最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第26號上 訴 人 江應世訴訟代理人 楊振芳律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷
參 加 人 祭祀公業法人彰化縣江九合代 表 人 江永義上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國106年4月5日臺中高等行政法院105年度訴字第218號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人前依文化資產保存法（下稱文資法）第27條之1及歷史建築登錄及輔助辦法第7條規定，以民國91年4月10日府授文資字第09100014563號公告（下稱91年公告），登錄參加人所有坐落彰化縣員林鎮（現改制為員林市，下同）三條里江宅「慶陽堂」即「員林江九合濟陽堂」（下稱系爭建物群）為歷史建築（其內容：地址或位置為：彰化縣○○鎮○○街○○○巷○○號；定著土地之地號及面積為彰化縣○○鎮○○段○○○號《下稱系爭土地》。歷史建築物本體及其附屬空地，面積3,300平方公尺）。嗣參加人之派下子孫主動連署，並由派下員（或兼理、監事）江金耀、江煥規、江宗遠於102年1月9日以彰化縣定古蹟提報表（連同其他派下員168人出具之同意書），申請被上訴人指定系爭建物群為縣定古蹟。被上訴人於102年5月7日進行勘查，並召開多次文化資產審議委員會（下稱文資會）進行審查，嗣於104年3月17日104年度第1次文資會（下稱104年3月17日文資會），決議同意指定系爭建物群為縣定古蹟，乃以104年5月1日府授文資字第0000000000A號為公告（其名稱為：「員林江九合濟陽堂」；類別為：「宅第」、位置及地址為：「彰化縣○○鎮○○街○○○巷○○號」。古蹟範圍為：「古蹟建築物主體建築、護龍群、水池及附屬設施」。古蹟所定著土地為：「員林市○○段○○○號，約3,300平方公尺」，下稱被上訴人104年5月1日公告），且以同文號函（下稱被上訴人104年5月1日函，原判決將104年5月1日公告及函文合稱為前行政處分）檢送公告通知參加人及各大房管理人（參加人共有9大房，其中上訴人為第3大房管理人）暨監察人江金權、江中村及江坤權等人。嗣被上訴人發現其104年5月1日公告中所載系爭建物群地址及其所定著土地之範圍有誤，以104年11月26日府授文資字第0000000000A號函文及公告（下稱系爭公告，原判決稱之為後行政處分）為更正，將系爭建物群更正為彰化縣○○市○○里000巷0號、4號、6號、8號、10號、12號；166巷2號、4號、6號、8號、10號、12號、14號；170巷2號、4號、6號、8號、10號、12號、14號、16號、17號（原判決第5頁第17行及第19頁倒數第2行均漏載14號、16號、17號）；194巷2號、4號、6號、8號、10號、12號；200巷1號至29號；200巷（原判決第5頁第18行及第20頁第1行均誤載為222巷）13弄1號至9號；系爭建物群定著之土地範圍則更正為約10,082平方公尺。因上開200巷29號房屋（下稱系爭房屋）為上訴人所有，上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復就系爭房屋部分提起上訴（就系爭房屋所定著土地範圍之部分未提起上訴。）
二、上訴人於原審起訴主張：㈠參加人之派下員江宗遠、江正和、江範規、江正國、江金耀、江坤泉（下稱江宗遠等人）為減免繳交系爭土地地價稅及其地上房屋之房屋稅始為本件縣定古蹟之申請。而上訴人所有門牌號碼為彰化縣○○市○○街○○○巷○○號之系爭房屋，係坐落在同上段337-1號土地而非系爭土地上，上訴人不知系爭縣定古蹟申請案，亦不知江宗遠等人將系爭房屋列入申請範圍，故上訴人雖參加104年3月17日之文資會，然係反對該申請案，且於接獲系爭公告，方知系爭房屋經列入縣定古蹟範圍，隨即向被上訴人及江宗遠等人提出抗議，江宗遠等人得知誤將系爭房屋列入縣定古蹟申請範圍後，即於104年12月9日陳報被上訴人所屬文化局，申請將系爭房屋自系爭縣定古蹟範圍內剔除，惟被上訴人卻置之不理。㈡系爭建物群之護龍群，依序每一進護龍均係成一直線排列，系爭房屋係位於縣定古蹟左第4、5護龍之間，且背對左第4、5護龍，與系爭縣定古蹟左第1至第6護龍間隔條排水溝；建築年代僅4、50年，與系爭建物群之建築年代相去甚遠；另系爭房屋並非建築在系爭土地上，依證人賴志彰之證言，僅算是圍屋而非護龍，顯見其非屬系爭縣定古蹟左第4護龍之範圍，自應將之剔除。㈢證人賴志彰認同系爭房屋是江家子孫所居住的房屋，雖與系爭建物群之正堂、護龍之房屋接近，但並不一定是屬於系爭建物群之範圍，足見證人就認定系爭房屋是否屬於系爭建物群之範圍之標準不一，且自相矛盾，不能採為不利於上訴人之證據，而率予認定系爭房屋為系爭縣定古蹟之範圍等語，求為：訴願決定及原處分（即系爭公告）更正彰化縣縣定古蹟「員林江九合濟陽堂」位置或地址關於系爭房屋暨其所定著土地範圍之部分均撤銷之判決。
三、被上訴人則以：㈠系爭縣定古蹟係於104年3月17日文資會正式決議指定，其範圍包括系爭建物群主體建築及系爭房屋在內之整體護龍群，有關保存範圍及建築物面積均經該文資會實質討論，實務上僅因文資會會議紀錄及古蹟指定公告定型化格式的關係，只能扼要摘錄指定理由，並非古蹟價值不備或未充分討論。又被上訴人104年5月1日公告已就「具歷史文化藝術價值」「各時代表現地方營造技術流派特色者」「具稀少性、不易再現者」「具其他古蹟價值者」等面向，敍明指定縣定古蹟之理由及法令依據，於法並無違誤。至傳統合院式建築，各護龍之建築年代先後容有不一，應非絕對考量之點。㈡104年5月1日公告之縣定古蹟指定範圍包括系爭房屋在內，惟其門牌地址及坐落土地面積，因承辦人疏未詳查，沿用歷史建築之91年公告資料致有誤載情事，被上訴人發現後，即以系爭公告為更正，並逐一記載系爭建物群所有門牌號碼，以資明確，於法並無不合。系爭房屋既包含於系爭建物群範圍內，且經104年3月17日文資會審議指定為縣定古蹟之範圍，並於104年5月1日為公告，雖申請指定縣定古蹟之提報人江宗遠等人，於104年12月9日陳報將系爭房屋及同巷（原判決第9頁㈢第2行誤載為民國巷）27號建物自古蹟範圍剔除，然依行政程序法第34條規定，對主管機關並無拘束力，對已完成審議認定之古蹟範圍亦不生影響。縱系爭房屋主要部分坐落在同段337之1號土地上，僅少部分坐落在系爭土地上，被上訴人基於比例原則未將同段337之1號土地列入縣定古蹟之公告範圍，以保障上訴人就該土地之利用，上訴人反以此為主張，即屬無據。又系爭房屋為系爭建物群左第4進護龍之一，與其他護龍間是否間隔排水溝，不影響系爭房屋為系爭建物群一部分之認定。㈢古蹟指定之決議，屬文資會委員專業之判斷餘地，不以建物所有權人同意為必要。而為兼顧文化資產所有人之權益，文資法對於建物所有人已有相關補償或獎勵措施之衡平規定，且建物所有人仍得自由處分、使用、收益，僅於出售時主管機關有優先購買權。系爭建物群既經依法審議具文化資產保存價值，並給予上訴人充分表達陳述意見之機會，上訴人未提出具有專業學術依據之具體理由動搖文資會專業審查之可信度與正確性，系爭公告並無違誤之處。㈣系爭建物群於經指定為古蹟以前，即為彰化縣之文化資產潛力點，依據「彰化民居」調查研究之記載，「慶陽堂」為2進12條護龍（受地形限制，呈左7右5並非對稱狀）等語。而83年間之普查僅概略性的粗勘，文資會委員於103年間前往現場會勘，認定系爭建物群整體建築群包括正身建築、護龍群、水池及附屬設施，其中護龍群包括左6進、右5進，共11護龍，較為精確。況為求古蹟整體性之協調，系爭房屋既在護龍建築序列上，上訴人為參加人之派下子孫，其於「濟陽堂」正身建築左邊護龍區域建造之系爭房屋，在宗族體系上及整體建築群協調上，均有密不可分關係。至系爭房屋所在位置，被上訴人稱「護龍」乃一般認知中式傳統建築左右兩側擴建屋之統稱，專家證人賴志彰稱在客家伙房建築精確名稱應叫做「圍屋」，但此僅稱呼不同而已，對文資會審議評估系爭房屋屬於客家伙房整體建築群之一部分，及對其文化資產價值之認定應無影響。且證人賴志彰亦提及古蹟範圍之認定，非以建築坐落之土地為單位，而是以宗族性關聯及建築物連結之整體價值為綜合評斷，土地所有人為何人並非認定古蹟價值之判斷基準。另客家所謂大伙房，是歷年累計增加後的結果，沒有年代的差異，不會因建築年代在後就不算入古蹟範圍，係以整體建築文化價值考量，系爭房屋為群居客家伙房的一部分，欠缺即減損其文化資產價值等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠被上訴人104年5月1日公告備註二已記載「對於公告內容不服者，自本件行政處分公告期滿之次日起30日內，依訴願法第58條第1項規定繕具訴願書，以正本經由本府向文化部提起訴願。」。而於法定期間內，並無人（含上訴人）對該公告提起訴願，則被上訴人104年5月1日公告業已確定，其有關指定系爭縣定古蹟之行政處分業已確定。系爭公告既屬更正，自係以被上訴人104年5月1日公告為前提，即以之為其構成要件為決定之基礎。
故本件應審酌之訴訟對象為系爭公告，而非被上訴人104年5月1日公告，依法僅能就系爭公告之合法性加以審查，而不及被上訴人104年5月1日公告之合法性。㈡系爭縣定古蹟之提報範圍，包括上訴人所有之系爭房屋，歷經文資會多次審議，均未將之剔除，足見其為系爭縣定古蹟之提報、審議及決議指定之範圍。而上訴人已列席參加被上訴人104年3月17日之文資會，該次會議已決議縣定古蹟指定保存範圍包括「主體建築、護龍群（含系爭房屋）、水池及附屬設施」，其指定理由已詳述包括系爭房屋在內之護龍群等客家圍屋，整體群落保有完整，各房派下並保存與該建物群和家族歷史活的文化，具歷史文化及無形資產價值。上訴人主張於系爭公告後始知其所有系爭房屋為縣定古蹟指定範圍內云云，顯不足取。又被上訴人依104年3月17日文資會決議，將「宅第」「員林江九合濟陽堂」包括「古蹟建築物主體建築、護龍群（含系爭房屋）、水池及附屬設施」等範圍，於104年5月1日公告為縣定古蹟，依法核無不合。惟因被上訴人承辦人員疏未詳查致該公告就縣定古蹟位置或地址及古蹟所定著土地範圍仍沿用91年公告之內容，致將古蹟位置或地址載為彰化縣○○鎮○○里000巷00號，古蹟所定著土地範圍則載為約3,300平方公尺，均與前揭古蹟提報及審議決議範圍明顯不一致。被上訴人發現上開錯誤後，以系爭公告為更正，詳細列載系爭建物群房屋之地址為：彰化縣○○市○○街○○○巷○號、4號、6號、8號、10號、12號；166巷2號、4號、6號、8號、10號、12號、14號；170巷2號、4號、6號、8號、10號、12號、14號、16號、17號；194巷2號、4號、6號、8號、10號、12號；200巷1號至29號（29號即系爭房屋）；200巷13弄1號至9號。並將古蹟及其所定著土地之範圍更正為約10,082平方公尺，使被上訴人104年5月1日公告所載事項，與被上訴人可得而知的規制意旨相互一致，以達更正規定之確保法的明確性，兼有程序經濟考量的立法目的，核屬有據。㈢文資法第3條第1項第1款規定之「古蹟」屬不確定法律概念，賦予各級文資會相當之判斷餘地，乃因此類事項之認定具有高度專業性，除非文資會之判斷有恣意濫用及其他違法情事，否則其他機關包括行政法院均應予以尊重。證人賴志彰係受委託調查「彰化民居」之學者專家，亦係文資會委員，其證稱略以：「慶陽堂」「濟陽堂」「白鷺鷥屋」與本件系爭縣定古蹟「員林江九合濟陽堂」均為同一古蹟建築群，是屬於同一親屬關係（江姓子孫血緣聚落）之客家「伙房」，該建築群之各個房屋雖在不同期間，以不同材料所建，但其先後依序堆疊為一整體建築群，此即其歷史古蹟價值之所在，系爭房屋屬系爭縣定古蹟護龍群「圍屋」之一，雖非坐落系爭土地上，惟不影響該古蹟建築群之整體性等語，益證系爭房屋係屬系爭縣定古蹟範圍之一，已甚明確。上訴人主張證人賴志彰證稱系爭房屋不一定屬於該縣定古蹟範圍之一，即有誤解。另系爭房屋建築年代是否只有4、50年，其與系爭縣定古蹟左第1至第6護龍間是否隔有排水溝，均與系爭房屋為系爭縣定古蹟範圍之一之結論無關。㈣綜上所述，系爭公告依法核無不合。訴願決定予以維持，亦無違誤。上訴人訴請撤銷該公告及訴願決定，並請求撤銷該公告更正系爭房屋為該縣定古蹟範圍之一部分，均無理由，應予駁回。至系爭房屋所定著土地（同段337-1號）並非系爭公告更正為縣定古蹟之範圍，上訴人訴請一併撤銷，顯有誤解等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠上訴人並非指定系爭縣定古蹟之提報人，而依參加人103年5月陳報函及江宗遠等人104年12月9日之陳報書可知，於被上訴人以系爭公告為更正前，上訴人確實不知系爭房屋係在104年5月1日公告之縣定古蹟範圍內。又如該104年5月1日函及公告有未明瞭之處，被上訴人僅須加以補充公告即可，何須以系爭公告為更正，原判決未加詳析，率認上訴人已知悉被上訴人104年5月1日函及公告所稱之縣定古蹟包括系爭房屋，而上訴人及其他人因未對之依法提起訴願而告確定，原法院無權審查該已確定之行政處分合法性，並為上訴人敗訴之判決，實有認定事實不依卷證暨違背論理法則之違法情事。㈡彰化縣○○市○○段○○○號、340-1號、337-3號、337-4號等土地，均與系爭土地相連接，其中339號及337-3號土地更面臨參加人所有風水池坐落之337-5號土地，依證人賴志彰之證言，坐落上揭土地之房屋應與系爭房屋一樣，同屬所謂客家「伙房」之「圍屋」，自應列入系爭縣定古蹟範圍內，方符合古蹟係屬整體建築群，惟系爭公告卻未將其列入，顯見原判決率以證人賴志彰之證述，為上訴人敗訴之判決，有判決理由矛盾之違背法令等語。
六、本院查：㈠系爭建物群前經被上訴人以91年公告，登錄為歷史建築。嗣
參加人派下子孫江宗遠等人於102年1月9日提出參加人派下子孫之連署書及指定縣定古蹟提報表，請求被上訴人指定為縣定古蹟。被上訴人文資會委員於102年5月7日進行勘查，之後並召開多次文資會審議，於104年3月17日文資會決議指定系爭建物群為縣定古蹟，並於104年5月1日為公告，且以同日號函文檢具該公告通知相關人（含上訴人），因無人提出爭訟，該104年5月1日公告已告確定等情，為原判決所確定之事實。原判決並以系爭公告係以被上訴人104年5月1日公告及函為前提要件及構成要件作為決定之基礎，故僅能就系爭公告加以審查其合法性，而不能審查104年5月1日公告及函之合法性。就系爭縣定古蹟之提報、審議（上訴人參與104年3月17日文資會）及被上訴人104年5月1日公告前後脈絡，以其整體內容為觀察，可知上訴人確實知悉其所有系爭房屋係在系爭縣定古蹟指定範圍內，而被上訴人104年5月1日公告有關古蹟原位置或地址公告載為：彰化縣○○鎮○○里000巷00號，核與系爭縣定古蹟提報及審議決議範圍，明顯不一致；另系爭縣00000000000縣○○鎮○○段○○○號，約3,300平方公尺，亦與前揭古蹟提報及審議決議範圍暨所附土地建物查詢資料所載該筆土地面積10,082平方公尺不符，足見被上訴人104年5月1日公告確有上開顯然錯誤，被上訴人以系爭公告加以更正，符合行政程序法第101條規定，於法並無不合等由，駁回上訴人之訴，固非無見。㈡惟，行政訴訟法第133條前段規定：「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」第189條第1項及第3項分別規定：
「（第1項）行政法院為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證
據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽。……。（第3項）得心證之理由，應記明於判決。」第209條第3項規定：「理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。」是以，行政法院審理案件及為判決時，應依上開規定為之，否則難謂無違背法令之情事。
㈢行政處分除有無效事由而當然無效外，於未經撤銷、廢止前
，其效力繼續存在，而該有效之行政處分如為他行政處分之構成要件而為處分之基礎者，因該作為構成要件之行政處分並未繫屬於行政法院而為法院審查之對象，故行政法院對該構成要件之行政處分之效力應予尊重，所謂構成要件效力，凡符合此要件者皆有適用，不以不同之行政機關所為之處分為限。本件依原判決所確定之事實，被上訴人係以系爭公告就其104年5月1日公告之顯然錯誤為更正，亦即欲對於104年5月1日公告的記載事項予以補充、刪除或作其他必要的變更，使被上訴人104年5月1日公告所欲表示之意旨相互一致。
準此，被上訴人所為系爭公告與104年5月1日公告，其效力應屬一致，則系爭公告是否以104年5月1日公告之效力為前提而另為之行政處分，亦即104年5月1日公告是否為系爭公告之構成要件效力，並非無疑。原判決以104年5月1日公告為系爭公告之構成要件，先論以其對104年5月1日公告之合法性無置喙餘地，不得審酌；卻又以系爭縣定古蹟提報資料及其審議過程並上訴人參與104年3月17日文資會及被上訴人104年5月1日公告前後脈絡等整體內容觀察，可知上訴人確實知悉其所有系爭房屋係在系爭縣定古蹟之指定範圍內，亦有矛盾之嫌。
㈣原判決又以「員林江九合濟陽堂」（即系爭建物群）與系爭
土地係參加人所有，其派下子孫提出請求指定為縣定古蹟，文資會委員進行勘查及審議，均依提報內容為之，故104年3月17日文資會之決議及104年5月1日公告指定之縣定古蹟均包含系爭房屋等語。然依卷附之審議資料，審議對象均載為「員林江九合濟陽堂」，未提及範圍內之房屋明細；另被上訴人103年5月21日答復參加人縣定古蹟範圍之函文亦載「以原提報表所載為原則（見原審卷第211頁背面），至勘查調查表則載明勘查房屋為彰化縣○○鎮○○里000巷00號；而縣定古蹟提報表內並未將門牌號碼「彰化縣○○鎮○○里000巷00號」列為提報對象；且提報人於104年12月9日陳報誤將系爭房屋列為提報縣定古蹟範圍，請求予以剃除；參加人於原審審理時亦陳稱提報本意限於參加人所有之土地及其上房屋等語，依一般社會經驗法則，原則上所有權人處理之財產均以自有為限，且提報表上載「派下子孫主動連署提報古蹟登錄，以保存祖先資產……」參加人及原提報人均稱其本意僅欲提報參加人所有之系爭土地及其地上房屋，非坐落系爭土地之房屋，係屬誤列乙節是否屬實，未經原審法院予以調查審認，上訴人主張提報錯誤為何不可採，亦未於理由為說明。再者，證人賴志彰亦證稱古蹟之指定第1時間暫不考慮土地之歸屬，然如屬私人土地（本案應係指非參加人所有之意）會進行協商等語，茍如此，何以未能查得系爭房屋並未坐落於系爭土地上？是否亦誤認系爭房屋為參加人所有？又上訴人於原審主張原審卷第122頁編號第15號及第16號之房屋亦屬系爭建物群，卻未列入古蹟範圍，雖證人賴志彰陳稱編號第15號、第16號及第18號之房屋為很簡單之房屋，基本上不構成與系爭古蹟之連結，然何以如此，原審法院未續以詳查，亦未說明其理由。另104年5月1日公告之門牌為「彰化縣○○鎮○○里000巷00號」，該屋所有人並無爭議，然以系爭公告更正後，該屋即非古蹟，則究有無該門牌之房屋，位於何處？一般門牌之編列，奇數號與偶數號係對向排列，縱有距離之差距，亦屬些微，本件何以彰化縣○○鎮○○里000巷0號、4號、6號、8號、10號、12號房屋均在系爭縣定古蹟範圍內，卻獨缺194巷13號，則究由何處可看出104年5月1日公告係顯然錯誤？以上各節，未見原審法院為調查，並於理由內為論述，自有未依職權調查證據及判決理由不備之違誤。
㈤綜上，原判決既有上述違背法令之情事，而上開事實攸關系
爭公告是否合法，將影響本案判決結果，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。又本件事證尚有未明，有由原審法院再為調查之必要，爰將原判決廢棄，發回原審法院詳為調查審認，更為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 莊 俊 亨