國或外國法律成立之公司、合夥、獨資之工商行號或其他得從事國防科技工業相關之研發、產製或維修之國內外法人、政府機構或團體。」第10條第7款規定：「主辦機關之權責如下：……研究試製合格證書之頒發、註銷與報備」第19條規定：「科技工業機構委託法人團體從事國防科技工業之研發，屬原型或首次製造、供應之標的，以研究發展、實驗或開發方式辦理，其預算達政府採購法所定公告金額以上者，得採政府採購法限制性招標辦理……」第20條規定：
「科技工業機構委託法人團體從事國防科技工業之產製或維修，符合政府採購法得採選擇性招標辦理者，優先以選擇性招標方式辦理。但得以採限制性招標辦理者，不在此限。」第21條第5款規定：「科技工業機構依前條規定辦理選擇性招標之委託時，應依下列程序，建立合格法人團體名單：……建立合格法人團體名單：主辦機關依評鑑或自費研發試製結果，建立合格法人團體名單。自費研發試製合格者，另頒發研究試製合格證書。」另國防部為結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器系統，秉持自製優先原則，透過與國內之公、私法人團體相互委託之方式，實施國防科技工業相關之研究發展、生產製造或維護修復事宜，以落實國防法第22條國防自主之要求，訂頒研製維修作業要點（104年6月26日修正前名稱為「國防部科技工業機構與法人團體從事研發產製維修作業要點」，其附件6「頒發軍品合格證書資格審查作業」亦同步修正，下稱合格證書審查作業），其第5點第1款及第3款規定：「科技工業機構應評估國防武器系統及其次系統、總成、零附件相關軍品之研製修需求，同時兼顧軍需動員及建立國軍產製維修供應體系，並依軍品展示公告條件完成下列條件之一者，由主辦機關頒發研製修軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書：㈠法人團體以自費試研製修之軍品，經驗證合格者。……㈢科技工業機構3年內以公告方式辦理採購，經履約驗收合格者（不包括退貨重交及減價收貨，且確認法人團體具研製修能量者）。」第7點規定：「本要點律定試研製修項目，後續採購方式經主辦機關確認非屬廣泛商源，且成本分析合宜（以參照美軍單價為主，若有其他來源則為輔，並考量服務費、運輸費及批量等合理價格）等條件，經國防部專業單位或採購權責單位審認符合選擇性招標要件者，得依政府採購法選擇性招標相關規定辦理」第8點第5款第2目規定「應注意事項：
……㈤科技工業機構在主辦機關完成軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書之頒發後，應依研發產製維修辦法第20條規定及下列事項辦理後續採購：……2.如屬單價不合理或損及國軍權益時，應由主辦關備妥佐證資料改採其他有利途徑採購。」另依合格證書審查作業第2點第13款第2目規定：「申請頒發軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書，除備妥上列資格審查文件資料外，應依下列事項辦理：……合格之法人團體有下列情形，由科技工業機構呈報主辦機關函工合會報核備後，辦理撤銷軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書。……2.獲頒軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書品項，辦理後續採購經驗收不合格者，科技工業機構（計畫申購單位）檢附佐證資料，呈報主辦機關審查後，函工合會報（按指國防部經濟部軍公民營工業配合發展會報之簡稱）核備辦理撤銷軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書。另主辦機關依工合會報核備結果，撤銷法人團體軍品研發（試製）合格證明書或軍品試修能力證明書，並副知工合會報轉（國防部）後次室辦理資訊檔修正」。
㈡次按憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，
不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配。國家對人民自由權利之限制，應以法律定之且不得逾必要程度，乃憲法第23條所明定。但法律內容不能鉅細靡遺一律加以規定，其屬細節性、技術性之事項，法律自得授權主管機關以命令定之，俾利法律之實施。行政機關基於此種授權，在符合立法意旨且未逾越母法規定之限度內所發布之施行細則或命令，自為憲法之所許。至行政機關所發布之施行細則或命令究竟是否已超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及其整體規定之關聯意義為綜合判斷（參照司法院釋字第394號、第480號、第612號等解釋意旨）。而依前揭國防法第22條第4項規定可知，鑑於國家安全之維護，立基國防工業發展之進步與否，而為兼顧國防工業之發展與相關法令規定，立法機關始為概括授權，由國防部就有關與民間合作或委託研發、產製、維修、銷售及經營另訂管理辦法。另依研製維修辦法第20條「科技工業機構委託法人團體從事國防科技工業之產製或維修，符合政府採購法得採選擇性招標辦理者，優先以選擇性招標方式辦理。但得以採限制性招標辦理者，不在此限。」第21條第5款「科技工業機構依前條規定辦理選擇性招標之委託時，應依下列程序，建立合格法人團體名單：……建立合格法人團體名單：主辦機關依評鑑或自費研發試製結果，建立合格法人團體名單。自費研發試製合格者，另頒發研究試製合格證書。」政府採購法第21條第1項「機關為辦理選擇性招標，得預先辦理資格審查，建立合格廠商名單。但仍應隨時接受廠商資格審查之請求，並定期檢討修正合格廠商名單。」同法施行細則第20條「（第1項）機關辦理選擇性招標，其預先辦理資格審查所建立之合格廠商名單，有效期逾1年者，應逐年公告辦理資格審查，並檢討修正既有合格廠商名單。（第2項）前項名單之有效期未逾3年，且已於辦理資格審查之公告載明不再公告辦理資格審查者，於有效期內得免逐年公告。但機關仍應逐年檢討修正該名單。（第3項）機關於合格廠商名單有效期內發現名單內之廠商有不符合原定資格條件之情形者，得限期通知該廠商提出說明。廠商逾期未提出合理說明者，機關應將其自合格廠商名單中刪除。」等規定，並參諸研製維修作業要點等內容，益證研製維修作業要點實屬國防部為執行上開規定以落實國防法第22條規定，依職權發布之職權命令，一經下達，依中央法規標準法第7條規定即生效力，其非行政程序法第159條所稱之「行政規則」，不生應刊登政府公報之問題。是以，研製維修作業要點係主管機關國防部為執行研製維修辦法有關合作或委託研發、產製、維修、銷售及經營管理等事項所為細節性、技術性之規定，其內容並未逾越母法之授權範圍。況被上訴人既依上開規定核發系爭合格證書予上訴人，自得於上訴人該當應予註銷系爭合格證書之條件時，依相同規定予以註銷。原判決據以認定，研製維修辦法係主管機關國防部根據國防法第22條第4項授權訂定，研製維修作業要點係國防部為結合民間力量，發展國防科技工業，獲得武器系統，秉持自製優先原則，透過與國內之公、私法人團體相互委託之方式，實施國防科技工業相關之研究發展、生產製造或維護修復事宜，以落實國防法第22條國防自主之要求，基於主管機關之職權，依前揭國防法等相關規定所定具有細節性之行政規則，為法律必要之補充，其內容不牴觸母法或對人民之自由權利增加法律所無之限制，即無違法律保留原則，亦得予以適用，經核並無不合。上訴意旨仍執詞指摘研製維修作業要點（含合格證書審查作業）未經明確授權而違反授權明確性原則，原處分違反法律保留原則，於法不合等語，委無足採。
㈢又事實認定乃事實審法院之職權，茍其事實之認定符合證據
法則，不違經驗法則及論理法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，亦不得謂為判決有違背法令之情形。經查，上訴人取得被上訴人核發產製202廠「自動滅火組」9項軍品之系爭合格證書，即可與各採購機關單獨直接議價及決標，不須再經公告招標或限制性招標之程序。被上訴人於102年12月24日與上訴人獨家議價，並於102年12月27日簽立契約編號JD02002L186PE之系爭採購契約，上訴人須交付84個自動滅火組，而經被上訴人分別於103年4月3日、6月12日及8月14日驗收，然3次驗收結果均不合格，被上訴人遂解除契約，嗣上訴人申請工程會調解，雙方於104年5月2日調解成立，由被上訴人依政府採購法第72條第2項規定就第3次即103年8月14日驗收報告單中之不合格項目辦理減價驗收。被上訴人以上訴人構成合格證書審查作業第2點第13款第2目規定，以原處分撤銷系爭合格證書，並於104年6月1日出具結算驗收證明書予上訴人等情，乃原判決依法確定之事實。原判決已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，核與卷證資料相符，亦與證據法則及經驗法則與論理法則無違；另兩造對於上開事實之經過並無爭議，自得為本院判決之基礎。
㈣研製維修辦法第10條第7款已明定主辦機關得就合格證書為
頒發及註銷與報備，而如前所述，取得合格證書者即可與各採購機關單獨直接議價及決標，不須再經公告招標或限制性招標之程序，合格證書一旦經註銷，自無法依上開方式，與採購機關單獨直接議價及決標，乃勢所當然。惟，此與行政罰法第2條第2項所謂「命令歇業、命令解散、撤銷或廢止許可或登記、吊銷證照、強制拆除或其他剝奪或消滅一定資格或權利之處分」性質不同，雖上訴人主張原處分屬行政罰法第2條第2項所謂之不利處分，然僅屬其訴訟上之攻擊防禦方法之一，非屬聲明或陳述不明或不完足之情形，原審法院無論認同與否，均無闡明之義務，上訴人指摘其就此部分未為闡明，並予兩造充分辯論及陳述，其訴訟程序顯有重大瑕疵，違反行政訴訟法第125條規定，亦有判決不適用法規之違法云云，核非有據。另原判決業依行政程序法第102條及第103條第5款規定論明，被上訴人已就系爭採購案歷經驗收3次均不合格之事實，逐次函知上訴人，並經工程會調解成立，就不合格之項目採減價收受之方式辦理，認定原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，縱被上訴人未予當事人陳述意見之機會，亦無違正當法律程序原則，核與行政程序法第102條及第103條第5款規定無違。至原判決論及於調解程序中，上訴人及其委任之律師均到場，甚且上訴人亦就系爭採購案之爭議先後提出民、刑事案件，認定上訴人已有多次陳述機會乙節，無非係為強調原處分所根據之事實客觀上明白足以確認，故此部分雖屬贅論，然與判決結果無礙，並無不依兩造提出之相關證據認定事實之情事，且合乎經驗法則、論理法則及證據法則，彼此間亦無矛盾之處，上訴人此部分指摘，亦非可採。再者，原判決已就原處分未違反誠信原則及信賴保護原則，並就上訴人所為主張何以不足採等詳為論述，上訴人仍執詞主張原判決「未詳查上訴人已提供相同貨品多年，且因被上訴人長達10年之訂購產生信賴，其未經舉證及調查並具體說明是否存有被上訴人一定不會向上訴人購置之情況，且未對信賴保護原則之其他要件具體審酌，即認定本案無信賴保護原則之適用，適用法規顯有違誤」乙節，核屬執其歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，無足憑採。
㈤國防部為結合民間力量以發展國防科技工業，而依國防法之
授權訂頒研製維修辦法，規定合乎一定條件者得頒予合格證書，經由較富彈性之採購方式，取得國防武器裝備，既有頒發之條件，於不該當取得條件者，自應得以取消合格證書，以衡雙方之權益，若謂頒發後不得取消，豈合乎國防法之立法本旨，此觀之研製維修辦法第10條第7款將「頒發、註銷與報備」並列即明。而如前所述，合格證書審查作業係屬執行國防法及研製維修辦法之細節性規定，無違法律保留原則，雖其第2點2.規定係使用「撤銷」之文字而與研製維修辦法第10條第7款規定之「註銷」不同，然就被上訴人而言，無論使用「撤銷」或「註銷」，其目的無非使取得合格證書者，如有不符合取得合格證書之情事發生時，予以取消其合格證書之效力而已，效果並無不同，況且系爭合格證書之有效期至106年2月19日即已屆滿。上訴人仍以「撤銷」未經授權爭議原處分之合法性，亦非有理。
㈥綜上，原判決認事用法核與前揭規定及說明並無違誤，其對
上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當及判決理由不備與矛盾等違背法令之情形。至其餘上訴理由無非係重述上訴人在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解，就原審所為論斷、證據取捨及事實認定職權之行使為指摘。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 莊 俊 亨