最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第27號上 訴 人 嘉明海運股份有限公司代 表 人 陳乾禾訴訟代理人 郭瑋萍律師
吳偉芳律師被 上訴 人 澎湖縣政府代 表 人 陳光復訴訟代理人 劉豐州律師
吳典倫律師上列當事人間漁港法事件，上訴人對於中華民國106年5月24日高雄高等行政法院105年度訴字第555號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有「嘉明輪」（下稱系爭貨輪）未經核准，分別於民國105年5月18日至22日、24日至29日及31日擅自進入澎湖鎖港漁港（下稱鎖港漁港）泊靠，經行政院海岸巡防署海岸巡防總局南部地區巡防局第7海岸巡防總隊（下稱第7海巡隊）查獲，移經被上訴人審認上訴人有違反漁港法第16條之情事，依同法第22條規定，分別以105年6月17日府工港字第1051004328號至第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號裁處書，各裁罰新臺幣（下同）6萬元；另以105年6月17日府工港字第1051004335號至第0000000000號裁處書各裁罰15萬元（共12份裁處書，以下合稱原處分）。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠被上訴人未予上訴人陳述意見之機會，即以上訴人違反漁港法第16條規定，作成12份裁處書各處6萬元及15萬元不等之罰鍰，於法未合。㈡依漁港法第22條規定可知，若依該條前段裁罰，可處3萬元以上15萬元以下罰鍰，但其並無授予行政機關可連續處罰之權限。若依該條後段裁罰，雖可按日連續處罰，惟罰鍰金額僅限12,000元至6萬元間。被上訴人依漁港法第22條後段按日連續處罰上訴人，然罰鍰金額卻以該條前段規定為據，顯將漁港法第22條前、後段規定交錯適用，除造成法條適用紊亂外，亦超出法律授權之範圍，違反依法行政原則。㈢依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱本院98年決議）意旨，行為人違反行政法義務之行為屬營業行為而具反覆持續性者，縱法律規定主管機關可連續處罰，亦不得恣意為之。上訴人為船舶運送業者，以貨輪載送貨物往返、停靠嘉義布袋港（下稱布袋港）及鎖港漁港，提供運送服務為業，故進入並停泊往返之港口即屬營業行為，又針對系爭貨輪前曾違規停泊鎖港漁港之行為，被上訴人已分別以105年6月3日府工港字第1051004031號至第0000000000號裁處書（下稱第1次處分）為裁罰，依上開決議意旨，原處分之違規行為應為第1次處分效力範圍內，不得重複為之。另被上訴人將罰鍰之金額自最初之3萬元，按日倍升至15萬元，藉以達成禁止系爭貨輪停靠鎖港漁港之目的，卻造成上訴人在短短幾日即遭受逾百萬元之財產損害，其目的與手段顯嚴重失衡，違反狹義比例原則。㈣上訴人於90年3月1日取得交通部核發之固定航線證書，系爭貨輪始得於布袋港及鎖港漁港間往返10餘年，故上訴人之營運模式與鎖港漁港具密不可分之關係，更為被上訴人82年作成同意系爭貨輪停泊鎖港漁港之處分以及交通部核發之固定航線證書等信賴基礎之表徵，被上訴人逕以104年12月4日府工港字第1041008663號函禁止系爭貨輪續停鎖港漁港（下稱廢止處分），顯違反信賴保護原則。況被上訴人以將鎖港漁港回歸漁港功能為由，禁止系爭貨輪停泊，卻同時計畫屬商船性質之客輪開闢布袋港至鎖港漁港之新航線，顯見被上訴人主張將鎖港漁港回歸漁港使用並非事實，且有違平等原則。至訴外人永發海運股份有限公司遷往商港，係因與當地漁民產生糾紛所致，至寶祥海運有限公司之貨輪係以往返雲林縣箔子寮港至澎湖縣龍門港為航線，並非停泊鎖港漁港之貨運業者，且該公司已解散。又被上訴人82年間之所以同意系爭貨輪停靠鎖港漁港，乃期待藉由上訴人發展航運事業帶動該漁港附近之經濟發展，而上訴人經過數年之發展確實活絡當地之經濟，被上訴人卻突以公益目的禁止系爭貨輪停靠鎖港漁港，顯違誠信原則。另行政機關廢止合法授益處分，應給予受益人補償，惟被上訴人僅單純禁止系爭貨輪停靠鎖港漁港，未予上訴人任何補償，卻又主張依行政程序法第123條第4款及第5款規定為廢止，其主張相互矛盾。㈤依臺灣港務股份有限公司高雄港務分公司制定之裝卸作業規定，貨輪至龍門尖山碼頭進行裝卸作業，需先承租專用碼頭，故上訴人須花費相當時間始得在龍門尖山碼頭區進行貨物裝卸作業，於此之前，系爭貨輪僅能停靠鎖港漁港，被上訴人僅給予不到1個月之非合理期間供上訴人作業，並對系爭貨輪停靠鎖港漁港之行為持續裁罰，其採取手段無助目的之達成，反造成上訴人嚴重損害，違反比例原則等語。求為撤銷訴願決定及原處分之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人收受被上訴人之廢止處分後，明知系爭貨輪自105年1月1日起已不得再停靠鎖港漁港，卻仍於105年5月18日至22日、24日至29日、31日執意停靠，違反漁港法第16條第2項規定之情事至明，被上訴人裁罰之事實客觀上明白足以確認，依行政程序法第103條第5款及行政罰法第42條第6款規定，無須再予上訴人陳述意見之機會。㈡系爭貨輪係於不同日期停靠鎖港漁港，並於卸貨後隨即離港，有明顯分隔進出港之事實，其各次進出泊靠之行為客觀上即屬各自獨立之自然一行為，被上訴人分別裁罰，並無違誤。本院98年決議係就行為人違反行政法上義務之行為，因持續不曾間斷致客觀上無法切割，為達法律上連續處罰之目的，乃以處分送達之方式，將行為人之行為加以切割。原處分雖於同日作成，然實際上是針對上訴人自然意義上之數行為為裁罰，與本院98年決議之意旨無違。又上訴人明知系爭貨輪自105年1月起即不得停靠鎖港漁港，仍於同年1月至5月間多次進出靠泊，經被上訴人多次裁罰仍無改善跡象，直到105年5月31日仍有進出靠泊鎖港漁港之違法行為，足見上訴人並無改善意願，具備主觀上高度之可歸責性，被上訴人改處較高之6萬元及15萬元罰鍰，有其合理性。另上訴人覬覦免費使用鎖港漁港利益，拒不改靠泊龍門尖山碼頭，對於漁業發展及港口管理造成重大影響，並長期排擠當地漁民使用鎖港漁港之權益，違法情節應屬重大。衡諸上訴人主觀責任程度、違法情節及所生影響，被上訴人裁罰6萬元及15萬元，實屬相當。㈢被上訴人依漁港法第15條第2項前段規定，本得依漁港區域使用狀況，限制系爭貨輪停靠鎖港漁港，上訴人長期進出鎖港漁港，對上開規定自無不知之理，是其利用鎖港漁港，實無任何「得以永久使用」之信賴基礎存在。又上訴人係依據商港法及船舶運送業管理規則申辦經營船舶運送業，其主管機關為改制前交通部高雄港務局，而非被上訴人。系爭貨輪停靠鎖港漁港，與漁港之規劃與建設主要係供漁船使用之公益目的相違背，鎖港漁港暫時兼供客、貨輪之泊靠使用，乃屬商港港區建設完備前之權宜措施，非永久目的，系爭貨輪雖於83年經同意停靠鎖港漁港，然上訴人應可預知將來因情勢變更，澎湖商港港區建設完備後，即有改泊商港作業之可能。況被上訴人早以95年7月12日府工港字第0950031929號函知當時靠泊鎖港漁港之貨運業者（包含上訴人），說明龍門尖山碼頭即將啟用，鎖港漁港將「不再提供貨輪使用」，請業者預作遷移準備，上訴人自該時起應即得預見，被上訴人將限制鎖港漁港之靠泊，益徵上訴人並無任何其可永久靠泊鎖港漁港之信賴基礎存在，應不可能專為鎖港漁港之業務而添購新船，上訴人所添購之新貨船，在龍門尖山碼頭靠泊，才更能發揮其效用。另上訴人占用鎖港漁港經營貨運業，排擠當地漁民之使用權益，不利當地漁業之發展。而上訴人持有之國內固定航線證書，早已註銷或廢止，亦無從據以主張為其信賴基礎。㈣依航業法第13條第1項及第2項規定，上訴人經營布袋港及鎖港漁港間之固定航線，雖需辦理航線登記，但僅使航政機關事前知悉其航線規劃，便利行政管理而已，不具有航政機關許可航行特定航線處分之性質。目前鎖港漁港僅系爭貨輪繼續靠泊，其餘業者均已移至龍門尖山碼頭，上訴人之舉對其他業者造成不公平，有損公共利益，其自不得主張信賴保護。被上訴人固曾以83年4月2日澎府建觀字第13318號函（下稱被上訴人83年4月2日函）同意系爭貨輪泊靠鎖港漁港，然於104年12月4日已將之廢止。且漁港法第15條第2項前段已授權被上訴人得依漁港實際使用狀況，限制貨輪泊靠鎖港漁港，故本件屬行政程序法第123條第1款「法規准許廢止」之情形，況鎖港漁港早年係因歷史因素暫供貨輪泊靠，如今龍門尖山專業商港既已建成，在時空背景不同之情形下，系爭貨輪違法靠泊鎖港漁港，不僅有害澎湖地區漁業及航運業長遠發展，更造成業者間不公平競爭及損害公庫收入等情，亦屬對公益有重大危害，構成行政程序法第123條第4款及第5款之情形，被上訴人自得予以廢止。㈤上訴人以105年4月28日中時電子報報導，主張嘉義縣政府欲與被上訴人合作開放布袋至鎖港間之客輪航線，故被上訴人擬允許客輪泊靠鎖港云云。惟該報導所述並非事實，所謂布袋至鎖港漁港間之客輪航線一事，僅係嘉義縣政府之提議，被上訴人並未同意，並非既定政策。上訴人以該報導指摘原處分不當，不僅混淆其違反漁港法之焦點，亦是刻意扭曲事實。且所稱之客輪開放方案，被上訴人於請示主管機關後，業已經否決在案，上訴人之指摘，確無根據等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠系爭貨輪前經被上訴人於83年4月2日同意停泊鎖港漁港，然被上訴人亦以鎖港漁港係因馬公商港港區初期建設尚未完備，澎湖縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，現國內商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，依漁港法第15條規定，於104年12月4日為廢止處分，並函知上訴人，鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，上訴人不服廢止處分，循序提起行政訴訟，經原法院以105年度訴字第401號判決（下稱原法院401號判決）駁回在案（本院按該判決嗣經本院106年度判字第488號判決維持而告確定）。觀諸上開廢止處分文義上雖為鎖港漁港自105年1月1日起不再提供貨輪泊靠使用，上訴人所屬系爭貨輪應於104年12月31日前改泊商港作業，但實際上亦隱含有廢止前揭83年4月2日函核准系爭貨輪停泊鎖港漁港之授益處分之意，應視為被上訴人基於職權及主觀的效果意思，就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之行政處分。於該處分未經撤銷或變更前，當事人均應受該處分內容之拘束，故於廢止處分未經撤銷或變更前，系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港漁港泊靠。㈡行政秩序罰領域所適用之「一行為不二罰原則」，其所稱之一行為，固不以自然單一行為為限，亦包括法律上單一行為。然秩序罰重在行政管制目的之達成，故不能排除在特定事務領域，有透過立法，將某類型自然單一行為「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價及處罰，始能達成行政管制目的。漁港法第22條前段規定即屬對本籍漁船以外船舶，有同法第16條第2項未經核准任意進港之自然單一行為所為之處罰；而同條後段規定，經依該條前段裁罰，並命其限期離港，惟屆期仍未離港者，則透過立法，將此類型自然單一行為按日「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價及處罰。至於未經核准任意進港之原因為何則在所不問，縱使其係經營船舶運送業，進港之原因為裝卸貨物，仍以其進港起至出港止，視為自然單一行為，出港之後其違法狀態即中斷，若之後再未經核准任意進港，即為另一違法行為。本院98年決議認違法以遞送信函及明信片或其他具有通信性質之文件為營業者，其所為持續違反郵政法第6條第1項規定之遞送信函與繳費通知單之營業行為，應以行政機關之裁罰處分之送達「切割」其行為，進而分別評價及處罰之情形，核與漁港法第16條第2項之行為數之認定標準，並不相同，不能比附援引。故系爭貨輪未經核准，分別於105年5月18日至22日、24日至29日及31日擅自進入鎖港漁港泊靠，因係同日進出鎖港漁港裝卸貨物後，次日再擅自進入及泊靠裝卸貨物，是其不同的日期所為之違法行為，性質上屬於可分之數行為，被上訴人分別裁罰，並無不合。至漁港法第22條後段規定，須經依同條前段裁罰，並命其限期離港，惟屆期仍未離港者，始得按日「切割」成數個法律的單一行為，進而分別評價及處罰。㈢系爭貨輪未經核准任意進出鎖港漁港，其進港起至出港止，為自然單一行為，若之後再未經核准任意進港，則為另一違法行為，應分別處罰。被上訴人係依漁港法第22條前段規定，就上訴人違反同一行政法上義務（第16條第2項規定）之數行為，分別予以處罰，非依同法第22條後段規定予以按日處罰，自無違反比例原則。而上訴人明知系爭貨輪自105年1月1日起即不得進入鎖港漁港泊靠，卻仍一再未經核准進出鎖港漁港，其主觀惡性非輕，且被上訴人為裁罰前，一再教示上訴人不要違反漁港法第16條第2項規定，上訴人仍執意違法進入鎖港漁港泊靠裝卸貨物，被上訴人乃依漁港法第22條前段規定，自法定最低罰鍰額度3萬元開始處罰，惟因該處罰仍無效後，始逐步提高罰鍰至6萬元，嗣再提高至最高額度15萬元，上訴人之違法情節非輕，原處分無違比例原則。系爭貨輪未經被上訴人核准，擅自進入鎖港漁港泊靠，經第7海巡隊查獲，並逐次登船檢查，開立違規勸導單及拍照存照，足認原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，依行政罰法第42條第6款規定，自無於裁處前，予上訴人陳述意見之必要。㈣綜上所述，被上訴人以上訴人違反漁港法第16條，而依同法第22條規定，分別以105年6月17日府工港字第1051004328號至第0000000000號、第0000000000號、第0000000000號裁處書各裁罰6萬元，另以同日府工港字第1051004335號至第0000000000號裁處書各裁罰15萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人起訴請求撤銷並無理由等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠被上訴人係以104年12月4日之廢止處分為本件裁罰之依據，惟原法院401號判決援引單一學者之修法建議，而無任何現行法律或實務見解支撐，即遽認上開廢止處分無行政程序法第124條所定2年除斥期間之適用，顯有判決不適用法規之違法。㈡法務部90年2月27日（90）法律字第003667號函揭示，行政機關裁處前所根據之事實如客觀上明白足以確認者，得不予處分相對人陳述意見之機會，惟是否「客觀上明白足以確認」，仍須依具體事實個別判斷，違規事實縱經當場查獲者亦非當然屬之，不得逕以該客觀事實為裁罰，而不給予陳述意見之機會。況被上訴人於105年1月8日曾要求上訴人就系爭貨輪於105年1月5日進入鎖港漁港之行為陳述意見，足見被上訴人認為系爭貨輪進入鎖港漁港停靠之行為，並未該當「客觀上明白足以確認」，依法仍須令上訴人陳述意見後方可進行裁罰。況被上訴人給予上訴人陳述意見期間尚未經過即為處分，嗣後遭行政院農業委員會依程序不合法撤銷，足見原處分之作成，充滿瑕疵，原判決未詳查相關證據，單憑被上訴人提出之證物，即為不利上訴人之認定，顯有未依職權調查證據之違法。㈢被上訴人為廢止處分後，即要求上訴人於短短不到1月期間即不得停靠鎖港漁港，完全未予上訴人另覓他處之合理時間，令上訴人須一邊辦理至龍門尖山碼頭泊靠之流程，一邊又遭受被上訴人密集裁罰之窘境，根本無原判決所稱被上訴人一再教示而迫於無奈始對上訴人裁罰之情形，原判決顯有未依卷附證據認定事實之違法情事。㈣被上訴人於82年及83年間即同意系爭貨輪停靠鎖港漁港，上訴人並據以發展航運事業迄今數十年，卻突遭被上訴人廢止，並禁止系爭貨輪繼續停靠鎖港漁港，被上訴人顯違反誠信原則。又被上訴人於作成上揭廢止處分時，並未有任何補償方案，顯違反行政程序法第126條第1項規定。原判決對於上訴人上揭攻擊防禦方法，除未加以調查外，更未將判斷理由記明於判決，顯有判決不備理由之違法。㈤上訴人如欲在龍門尖山碼頭從事貨物裝卸業務，需取得相關許可證方可為之，而該許可證之申請需花半年以上準備時間，被上訴人未協助上訴人取得許可，反要求上訴人須於26日內進出龍門尖山碼頭續為貨物裝卸業務，此於客觀上殊難想像，則上訴人於未取得許可前，僅可往返鎖港漁港裝卸貨物，此行為自難謂上訴人有何過失，被上訴人逕為一連串裁罰，顯有依法應裁量卻怠於裁量之情形，有濫用權利之違法，原判決未詳查相關證據，逕認被上訴人作成之處分無違法之處，顯有諸多認事用法違誤及理由矛盾之處等語。
六、本院經核原判決駁回上訴人之訴，並無違誤。茲就上訴意旨補充論斷於下：
㈠上訴人一再陳稱被上訴人104年12月4日所為之廢止處分違法
並違反誠信及信賴保護原則云云。惟查，該廢止處分是否合法，並非本件審究之標的，且上訴人前不服被上訴人所為之廢止處分而提起行政訴訟，業經原法院以401號判決駁回，並經本院以106年度判字第488號判決維持而告確定，依行政訴訟法第213條規定，該廢止處分既經終局判決確定，即具有確定力，兩造及法院均應受其拘束，不得再為相反之主張及認定。是以，兩造及原判決與上訴意旨就前揭廢止處分是否合法及有無違反誠信與信賴保護原則等有關之論述，本院不再贅述，合先敍明。
㈡系爭貨輪為上訴人所有，前經被上訴人於82年間及以83年4
月2日函同意停靠鎖港漁港，嗣被上訴人以鎖港漁港因馬公商港港區初期建設尚未完備，基於澎湖縣對外海運實務需要之歷史背景，70年代起以漁港兼供客、貨輪之泊靠使用，現商港龍門尖山碼頭區已建設完成並營運，為健全澎湖縣海運業發展，依漁港法第15條規定，以104年12月4日廢止處分通知上訴人，鎖港漁港自105年1月1日起不再供貨輪泊靠使用，系爭貨輪於104年12月31日前應改泊商港作業。而系爭貨輪於105年5月18日至22日、24日至29日及31日復擅自進入鎖港漁港泊靠，係同日進出鎖港漁港裝卸貨物後，次日再擅自進入及泊靠裝卸貨物，屬不同的日期所為之違法行為，經第7海巡隊查獲，移經被上訴人審認上訴人違反漁港法第16條規定，而以原處分予以裁罰等情，為原判決依法確定之事實，復為兩造所不爭，自得為本院判決之基礎。
㈢按漁港法第16條規定：「（第1項）船舶進出漁港，除應依
有關法令規定實施檢查外，本籍漁船以外船舶應先經主管機關之核准。（第2項）船舶未經核准任意進港或進港船舶不依規定區域停泊者，主管機關得逕予移泊；其費用，由船舶所有人或船長負擔。」同法第22條規定：「本籍漁船以外船舶，有第16條第2項未經核准任意進港，或進港船舶不於規定區域停泊情形者，處船舶所有人或船長新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰，並命其限期離港；屆期未離港者，按日處船舶所有人或船長新臺幣1萬2千元以上6萬元以下罰鍰。」。次按行政罰法第18條第1項規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」第25條規定：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者，分別處罰之。」其立法理由為行為人所為數個違反行政法上義務之行為，若違反數個不同之規定，或數行為違反同一之規定時，與行政罰法第24條單一行為之情形不同，為貫徹個別行政法規之制裁目的，自應分別處罰，此與司法院釋字第503號解釋「一事不二罰」之意旨並不相違。第42條第6款規定：「行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會。但有下列情形之一者，不在此限：……裁處所根據之事實，客觀上明白足以確認。」其立法理由為「……行政機關於裁處前，應給予受處罰者陳述意見之機會，以避免行政機關之恣意專斷，並確保受處罰者之權益。惟行政機關已依行政程序法第39條規定，通知受處罰者陳述意見，或已依職權或依本法第43條規定舉行聽證者，均已給予受處罰者陳述意見之機會，故無庸再依本條給予陳述意見之機會；又大量作成同種類之裁處，基於行政經濟之考慮，亦得不給予陳述意見之機會；……。」㈣貨輪泊靠漁港裝貨或卸貨，係以「停靠次數」為計算基準，
一旦裝貨或卸貨完成即離港，其泊靠行為即告完成，而為一行為。原判決業就其所確定之事實，依上述相關規定，論明上訴人所有系爭貨輪於105年5月18日至22日、24日至29日及31日未經准許擅自進入鎖港漁港泊靠之行為係屬數行為，被上訴人得分別處罰，亦無違本院98年決議意旨；並就其嗣後提高罰鍰金額亦屬合法並未違反比例原則；且論及原處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，無庸再予上訴人陳述意見之機會各節，明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，與卷證資料相符，對上訴人在原審之主張如何不足採之論證取捨等事項，均有詳為論斷，亦與證據法則及經驗法則與論理法則無違。況且，被上訴人自105年1月間起即就系爭貨輪未經准許擅自進入鎖港漁港泊靠之行為為裁罰，初始亦已通知上訴人陳述意見，上訴人之後再為多次相同行為，其違規事實顯屬客觀清楚，被上訴人以事實已明確未再予上訴人陳述意見之機會，亦與上述規定無違。
㈤綜上，原判決認事用法並無違誤，其所適用之法規與該案應
適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無上訴人所稱判決不適用法規或適用不當或判決理由不備及未依卷證資料認定事實等違背法令之情形。上訴理由無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
書記官 莊 俊 亨