最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第258號上 訴 人（即原審參加人）
台灣電力股份有限公司代 表 人 楊偉甫訴訟代理人 吳雨學 律師
楊國立張瑛俞上 訴 人（即原審被告）
行政院環境保護署代 表 人 李應元被 上訴 人（即原審原告）
許富雄何坤黃月雲陳柏志郭慶霖上五人共同訴訟代理人 李維剛 律師
王珽顥 律師蔡雅瀅 律師被 上訴 人（即原審原告）
李菁桔賴文誠許水成賴蔡標上四人共同訴訟代理人 季佩芃 律師
王珽顥 律師蔡雅瀅 律師上列當事人間環境影響評估法事件，上訴人對於中華民國105年11月24日臺北高等行政法院103年度訴字第1437號判決，對其不利部分，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人台灣電力股份有限公司負擔。
理 由
一、原審參加人台灣電力股份有限公司（為本件上訴人，下稱原審參加人）之代表人於民國106年6月23日變更為楊偉甫，渠具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、原審參加人台灣電力股份有限公司於85年提出「核能二廠（下稱核二廠）用過核燃料中期貯存計畫（下稱系爭計畫）環境影響說明書」（下稱原環說書），前經原審被告行政院環境保護署（下稱原審被告）85年9月23日環署綜字第54817號函同意備查。嗣因系爭計畫逾3年尚未實施開發行為，且系爭計畫貯存設施貯存容量變更、計畫廠址位置及範圍變更、屏蔽條件變更及計畫時程更新等因素，原審參加人依據環境影響評估法（下稱環評法）第16條之1規定、行為時環境影響評估法施行細則（下稱環評法施行細則）第37條規定，分別提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境現況差異分析及對策檢討報告」、「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫環境影響差異分析報告」（下稱環差分析報告，其中將INTER-HPS型及HI-STORM型〈下分稱I型、H型〉之混凝土護箱〈下稱護箱〉配置及型號納入報告）送原審被告審查，經99年1月27日原審被告環境影響評估審查委員會（下稱環評會）第189次會議審核修正通過，並經原審被告以99年4月7日環署綜字第0000000000A號函（下稱原審被告99年4月7日函）同意備查。嗣原審參加人以系爭計畫之環差分析報告中增列MAGNASTOR型（下稱M型）護箱貯存系統，且M型護箱之配置與前開報告所列之I型及H型之護箱貯存相較，將減少貯存量、縮小貯存區及新設臨時性設施面積、減少貯存設施之開挖面積（減少貯存設施之挖填土方量及棄土量）、基地內設施局部位置略有不同等因素，依行為時環評法施行細則第37條第1項規定提出「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第一次變更內容對照表」（下稱變更內容對照表）陳報經濟部，並由經濟部於100年9月13日轉陳原審被告審查。原審被告於100年11月16日召開系爭計畫變更內容對照表專案小組第1次審查會（下稱第1次審查會），並作成會議結論，請原審參加人先將乾式貯存（下稱乾貯）設施之安全分析報告送行政院原子能委員會（下稱原能會）審查通過後，再行送審。原審參加人嗣依前開審查會議結論，向原能會提出「核能二廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告」（下稱安全分析報告），經原能會以102年9月6日會物字第1020015050號函（下稱原能會102年9月6日函）審查通過後，原審參加人再次提送系爭計畫變更內容對照表，經原審被告先後於102年12月6日、103年1月20日召開專案小組第2、3次審查會議（下稱第2、3次審查會），並於103年2月19日召開環評會第256次會議，決議審核修正通過，並闡明對於民眾團體所提安全疑慮，本次變更未改變相關安全要求，環境影響程度基本上未改變，至於變更設備後能否達安全要求，已由原能會審查確認等語。原審被告並以103年3月10日環署綜字第1030019794號函（下稱系爭函）檢送該次會議紀錄予環評會各委員及相關單位；嗣原審被告復以103年4月3日環署綜字第1030027478號函（下稱原審被告103年4月3日函）示變更內容對照表經前開會議審核修正通過。原審原告不服系爭函就環評會第256次會議關於報告事項第五案「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第一次變更內容對照表」之審查結論，提起訴願，經訴願決定原審原告許富雄、何坤、黃月雲、陳柏志、郭慶霖、李菁桔、賴文誠、許水成、賴蔡標（下合稱原審原告許富雄等9人）部分訴願駁回，另就原審原告王鐘銘部分為不受理之決定。原審原告續提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）103年度訴字第1437號判決（下稱原判決）「訴願決定關於原告許富雄、何坤、黃月雲、陳柏志、郭慶霖、李菁桔、賴文誠、許水成、賴蔡標部分及原處分均撤銷。原告王鐘銘之訴駁回。」原審參加人對原判決不利於己之部分不服，對原審原告許富雄等9人提起本件上訴。又原審被告行政院環境保護署雖未具狀上訴，因撤銷訴訟係人民主張其公法上權利因違法行政處分受侵害，請求撤銷該違法行政處分，行政院環境保護署自不能脫離訴訟，爰將行政院環境保護署併列為上訴人。
三、本件原審原告主張：依100年10月7日修正發布之開發行為環境影響評估作業準則（下稱環評作業準則）第6條附件三、附表五規定，可知開發行為半徑10公里範圍之居民，均屬開發行為當地居民，具提起撤銷訴訟之原告適格。且原審原告許富雄等9人均居住於核能二廠緊急應變計畫區（下稱緊急應變計畫區）8公里範圍村（里）行政區內，就可能引發核災事故之乾貯設施開發行為，顯屬利害關係人。而原審原告王鐘銘居住地雖與乾貯設施距離22.43公里，惟一旦乾貯設施輻射外洩，輻射塵仍可能污染飲用水及空氣，而增加原審原告王鐘銘之健康風險，是其自具有利害關係，就本件有當事人適格。又依環評法第5條第1項第10款、開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第30條第1項第4款、第3項、環評作業準則第18條、第26條、第45條第1項至第4項規定，可知放射性廢棄物貯存設施增加容量，評估事項應由環評主管機關即原審被告逐項審查，本件變更增列M型護箱之安全程度原能會可否接受，與是否符合環評變更程序係兩回事，原審被告自不能以變更設備後能否達安全要求，已由原能會審查確認為由，進而忽略其應自行審查相關環境影響與因應對策之責任。本件環評變更通過時，安全分析報告定稿本尚未作成，原處分係根據不完整之資訊，其判斷顯有瑕疵。又原審被告就原審參加人申請之變更內容，非採單純備查處理，而係召開會議審查，顯屬涉及環保事項之變更，應依有無行為時環評法施行細則第38條第1項各款情形或同細則第37條但書情形，判斷環評變更方式。而本件環評變更後，採每桶87組用過核燃料束（下稱核燃料束），重量較變更前更重，惟變更內容對照表審查資料不僅缺乏分析資料，甚至連變更前後設施重量變化、運輸工具、道路或碼頭承載能力分析等重要資訊亦屬欠缺，審查資訊明顯不足。原審被告於訴願程序雖引述安全分析報告內容，惟該報告並非環評審查資料，況該分析極為簡略，欠缺攸關環境影響之廠外運輸問題，包含周圍道路系統能否承受高達120公噸之重量，又變更後護箱間淨距由1.6公尺減縮為1公尺、道路寬度由8公尺減縮為6公尺，對人員車輛進出，顯有較不利之影響。又原審參加人以環差分析報告中，本件毋庸興建擋土牆，逕流廢水未排入東側小溪為由，取消沉砂池原本預計設置之油污清除設備，惟取消沉砂池油污去除設備，屬於對環保事項之變更，且對於環境品質維護有害。況本件變更採缺乏使用經驗之M型護箱，不確定風險較高，至少應認對環境有加重影響之虞。又原能會同意除役時混凝土護箱、混凝土基座，可回收作為路基填料再利用，該項變更對環境有加重及不利影響，依行為時環評法施行細則第38條第1項第4款、第5款，應就變更部分重新辦理環評，而非率以變更內容對照表方式通過環評變更。且安全分析報告係審議M型護箱第1次變更版本之執照，而原審參加人向原審所提交則是M型護箱第3次變更版本之執照，顯見M型護箱之執照內容已有所差異。原審參加人自應依第1次審查會決議及放射性廢棄物處理貯存最終處置設施建造執照申請審核辦法（下稱執照審核辦法）第3條、第4條規定，再次提交安全評估報告，申請原能會審查。惟原審被告未責成原審參加人就M型護箱之執照異同為說明，逕作成原處分，實有判斷瑕疵之違法。況原審參加人於另案中自承本件環評變更所採用的設施係修正過之M型護箱，變更部分未取得美國核能管制委員會（Unites States Nuclear Regulatory Commission，下稱NRC）之同意文件，惟變更內容對照表未予揭露，原審被告雖稱安全分析報告有載明，惟該報告作成時點較本件變更內容對照表通過時更晚，原處分顯係出於錯誤之資訊，而有判斷瑕疵等語。為此，求為判決：訴願決定及原處分（即系爭函就環評會第256次會議關於報告事項第五案「核能二廠用過核燃料中期貯存計畫第一次變更內容對照表」之審查結論，具體內容如原審被告103年4月3日函所載）均撤銷。
四、原審被告答辯以：系爭函僅係檢送環評會第256次會議紀錄予各委員及相關單位，應認屬觀念通知，核非行政處分；又原審被告103年4月3日函對外公告審查結論，方為行政處分，惟原審原告未於法定期間內表示不服，已生形式確定力。是原審原告對系爭函表示不服，為訴不合法，應予駁回。另依環評法第16條、行為時環評法施行細則第37條及第38條規定，不得逕認居住於距開發行為超過5公里之原審原告仍屬環評法所欲保障之開發行為當地居民而得提起本件訴訟。而原審參加人申請變更所增列之M型護箱乾眝設施本身是否符合安全標準，乃屬原能會專業評估之範疇，原審被告就此安全與否之判斷，基本上即應予以尊重。另依環評法第16條、行為時環評法施行細則第37條規定，本件變更後乾眝設施與變更前環說書或環差分析報告所載內容比較，是否構成環保事項變更及其變更是否對環境品質維護更有利等，方為原審被告所應審查之重點。變更後之M型護箱實際上可貯存之核燃料束數量降低為2,349束，屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定計畫產能或規模降低之情形。且貯存區所需面積較變更前為小，基地內設施局部調整位置後，計畫場址面積仍維持約0.84公頃。另M型護箱縮減為直徑4.25公尺，護箱與護箱間之淨距應保持1公尺，故每個護箱所需面積為5.25公尺，原審參加人將道路寬度調整為6公尺，並將貯存設施配置調整為長方形，更易操作吊卸與巡查及維修保養，降低工作人員之輻射劑量，而屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定基地內設施局部調整位置。又變更後之M型護箱其輻射屏蔽條件較佳，故原規劃設置之混凝土屏蔽牆已無需設置，且對工作人員所造成之輻射暴露亦較低，自屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定提昇環保設施之處理等級或效率或變更內容對環境品質維護有利者。關於臨時性設施面積及土方量部分，變更後增列之M型護箱貯存設施預估需新設臨時性設施面積約0.5公頃，較變更前預估新設臨時性設施面積為小，總廢棄土方量亦較變更前為少，應屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書所規定規模降低或變更內容對環境品質維護有利之情形。變更內容對照表所載其他變更部分，如整地工程設置之監測設備變更，或關於施工期間環境監測、固體廢棄物處理、輻射管制區、緊急應變計畫之變更部分，均係依法修正辦理，均屬對環境品質維護有利者，應認符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定而得以檢附變更內容對照表之方式辦理。況變更內容對照表所載相關資料，歷經第2、3次審查會進行審查，確已針對變更後所增列之M型護箱可能對環境造成之水汙染、廢棄土汙染、輻射汙染等影響進行評估，並參酌安全分析報告以求詳解，安全分析報告並業已就M型護箱於遭遇各種意外事故時之安全性進行評估，且核災發生時之因應對策部分，原審參加人亦已於原環說書及環差分析報告提出，並依照最新修訂之應變計畫及電廠作業程序於變更內容對照表中一併變更，方作成准予以變更內容對照表方式變更之審查結論，符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定，要無恣意濫用或其他重大違法之情事，並屬判斷餘地之範疇。另原審參加人於環差分析報告已說明系爭計畫場址由「核二廠西南方緊鄰山邊之廠區內」變更至「核二廠一、二號機組之北方空地」，而變更後之場址附近並無變壓設施，無排出油污之虞，故乃取消油污去除設備，而屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定之環境監測計畫事項。另原審原告對M型護箱安全性所提出之質疑，安全分析報告書中皆有詳細之評估及說明，況依放射性廢棄物處理貯存及其設施安全管理規則第13條規定，M型護箱是否取得NRC核發之執照，並非原能會核准通過安全分析報告之法定審查要件，且乾貯設施之運送路徑規劃及運輸工具並未因本件變更而有所不同，至於變更後設施之重量變化部分，M型護箱雖可貯存較多核子燃料致重量增加，惟原始樓地板設計仍具有相當安全性，當牽引式多軸板車進入廠房運送時，尚不會對廠房結構造成危害，於安全分析報告中均有詳細記載等語，資為抗辯，求為判決駁回原審原告之訴。
五、原審參加人則以：有關安全分析報告之審查，原能會係依據放射性物料管理法第17條第1項、第3項及執照審核辦法等相關規定辦理，而非環評法，屬原能會之專業判斷餘地。本件於101年2月14日提送安全分析報告予原能會審查時，係檢附NRC發出合格證書之美國NAC INTERNATIONAL INC.（下稱NAC公司）M型護箱第1版。安全分析報告在原能會審查過程中，NAC公司陸續針對M型護箱提出第2版與第3版之執照內容變更申請，NRC僅就其申請變更或修改所受影響之部分進行審查，因此不受影響部分仍為有效，並不影響該證照之有效性等語。
六、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠按開發單位依環評法第16條第1項申請變更環說書或環評書內容，涉及環保事項之變更，無須重新進行環評者，應提出環差分析報告或檢附變更內容對照表，由主管機關審核，是審核之准駁，使原經審查公告之環說書、環評書內容，發生是否變更之法律效果，故環差分析報告及變更內容對照表之審核結果，自屬行政處分。經查，本件環評會於103年2月19日第256次關於系爭計畫審查結論之會議紀錄，經原審被告以系爭函檢送予各委員及相關單位，其具體內容嗣為原審被告103年4月3日函所記載。原審原告聲明不服系爭函，實係不予認同環評會上開審查結論之意，且原審原告係就上開審查結論不服而循序提起行政救濟，即難謂程序上有何未合。是原審被告認原審原告撤銷之標的非屬行政處分而僅為事實行為云云，尚非可採。㈡依學說及實務見解，均認環評法、環評法施行細則規定，有保護開發行為當地居民之目的，開發行為之當地居民具有法律上利害關係，得對該環評審查結論提起撤銷訴訟。至於當地居民之範圍如何，依環評作業準則第6條第1項附件三、附表五開發行為可能影響範圍之各種相關計畫之「範圍」欄規定，可知開發行為半徑10公里範圍內或線型開發行為沿線兩側各500公尺範圍內者，應認屬開發行為影響之地區。經查，本件原審原告許富雄等9人居住於新北市金山區、萬里區，均在緊急應變計畫區8公里範圍內，就可能引發核災事故之乾貯設施開發行為，顯屬利害關係人，應認其等有提起本件撤銷訴訟之原告適格。原審被告及原審參加人主張原審原告許富雄等9人非屬法律上利害關係人及當事人不適格云云，尚非可採。至於原審原告王鐘銘居住在新北市淡水區，與核二廠距離22.43公里，非於開發場所及附近5公里範圍內或開發行為半徑10公里範圍內，亦非居住於緊急應變計畫區8公里範圍內，非空間上密接緊鄰者，是原審原告王鐘銘尚難謂係本件適格之當事人，其請求自應予以駁回。㈢以放射性廢棄物具有高度危險性及專業性以觀，若其貯存措施不能符合安全性，即應評價對環境有重大不利影響之虞，則在環評會第1次審查會中多位審查會員即提出此項疑問而難以自行決定，而作成請原審參加人將安全分析報告送原能會審查通過後再為審理之結論，而原能會尚因此動用具有專業知識之學者專家、業務人士合計高達53人籌組審查團隊，並分10個審查小組進行6個回合、提出高達278項審查意見進行長達1年半餘之綜合審查後，始得確認其安全性，觀諸上開如此繁複、冗長且具高度專業性之審查流程，則本件原審參加人就原環說書申請變更，僅以審查密度最低之變更內容對照表為之，容有規避審查密度較高之重新辦理環評或提出環差分析之嫌，於本質上即難謂合。原審被告及原審參加人雖以本件經環評會就原貯存設施變更後，認變更內容對環境品質有利，故依行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定同意原審參加人以變更內容對照表之方式通過審查云云。惟行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定之各種情事多涉及比較之觀念，易言之，須就申請變更之內容與原環評書或環說書進行比較，始能分出高低。細繹原能會102年9月6日函審查通過之安全分析報告，僅單獨就M型護箱進行分析，並未論及原環說書已通過之金屬護箱、混凝土窖、混凝土模組及除M型護箱外之其他混凝土護箱，亦未及於原審被告99年4月7日函同意審查通過之I型、H型兩種混凝土護箱。是原能會雖就M型護箱之安全分析報告審查通過，惟此至多意謂M型護箱符合安全性，然相較於上開他種乾貯設施究係何種為更安全或對環保之影響程度更低，自無從僅依該分析報告而能得知。是原能會就M型護箱安全分析報告審核通過，並不能以此即謂本件符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書之各類情形，原審參加人得進而執以本件僅提出變更內容對照表之依據。㈣本件如單純僅核變更內容對照表變更項目，亦有下列未能符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定之情形：1.變更項目二，固以M型護箱僅需使用27個，每個護箱所需面積、道路寬度及貯存區面積均少於I型護箱與H型護箱，因而認符合「計畫產能或規模降低」之情形。惟M型護箱之所以僅需使用27個，係因每個護箱可貯存核燃料束增加至87組所致；另核每個M型護箱於貯存數量遠超出I型、H型護箱之情況下，其護箱直徑僅為4.25公尺，於每個護箱淨距僅1公尺，所需面積僅5.25公尺5.25公尺，意謂每個M型護箱內貯存核燃料束之密度遠越過I型、H型護箱，且貯存護箱間距離亦少於I型護箱，即M型護箱內外之核燃料束密度至少有超過I型或H型護箱之情形，則單位護箱對環境影響之程度自非降低，容應有不利之處。遑論本件縱無廠外運送問題，仍有廠內運輸問題，在原審被告、原審參加人並未提出3種護箱裝滿核燃料束後之重量對照表，亦應以單位貯存核燃料束量最高之M型護箱為最重，對廠內建物之樓地板、路面產生之破壞力亦應最大，然原審被告、原審參加人就此數據非但不全，原審被告僅泛稱本件廠房建築結構原始樓板設計仍具有相當安全等情置辯，惟此僅能表示M型護箱之安全性，但無法說明於較I型、H型護箱於環保上具有優越性。是難以就M型護箱使用數目、貯存核燃料束總數、道路寬度及貯存區面積之數字均少於I型與H型護箱，且在原審參加人就3種護箱裝滿核燃料束之重量隱而不談之情況下，即得泛謂本件符合「計畫產能或規模降低」之情形。
2.變更項目四，原審參加人固以環差分析報告已將場址變更至平坦地，逕流量減少而減少排水濠溝寬度，至於周圍圍籬及進出門之敘述則依安全分析報告為由。惟排水濠溝寬度減少，除無法符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書之任一情形外，更顯係對環保更不利之事項；雖場址由原環說書之西南方山邊變更至平坦地，然此於99年間環差分析報告時即已發生，至遲應於斯時就寬度減少近半事項進行相關說明，然原審參加人於變更理由1.末段記載「惟未來仍將以主管機關核定之水土保持計畫為準。」足見此變更事項尚未確定或可得特定，自非得以提出變更內容對照表之方式取代。至安全分析報告僅係就M型護箱所為，是無法僅以該報告為憑，進而提出變更內容對照表以變更進出門之位置。3.變更項目六部分，兩造及原審參加人最大之爭執在於原審參加人申請變更將原環說書中沉砂池之油污清除設備無須設置。經查，將原須設置油污清除設備改為無庸設置，除無法符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書之任一情形外，更顯係對環保更不利之事項。雖原審參加人於變更理由2.記載係因計畫場址由原環說書之核二廠西南隅變更至環差分析報告之核二廠一、二號機組北方空地，不會排入原環說書所載場址東側小溪，故沉砂池無須設置油污清除設備等字句，惟此項變更為何未於99年環差分析報告即列入？且上開理由甚為空泛。原審參加人另於第1次審查會審查意見補充資料貳、
十一、答覆說明三記載「設置油污清除設備主要用途係原場址附近有變壓設施，如不慎排出油污，恐有污染環境或影響本設施之虞時之防患措施。」惟亦未指明依據為何。至於原審被告、原審參加人於本件訴訟中，固提出原環說書定稿本
5 -52、5-54頁，執以油污清除設備，係為清除69KV開關場（原審被告稱為變電設施，原審參加人稱為變壓設施）所生油污，而原審被告尚稱變更後場址已無變電設施，亦無油污不慎排出致隨流水排入東側小溪之疑慮等情為主張。惟原環說書定稿本既未記載69KV開關場會產生油污，復未言明原環說書場址如發生油污情形，必僅由69KV開關場運作而產生，是原審被告與原審參加人上開主張並無依據。甚者，原審被告上開另稱變更後場址已無變電設施，此與原審參加人第1次審查會審查意見補充資料貳、一、(五)答覆說明一所載「場址東南側、西南側與西北側為核二廠之既有建築物，其中距離最近之建築物為『五號緊急柴油發電機廠房』，約30公尺。」迥然不同。綜上，原審參加人以提出變更內容對照表之方式為此部分之申請變更，於法有違。4.變更項目七，原審被告、原審參加人以M型護箱無論在貯存設施面積、開挖土方量、回填土方量、棄土方量、基樁棄土量、總棄土方量均較I型、H型護箱為少，因而認符合「計畫產能或規模降低」之情形。惟此部分之記載係以「M型護箱」與「I型或H型護箱」進行比較，惟I型、H型係不同型號之護箱，其相關數據絕不可能完全相同，原審參加人為何不以逐一臚列方式進行，已容非無疑，是此項變更事項之比較欠缺客觀性。次以兩者進行比較之第2項深度部分，M型護箱為約1公尺，I型或H型護箱則為1公尺，則實際上即有發生大於1公尺情形之可能，而不得謂係「計畫產能或規模降低」。至於第3至7項有關土方量，相關數據均採區間值，乍看M型護箱在環保上均較I型或H型護箱為有利，惟實際兩者各項之數據區間絕大部分均為重疊，亦可能發生I型或H型護箱實際產生之土方量小於M型護箱情形之可能。甚者變更後內容第8項就M型護箱部分記載「本計畫土方如因水土保持而有差異，將依主管機關核定之水土保持計畫書執行。」其關於第3至7項之數據均未確定或可得特定，則原審參加人就此變更事項僅以提出變更內容對照表之方式為之，於法有違。㈤原審被告與原審參加人雖另以環評會委員本於專業判斷，認定乾貯設施之變更對環境並無更不利之影響，故同意通過內容變更對照表，核無違法不當，法院自應予以尊重云云。惟查，第256次環評會決議及審查結論僅載：「三、報告事項第五案（按即系爭計畫案），對於民眾團體所提安全疑慮，本次變更未改變相關安全要求，環境影響程度基本上未改變。至於變更後設備能否達安全要求，已由行政院原子能委員會審查確認。」其中前段文字難窺知本件通過審查之理由，後段文字則在說明M型護箱安全性業經原能會審查確認，惟與行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定之各種情形無涉。次觀行為時環評法施行細則第37條、第38條規定，於申請變更環說書或環評書內容，而涉及環保事項之變更者，有重新進行環評、應提出差異分析報告或檢附變更內容對照表3種情形。惟查，原審被告所屬綜合計畫處於第2次審查會中，提出「有關環評變更內容對照表係以何種方式審查？如何修改作業程序？目前尚未完全定案。」且原審被告於本件中並未就其變更內容對照表審查方式是否定案予以說明。復環評會一方面過於依賴不具比較性質之安全分析報告，另方面僅就原審參加人強調之片面數據資料，進行形式上之審查，而疏未就本件申請變更之其他數據資料或原審參加人於變更內容對照表隱而未提之數據進行實質審查，此部分涉及其所為判斷出於錯誤之事實及不完全之資訊；又原審被告於第1至3次審查會所為之審查，多未就各個申請變更項目究係符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書之何種具體情形，致發生涵攝上之錯誤。是原審被告基此作成變更內容對照表審查通過之原處分，於法自有違誤。㈥綜上，原處分有前揭違法，訴願決定關於原審原告許富雄等9人部分未予糾正，均有未合。原審原告許富雄等9人訴請撤銷，為有理由；至於原審原告王鐘銘提起本件撤銷訴訟，屬當事人不適格，應認其訴為無理由。爰判決如原判決主文所示。
七、原審參加人上訴理由略謂：㈠開發單位申請變更環差分析報告所載事項，是否得僅檢附變更內容對照表或須就變更事項重新辦理環境影響評估，應依行為時環評法施行細則第37條第1項但書及第38條規定判斷，詎原判決徒以放射性廢棄物具有高度危險性及專業性為由，即遽認原審參加人僅以審查密度最低之變更內容對照表為之，容有規避審查密度較高之重新辦理環評或提出環差分析之嫌云云，要屬適用法規顯有錯誤之違背法令及判決不備理由之違法。㈡系爭變更內容涉及增列M型護箱部分，屬開發行為內容之變更。而變更後增列之M型護箱每個可貯存之核燃料束較變更前已列之I型、H型每個護箱可貯存為多，故貯存區所需面積較變更前已列之I型、H型之貯存面積為小，且基地內設施局部調整位置後，計畫場址面積仍維持約0.84公頃。又相較於變更前已列之I型、H型護箱尚需在南側圍籬外設置鋼筋混凝土屏蔽牆用以降低場外輻射劑量，變更後增列之M型護箱其輻射屏蔽條件可使最近場界所造成之個人年有效劑量低於原審參加人在環評之承諾值及我國與美國之法規限值。另對於工作人員輻射劑量的評估方面，由於M型護箱容量大，故運載次數較少，對工作人員所造成之輻射曝露較少，低於I型護箱及H型護箱之工作人員集體有效劑量。是以，系爭變更所影響者，相較於變更前已列貯存設施，除涉及基地內設施局部調整位置外，並未對環境造成更加不利之影響，反倒係屬對環境品質維護有利者，應認符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定而得以檢附變更內容對照表之方式辦理。再觀諸變更內容對照表所載其他變更部分，如「整地工程設置之監測設備變更」，無論係變更前或變更後均無涉山坡地開挖，亦無須興建擋土牆，逕流廢水亦無排入原環說書所載場址東側小溪之虞，甚為更有利於環境品質之維護，增列規劃之水土保持設施圖及逕流水之處理及監測，設置水土保持設施，又關於「施工期間環境監測」、「固體廢棄物處理」、「輻射管制區規定」之變更部分，均係依法修正辦理，另關於「緊急應變計畫」部分，更係依最新修定之「第二核能發電廠營運程序書緊急應變計畫」內容及電廠最新作業程序辦理變更。上開事項之變更均係環境保護對策之變更，且均屬對環境品質維護有利者，應認符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定而得以檢附變更內容對照表之方式辦理。㈢關於變更項目二系爭貯存設施配置部分，變更後之M型護箱可貯存之核燃料束數量已降低為2,349束，不僅低於環差分析報告書所載，且亦低於變更前已列之I型及H型護箱之貯存量，自屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書「計畫產能或規模降低」之情形。原判決徒以每個護箱可貯存核燃料束增加至87組，意謂每個M型護箱內貯存核燃料束之密度遠越過I型、H型護箱云云為由，遽認單位護箱對環境影響之程度自非降低，容應有不利之處等語，顯有認定事實及適用法律之違誤。㈣原場址因緊臨山邊，地表逕流水量大，故需斷面較寬之排水濠溝，需挖除較多土方量。而原審參加人提出變更內容對照表時，場址已變更於平坦地，經重新評估地表逕流水量後，認為50公分寬之濠溝已足以容納及排放開發後基地面積內地表逕流水，故進行該變更，變更後因排水濠溝斷面變小，挖除土方量亦減少，減少對環境之影響，符合行為時環評法施行細則第37條第1項「計畫產能或規模降低」、「變更內容對環境品質維護有利」規定，且水土保持計畫業經主管機關審查通過，並於104年12月14日核定在案。㈤系爭計畫場址原係位於核二廠西南方緊鄰山邊之廠區內，故逕流廢水原係排入原場址東側之小溪，當時考量原場址附近有開關場即變電設施，為避免開關場使用油污冷卻變電設施時，不慎將油污排出，乃於沉砂池中裝設去除油污設備，惟場址已變更至核二廠一、二號機組之北方空地，故逕流廢水已不會排入場外東側小溪，相較於變更前對環境影響自會減輕，且變更後之場址附近已無變電設施，亦無油污不慎排出致隨流水排入東側小溪之疑慮，故乃將沉砂池中之油污設備去除，並增設水質監測設備，自屬對環境品質保護有利之變更，而此部分於環差分析報告中並未提及，故一併以變更內容對照表之方式提出。詎原判決疏查，僅以開發單位未設置去油污設備為由認定屬降低環保設施之處理等級，自有違反論理法則及經驗法則之違背法令。至於原判決所述之五號緊急柴油發電機廠房，則為有建築物之室內設施，與位於開放空間之69KV開關場有極大差異，詎原判決竟將之相提並論，亦有認定事實違誤之不當。㈥臨時性設施面積及土方量變更部分，變更後增列之M型護箱貯存設施預估需新設臨時性設施面積約0.5公頃，較變更前已列之I型、H型貯存設施預估需新設臨時性設施面積為小，總廢棄土方量亦較變更前為少，當屬行為時環評法施行細則第37條第1項但書規定「規模降低」或「變更內容對環境品質維護有利」情形。詎原判決徒以I型、H型為不同型號之護箱，其相關數據絕不可能完全相同云云，遽為不利於原審參加人之判決，亦有違經驗法則之違背法令等語。
八、本院查：
（一）按「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估：……十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。」「（第1項）開發行為依前條規定應實施環境影響評估者，開發單位於規劃時，應依環境影響評估作業準則，實施第一階段環境影響評估，並作成環境影響說明書。（第2項）前項環境影響說明書應記載下列事項：一、開發單位之名稱及其營業所或事務所。二、負責人之姓名、住、居所及身分證統一編號。三、環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名。四、開發行為之名稱及開發場所。五、開發行為之目的及其內容。六、開發行為可能影響範圍之各種相關計畫及環境現況。七、預測開發行為可能引起之環境影響。八、環境保護對策、替代方案。九、執行環境保護工作所需經費。
十、預防及減輕開發行為對環境不良影響對策摘要表。」「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」「（第1項）已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。（第2項）前項之核准，其應重新辦理環境影響評估之認定，於本法施行細則定之。」為環評法第5條第1項第10款、第6條、第7條第1項及第16條所規定。
（二）次按行為時環評法施行細則第37條及第38條分別規定：「（第1項）開發單位依本法第16條第1項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。（第2項）前項變更未涉及環境保護事項者，應函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。（第3項）第1項環境影響差異分析報告，應記載下列事項：一、開發行為或環境保護對策變更之內容。
二、開發行為或環境保護對策變更後，環境影響差異分析。三、環境保護對策之檢討及修正，或綜合環境管理計畫之檢討及修正。四、其他經主管機關指定之事項。（第4項）第1項變更內容對照表，應敘明開發行為現況、申請變更內容及理由。」「開發單位變更原申請內容有下列情形之一者，應就申請變更部分，重新辦理環境影響評估：
一、計畫產能、規模擴增或路線延伸百分之10以上者。二、土地使用之變更涉及原規劃之保護區、綠帶緩衝區或其他因人為開發易使環境嚴重變化或破壞之區域者。三、降低環保設施之處理等級或效率者。四、計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞者。五、對環境品質之維護，有不利影響者。六、其他經主管機關認定者。」準此，開發單位申請變更已通過之環說書或環評書內容，其內容涉及環境保護事項之變更，若屬環評法施行細則第38條第1項各款所列情形之一者，即應就申請變更部分重新辦理環境影響評估；倘非屬上開應辦理環境影響評估之變更，則原則上應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核；僅於其變更係計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定變更內容對環境影響輕微之情形，始不必提出環境影響差異分析報告，而得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核；至於其變更未涉及環保事項者，則僅須函請目的事業主管機關轉送主管機關備查。再者，申請變更環境影響說明書或評估書內容，行為時環評法施行細則第37條但書所列舉「計畫產能或規模降低」、「基地內設施局部調整位置」、「提昇環保設施之處理等級或效率」、「既有設備提昇產能而污染總量未增加」、「變更內容對環境品質維護有利者」、「屬環境監測計畫者」等，得例外不以程序較為嚴謹之環境影響差異分析報告方式為之，除適用之變更內容對環境影響輕微外，亦因變更內容對於環境之影響易於判斷，故以審查密度較低之變更內容對照表方式為之。因此，所謂「計畫產能或規模降低」，依其文義係指未改變其他條件下，單純為計畫產能或規模之降低而言；又開發單位變更原申請內容有「計畫變更對影響範圍內之生活、自然、社會環境或保護對象，有加重影響之虞」，或「對環境品質之維護，有不利影響」情形，屬應就申請變更部分重新辦理環境影響評估者，為行為時環評法施行細則第38條第1項第4款及第5款所明定，則行為時環評法施行細則第37條第1項但書，所謂「變更內容對環境品質維護有利者」，依合體系及目的解釋，應以變更之內容，得不經嚴謹調查，即能認改變之內容較原已通過環境影響評估審查之開發內容對環境品質之維護較為有利為限，始有其適用。
（三）查核廢料有受輻射汙染問題，對人體與環境可能帶來傷害之危險，故核能電廠興建用過核燃料貯存設施所為之開發行為，因對環境有不良影響之虞，為環評法第5條第1項第10款所規定，應實施環境影響評估者。原審參加人興建「用過核子燃料乾式貯存設施」，係作為其核能電廠所產生用過燃料束最終處置前之中間貯存場所，其設計係由內部的貯存密封鋼筒、混凝土護箱及外加混凝土屏蔽所組成，經過上開三層保護，而大幅降低放射物質的輻射量，其中以鋼板和鋼筋混凝土製成的混凝土護箱，為該貯存設施重要之一環。該設施係以包覆阻絕之方式降低放射性物質輻射量對人體及環境之影響，參諸原審參加人所提出「核能二廠用過核子燃料乾式貯存設施安全分析報告」設施之安全評估，含預期之意外事故評估，內容包括：1.臨界評估；2.結構評估；3.熱傳評估；4.輻射屏蔽評估；5.異常狀況、意外事故及天然災害事件之安全評估等項，其中混凝土護箱部分，須考量於正常及異常狀況下滿足一定之法規及容許溫度要求，且於一定高度墜落、傾倒、火災、地震及洪水時合於安全標準。因此，就「用過核子燃料乾式貯存設施」改變其混凝土護箱之設計，若新混凝土護箱與原設計混凝土護箱結構體大小不同，致貯存核燃料束之密度增加時，則因設施之結構改變，其包覆阻絕輻射之能力已不同，所貯存之核燃料束密度增加，其輻射強度亦可能改變。如此，施工期間對環境之影響；營運期間包含非輻射部分（如熱擴散），輻射部分（如貯存設施之輻射影響）對環境之影響；及意外所造成環境影響之預測均隨之改變，而有影響其安全性評估之可能。再者，興建「用過核子燃料乾式貯存設施」，既係核電廠作為其核能電廠所產生用過燃料束最終處置前之中間貯存場所，所側重者為其阻絕輻射之能力，則混凝土護箱設計之改變縱改變後之設計可貯存之用過燃料束貯總數有減少，仍因混凝土護箱之設計結構改變，致其包覆阻絕輻射之能力有不同，已難謂係單純為計畫產能或規模之降低，而與行為時環評法施行細則第37條第1項但書所謂「計畫產能或規模降低」之情形，並不相當；此外，變更混凝土護箱設計，若應向原能會提出安全分析報告，依前之說明，亦與行為時環評法施行細則第37條第1項但書所指「變更內容對環境品質維護有利」之意涵不符。
（四）原審參加人以系爭計畫之環差分析報告中增列M型護箱貯存系統，且M型護箱之配置與前開報告所列之I型及H型之護箱貯存相較，將減少貯存量、縮小貯存區及新設臨時性設施面積、減少貯存設施之開挖面積（減少貯存設施之挖填土方量及棄土量）、基地內設施局部位置略有不同等因素，依行為時環評法施行細則第37條第1項規定提出變更內容對照表。經查，系爭計畫採用M型護箱需使用27個，每個護箱可貯存87組核燃料束，每個護箱所需面積為5.25公尺5.25公尺，道路寬度需約6公尺，貯存區面積約0.11公頃；採用I型護箱需使用42個，每個護箱可貯存56組核燃料束，每個護箱所需面積為5.8公尺5.8公尺，道路寬度需約8公尺，貯存區面積約0.22公頃採用；H型護箱需使用35個，每個護箱可貯存68組用過核燃料束，每個護箱所需面積為6公尺6公尺，道路寬度需約8公尺，貯存區面積約0.21公頃。此外，原審參加人於101年2月14日向原能會提送安全分析報告就M型護箱進行分析，經原能會審查通過等情，為原審所確認之事實。基上事實，原判決認每個M型護箱內貯存核燃料束之密度遠越過I型、H型護箱，且貯存護箱間距離亦少於I型護箱，認M型護箱內、外之核燃料束密度至少有超過I型或H型護箱之情形，則單位護箱對環境影響之程度自非降低，容應有不利之處；並以原能會雖就M型護箱之安全分析報告審查通過，然此至多意謂M型護箱符合安全性，尚無法依此安全分析報告得知較I型或H型護箱更安全或對環保之影響程度更低，不能以此即謂本件符合行為時環評法施行細則第37條第1項但書之各類情形；另以變更內容對照表變更項目其他各項部分，並不足以影響上開結果之判斷，爰認原審被告作成本件變更內容對照表審查通過之處分於法有違，揆諸前開規定及說明，尚無不合。
九、綜上所述，原判決以原處分有前開違法，訴願決定就原處分關於原審原告許富雄等9人部分未予糾正，亦有未合，認其等訴請撤銷原處分及訴願決定關於其等部分為有理由，而將訴願決定關於原審原告許富雄等9人部分及原處分撤銷，認事用法，核無違誤，並已明確論明其認定事實之依據及得心證之理由，且對上訴人在原審之主張，如何不足採之論證取捨等事項，已為必要之說明，其所適用之法規與應適用之法規，並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，尚無所謂判決不適用法規或適用不當之違背法令情形。原審參加人對於原判決對其不利部分，即原判決主文第1項部分提起上訴，其上訴論旨，無非就原判決業已論駁之理由，以及原審證據取捨、認定事實之職權行使事項，執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
十、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第3項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 江 幸 垠法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 5 月 10 日
書記官 張 鈺 帛