最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第291號上 訴 人 溫國銘即原審原告訴訟代理人 吳紹貴 律師上 訴 人 監察院即原審被告代 表 人 張博雅訴訟代理人 吳志鵬
張鋒億上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國106年3月8日臺北高等行政法院105年度訴字第1253號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決關於撤銷原處分其中裁處罰鍰新臺幣500萬元部分及該部分訴願決定暨該訴訟費用部分均廢棄，發回臺北高等行政法院。
上訴人溫國銘之上訴駁回。
駁回上訴部分，上訴審訴訟費用由上訴人溫國銘負擔。
理 由
一、上訴人溫國銘（即原審原告）於民國91年3月1日起至99年2月28日止，擔任彰化縣彰化市公所（下稱彰化市公所）市長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱利益迴避法）第2條規範之公職人員。上訴人監察院（即原審被告）認溫國銘於擔任彰化市公所市長期間，在登記為其關係人即其女溫芝樺所有之彰化市○○○段○○小段00-0、00-0地號土地（以下合稱牛稠子段土地，並分別稱為35-3、35-4土地）旁，施作「阿夷里鐵道閒置空地綠美化工程」（下稱阿夷里工程），另於登記為其關係人即其子溫宗諭所有之彰化市○○段000、0
00、000、000-0等地號土地（以下合稱延平段土地）旁，施作「建寶里建寶街與介壽南路交叉路口道路改善工程」（下稱建寶里工程），使牛稠子段土地及延平段土地之價值提升，溫國銘知有利益衝突，於執行職務時未依法自行迴避，由職務代理人執行之，違反利益迴避法第6條及第10條第1項第2款規定，爰以105年3月25日院台申貳字第1051831020號裁處書（下稱原處分），就溫國銘未自行迴避上述2工程之違法行為，依同法第16條規定，分別裁處罰鍰新臺幣（下同）500萬元及100萬元，合計600萬元罰鍰。溫國銘不服，循序提起行政訴訟，經原審法院以105年度訴字第1253號判決（下稱原判決）將原處分關於裁處罰鍰500萬元及該部分訴願決定撤銷，其餘之訴則予駁回。兩造遂就各自敗訴部分，分別提起上訴。
二、上訴人溫國銘起訴主張：系爭2工程皆起因於民眾陳請，施作結果若有利於公眾，本屬公共利益、反射利益，上訴人並未因該2工程完工受有任何實質上利益。又上訴人於阿夷里工程委託設計、監造（含監工）之期中、期末報告會議，僅擔任主席主持會議，未介入作成決議，乃係遵從合議制達成之共識，於文件上核章決行；彰化市公所有關建寶里工程之函文上清楚載有分層負責規定授權單位主管決行，其上蓋用之市長乙章係由公所保管，非上訴人所蓋，上訴人並不知情。監察院僅以上訴人參與系爭2工程會議並核章決行，即認上訴人違反自行迴避義務，無異認為市長對可能涉及反射利益之會議事項，不論有無決策權，應一概迴避，將使市政運作窒礙難行，自非適法。又牛稠子段土地未緊鄰阿夷里工程用地，二者間尚隔有1條12米計畫道路，其中35-4土地早於78年間即規劃為彰化市1-21號計畫道路用地，並已編列專戶特別預算可辦理土地徵收，上訴人8年彰化市市長任期內未辦理徵收，足見上訴人並無故意不迴避以牟取私人利益之意圖。上訴人因系爭2工程所涉刑事案件，已獲臺灣高等法院臺中分院102年度上訴字1236號刑事判決（下稱臺中高分院刑事判決）無罪確定，是上訴人並無違反利益迴避之故意，該行為亦不應構成行政上之過失。縱認上訴人未自行迴避，違反利益迴避法，監察院未考量系爭2工程施作結果有利公眾，且上訴人未從中獲有私人利益，就阿夷里工程部分逕予裁處法定最高額罰鍰，有違比例原則等語。並聲明：撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人監察院則以：溫國銘以1,590萬元價金標得35-3土地後，3次以主席身分參與主持阿夷里工程之委託設計、監造（含監工）期中（期末）報告會議，於會中提議將該工程後段原規劃之「露骨材步道」變更為「瀝青混凝土鋪面」，並作成結論，使35-3土地得以利用柏油路對外通行，訴外人林瑞財乃願以每坪75,000元之價格，合計3,577萬5,000元之高價購買，是35-3土地確實因阿夷里工程而提高其市場價值，溫國銘因未迴避阿夷里工程之相關決策，直接使其本人或關係人獲取高額之財產上利益甚明。又溫國銘對位於其關係人所有土地旁之建寶里工程招標發包之簽呈，予以核章決行，亦違反利益迴避法規定。溫國銘擔任彰化市市長，明知上述2工程案皆直接相鄰其關係人之土地，有明顯事實上利益存在，並能預見施工後將使土地利用價值提升，於決策過程中卻未自行迴避市長職務行使，並由職務代理人代理執行相關決策，違法事證明確。另溫國銘是否辦理徵收阿夷里工程所需土地，屬其身為市長之行政裁量權限，無從據以認定其未迴避上述2工程案係屬合法。另臺中高分院刑事判決將檢察官之上訴駁回，係因溫國銘之行為不符貪污治罪條例之圖利罪構成要件，非認溫國銘未違反利益迴避法，溫國銘以該刑事判決對其為無罪諭知，主張未違反利益迴避法，亦不可採等語，資為抗辯。並求為判決駁回溫國銘在原審之訴。
四、原判決將原處分關於裁處罰鍰500萬元及該部分訴願決定撤銷，其餘之訴駁回，係以：㈠溫國銘於95年6月28日以其女溫芝樺名義，經由臺灣彰化地方法院拍賣程序，以總價2,020萬元之價格，標得35-3、35-4土地。嗣彰化市公所於97年1月4日向交通部臺灣鐵路管理局申請並獲同意將該局所經管、位於上開地號土地旁之同段8-2地號土地作為綠美化使用，彰化市公所承辦人蔡文達因而簽擬委外設計及認養計畫書，案經溫國銘批示同意，該所工務課擬具辦理阿夷里工程委外規劃、設計及監造乙案及洽經廠商榆園環境設計有限公司（下稱榆園公司）以總價89,000元承攬之簽陳，亦由溫國銘核章決行。97年4月3日召開阿夷里工程委託設計、監造（含監工）期中報告會議，溫國銘要求榆園公司將該工程後段變更規劃為「以人車通行為主，綠美化為輔」之設計；97年4月24日及同年5月6日召開之阿夷里工程期中修正報告審查會議及期末報告審查會議，溫國銘於前一會議中，以便於車輛會車為由，要求將該工程所鋪設柏油路路寬增加至6米，於後一會議中，則裁示將水溝改為「一般道路水溝施工」，致阿夷里工程後段原規劃之「露骨材步道」變更為「瀝青混凝土鋪面」。溫國銘復於彰化市公所工務課97年8月22日簽請辦理阿夷里工程所需經費一案，以市長身分核章決行，移由行政室辦理工程發包作業。該工程在98年4月15日竣工驗收完畢，溫芝樺則於其後之同年5月16日，以每坪7萬5千元、總價3,577萬5,000元之價格，將35-3土地出售予林瑞財。又溫國銘另於97年3月6日以溫宗諭之名義，以總價3,310萬5,600元購得延平段土地，經複丈、鑑界結果確認延平段土地有部分為既成道路與排水溝所侵占，遂指示彰化市公所工務課承辦人邱文城儘速在繞經延平段土地旁之排水溝上，規劃排水溝加蓋水泥溝蓋之工程，邱文城乃於98年7月16日簽請發包施作建寶里工程，經溫國銘以市長身分核章決行後，移請行政室辦理招標、發包。嗣98年4月8日竣工驗收完畢，溫宗諭遂將延平段土地以3,420萬元售予訴外人張瑞鑫。㈡溫國銘買賣不動產經驗豐富，對於牛稠子段土地及延平段土地，因位於阿夷里工程及建寶里工程施作地點旁，前一工程所鋪設6米柏油道路，使牛稠子段土地得以對外通行，該土地之市場價值將因而增加，另延平段土地之交易行情，亦將受惠於將繞經其土地排水溝加蓋之建寶里工程，而有所提升等情，應得預見，惟其未自行迴避辦理該2項工程，並停止執行職務，仍參與阿夷里工程委託規劃設計、監造（含監工）之期中、期末報告審查會議，於會中提出該工程應規劃設計為以人車通行為主，綠美化為輔之意見，並以主席身分作成結論，復就阿夷里工程之委外施作及建寶里工程之招標、發包等事項核章決行，監察院認溫國銘未自行迴避該2工程，違反利益迴避法第6條及第10條第1項第2款等規定，自非無據。㈢溫國銘以關係人名義購買之土地，位於前述2工程地點旁，所生應自行迴避之義務，尚不因該2工程事涉公益，即得以豁免。又彰化市公所工務課於97年2月20日及97年8月22日所擬、關於由榆園公司承攬阿夷里工程及辦理該工程所需經費之簽呈，暨98年7月16日擬請發包施作建寶里工程之簽呈，於決行欄位所蓋溫國銘職章，係記載「彰化市長溫國銘」等文字，與溫國銘所稱「乙章」，並非相同。再查，溫國銘之女溫芝樺於阿夷里工程完工後，係以高於買入價格2,020萬元之3,577萬5,000元，將35-3土地出售，上述買賣差價1千500餘萬元，扣除相關稅捐及費用後，尚有數百萬元，足見溫國銘之關係人確因阿夷里工程之施作，使35-3土地交易價值提高，而獲有利益。又溫國銘係以3,310萬5,600元之價格，以其子溫宗諭名義買進延平段土地，溫宗諭於建寶里工程完工後之轉售價格3,420萬元，亦較買入價格高出約110萬元。溫國銘雖主張上述買賣價差扣除必要費用後，實際虧損60餘萬元，惟其所提支付利息憑證，或未記載支付利息者為何人，或所載付息者非溫國銘或溫宗諭，該等付息資料上復無任何有關貸款用途之記載，自不足以證明其上所載利息支出與溫國銘或溫宗諭買賣延平段土地有何關聯。而延平段土地之買賣價差，扣除仲介費342,000元及印花稅25,779元後，尚有70餘萬元，溫國銘稱其及關係人未因建寶里工程之施作，致延平段土地價值上升，而獲有任何實質利益云云，並非可採。㈣依原處分之記載及監察院於原審105年11月8日所述，可知監察院係以溫國銘因辦理阿夷里工程而違反利益迴避法第10條第1項規定，致其關係人獲得1,557萬5,000元之高額財產上利益，作為裁處罰鍰500萬元之依據。惟溫國銘因出售35-3土地，繳納土地增值稅458萬7,157元，又於95年買入該地時，另曾繳納土地增值稅548萬4,389元復支付土地仲介費用34萬2,000元，及轉售時之印花稅25,779元，則溫國銘未依法自行迴避阿夷里工程，致其本人或關係人獲得之利益，扣除上述由其負擔之稅捐與費用後，其數額明顯低於監察院單純以土地出售及買入價格之差額計算之1千500餘萬元，監察院未正確計算溫國銘此項違反行政法上義務行為所得利益，即以溫國銘獲利甚鉅為由，裁處法定最高額罰鍰500萬元，自與行政罰法第18條第1項規定不符，難謂妥適，而有裁量怠惰之瑕疵，無可維持。至於監察院另就溫國銘未依法迴避建寶里工程之違規行為，審酌其情節後，裁處法定最低額罰鍰100萬元，核無裁量逾越、裁量怠惰或裁量濫用之情事，洵屬適法有據等語，資為其論據。
五、上訴人溫國銘上訴意旨略謂：㈠上訴人擔任彰化市市長期間，任內重大建設項目高達200餘筆，一般工程單一里亦有50-60筆，所經辦工程及每日需主持會議不計其數，本件系爭工程係因民眾陳情，上訴人僅考量是否有益於當地市民，未曾考量施作結果是否將使特定人獲益，若僅因上訴人同為當地居民身分致同時受益，該利益僅屬反射利益，非不法利益。且若因工程結果有使同為當地居民之上訴人或其親屬獲得反射利益之可能，倘不論有無決策權，所有會議主持及討論全部均需刻意迴避，將使市政運作窒礙難行，原判決未予詳查即謂上訴人明知有迴避之義務未予迴避云云，忽略上訴人並非明知，或因任內處理重大工程達200餘筆，公務繁重而未即知而有過失之情形，顯有判決不適用法規或適用不當之違法。㈡依司法院釋字第716號解釋意旨，公職人員於執行職務之過程，若已依法行政，各項工程之進行業經政風、財務等部門適時相互稽核，彼此監督而有防弊規制，且系爭工程無貪瀆或不法情事，上訴人於工程之規劃及施作過程並無違反與其職務相關法令之情事存在，業經臺中高分院刑事判決確定在案，可見建寶里工程並無利益衝突之情形，原判決未見及此，亦構成判決理由不備或理由矛盾之違法。㈢上訴人所提延平段土地轉售結帳明細包含仲介費發票、銀行利息、頭期款支票及印花稅單等，其中付息憑證上或載有帳號，或載明姓名，原審函詢各該銀行或向上訴人查詢發問，即可知悉付息者為何人，卻未為之，率予推測其上所載利息支出與上訴人或溫宗諭買賣延平段土地未有何關聯，並認上訴人關於未獲有利益之主張為不可採，實嫌率斷，且未盡調查證據之義務，認定事實不憑證據，其判決違背法令。㈣原判決未說明有關建寶里工程中所謂利益衝突之利益究屬利益迴避法第4條規定中之何種利益？且系爭水溝蓋工程完成後對於鄰近土地所有權人或建物所有權人有何利益發生？該工程完成後對於鄰近土地或有何價格之影響？鄰近土地或建物價格有無波動？與該工程之關聯性如何？抑或屬於社會環境自然之增值？均未詳加說明，即謂原處分機關裁處利益迴避法第16條所定最低額罰鍰100萬元，洵屬適法有據，顯有判決不備理由之違法等語。並聲明：原判決不利於上訴人部分廢棄。上開廢棄部分，訴願決定及原處分就有關裁處罰鍰100萬元部分均撤銷或發回原審法院。
六、上訴人監察院上訴意旨略謂：㈠原判決認上訴人就阿夷里工程部分，並未正確計算溫國銘此項違反行政法上義務行為所得利益，即以溫國銘獲利甚鉅為由，裁處法定最高額罰鍰500萬元，有裁量怠惰之瑕疵。惟原審於各準備程序及言詞辯論程序從未對上訴人行政裁量之過程加以評析辯論，直至收受判決書時，始知原審認有裁量怠惰，此推論過程中之突襲性判決，係皆因原審審判長未依行政訴訟法第125條第3項規定盡其闡明義務所致，其未盡闡明義務逕為判決，自係違背法令。㈡原判決對溫國銘未依法自行迴避阿夷里工程部分，未依職權查明為裁判基礎之事實關係，驟以溫國銘未出示任何憑證證明其所獲得利益之論述，而作成實體裁判，即屬率斷，且未將其得心證之理由記明於判決，亦即原審就溫國銘未依法自行迴避阿夷里工程部分，既未依職權調查溫國銘所獲得實際利益金額多寡，亦未於理由中說明其認定溫國銘獲利之判斷依據，有違行政訴訟法第189條第3項與第209條第1項第7款及第3項之規定，核屬判決違背法令。又原判決維持原處分部分即建寶里工程部分，於判決書中計算延平段土地之買賣價差，扣除仲介費及印花稅後，尚有70餘萬元，並據以認定此部分之裁罰100萬元部分，洵屬適法；惟於阿夷里工程部分，雖認定出售土地價金為3,577萬5,000元，並已繳納土地增值稅458萬7,157元，又認定法拍購入土地時已繳納土地增值稅548萬4,389元，另有支付土地交易仲介費用及轉售時之印花稅等支出，然並未如同延平段土地計算溫國銘之獲利情形，僅以「獲得之利益，經扣除上述由溫國銘負擔之稅捐與費用後，其數額應明顯低於上訴人單純以土地出售及買入價格」等文字模糊表示，其認定事實顯已違反經驗法則及論理法則且理由前後矛盾。況原審法院亦未將其對溫國銘於該工程獲利不予計算之理由記明於判決，已構成判決不備理由之違法。㈢原審自始未踐行舉證責任分配及依行政訴訟法第125條第1項及第133條職權調查證據以核其實，訴訟過程亦未依行政訴訟法第136條規定，提示溫國銘舉證其因買賣35-3土地所需扣除交易成本之各項單據或經法院職權調查所得該筆交易實際獲利之證據，即驟為不利上訴人之認定，判決上訴人有裁量怠惰之違法（況依原判決之認定，溫國銘支付2,020萬元購地成本，及其購入土地時已繳納土地增值稅548萬4,389元，均屬35-3與35-4土地之總成本，然溫國銘實際上僅出售35-3土地，原判決卻將35-4土地之成本與土地增值稅等均列入於出售35-3土地之成本計算，亦非正確），復與利益迴避法所規範之「知有利益衝突者應即自行迴避」目的相悖，原審未查及此，率以一般交易行為扣除交易成本之概念與利益迴避法相繩，係混淆民事法律行為與行政管制裁罰間行為差異、制度各別之理，自有違論理法則及證據法則。㈣溫國銘未依法自行迴避阿夷里工程，該當利益迴避法第6條及第10條第1項第2款所定要件，依同法第16條規定，上訴人本即得於法定罰鍰限度內予以裁處。原審認上訴人於裁罰時，未考量溫國銘出售土地應繳納土地增值稅458萬7,157元，買入土地另曾繳納土地增值稅548萬4,389元，復支付土地交易仲介費用34萬2千元，及轉售時之印花稅2萬5,779元等費用，實係原審法院誤解利益迴避法之規範，增加法所無之限制。㈤溫國銘之所以受法定最高額度之罰鍰處分，乃係因其非單一觸犯利益迴避法之行為，並於上訴人調查及約詢時，採取不合作態度，上訴人考量溫國銘違法行為應受責難程度、所生影響及其所得之利益後，而為系爭裁罰處分，並未逾越法定裁量範圍，與責罰相當原則尚無違背，亦無裁量濫用或裁量怠惰情事，於法自無不合。原審未審酌及此，即驟為判決撤銷上訴人此部分之處分，核與行政訴訟法第189條規定及論理法則未合，並有判決理由不備之違法等語。並聲明：原判決關於撤銷原處分裁處罰鍰500萬元部分及該部分訴願決定暨訴訟費用由上訴人負擔2分之1部分均廢棄。
上開廢棄部分溫國銘於原審之訴駁回。
七、本院查：㈠關於上訴人溫國銘上訴部分（即原判決駁回上訴人溫國銘請求撤銷原處分關於裁處罰鍰100萬元及該訴願決定部分）：
經核原判決駁回上訴人溫國銘此部分之訴並無違誤，茲就上訴理由再予補充論述如下：
⒈按利益迴避法第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職
人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」第3條第2款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、公職人員之2親等以內親屬。」第4條第1項、第2項規定：「本法所稱利益，包括財產上利益及非財產上利益。」、「財產上利益如下：一、動產、不動產。二、現金、存款、外幣、有價證券。三、債權或其他財產上權利。四、其他具有經濟價值或得以金錢交易取得之利益。」第5條規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者。」第6條規定：「公職人員知有利益衝突者，應即自行迴避。」第10條第1項第2款規定：「公職人員知有迴避義務者，應依下列規定辦理：……二、其他公職人員應停止執行該項職務，並由職務代理人執行之。」第16條規定：「違反第10條第1項規定者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰。」次按公職人員財產申報法第2條第1項第8款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……
八、依公職人員選舉罷免法選舉產生之鄉（鎮、市）級以上政府機關首長。」是民意代表以外之公職人員知有利益衝突事實者，應即自行迴避，並停止執行該項職務，由其職務代理人代為執行。倘知有應迴避之情事而不依規定自行迴避者，即違反利益迴避法第6條及第10條第1項所定義務，應依同法第16條規定受罰。
⒉依原判決認定之事實，上訴人溫國銘於91年3月1日起至99
年2月28日止，擔任彰化市公所市長，為利益迴避法第2條規範之公職人員，其於97年3月6日借用其子溫宗諭名義，以總價3,310萬5,600元購得延平段土地，嗣因複丈鑑界結果該土地有部分為既成道路及排水溝所侵占，上訴人溫國銘遂指示彰化市公所工務課承辦人邱文城儘速在繞經延平段土地旁之排水溝上，規劃加蓋水泥溝蓋之工程，邱文城乃於98年7月16日簽請發包施作建寶里工程，經上訴人溫國銘以市長身分核章決行後，移請行政室辦理招標、發包，並於98年4月8日竣工驗收完畢，上訴人溫國銘遂於98年12月16日以其子溫宗諭名義將延平段土地以3,420萬元售予訴外人張瑞鑫，上開買賣差價，扣除上訴人溫國銘支付之仲介費34萬2,000元及印花稅2萬5,779後，猶獲取70餘萬元之財產利益。是原判決依據上開事實，並參酌上訴人溫國銘於刑事案件偵查中自陳：從事土地買賣交易有20多年經驗，在當市長前即從事不動產買賣，專門投標法院（拍賣之不動產），至目前為止沒有虧過等語，而認上訴人溫國銘買賣不動產經驗豐富，對於影響土地市場交易價值之因素知之甚稔，就延平段土地之交易行情將受惠於建寶里工程而有所提升，應得預見，並據此進而認定上訴人溫國銘對於其就建寶里工程有利益衝突之事實應有認知，其未停止執行建寶里工程之該項職務，由其職務代理人執行之，違反利益迴避法第10條第1項之規定，上訴人監察院依同法第16條規定處以法定最低額100萬元罰鍰，洵屬適法有據，經核並無違誤。上訴人以原判決未說明所謂利益衝突之利益究屬何種利益、建寶里工程對鄰近土地所有權人或建物所有權人有何利益發生、該工程對鄰近土地或建物有何價格之影響，以及鄰近土地或建物價格波動與該工程之關聯性為由，主張原判決有不備理由之違法云云，非屬可採。
⒊原判決已就上訴人溫國銘提出之延平段土地轉售結算明細
及其憑證（包括仲介費用發票、銀行利息、頭期款支票及印花稅單影本），予以調查審認，並就其中付息憑證上所載支出，因無任何有關貸款用途之記載，難認係上訴人溫國銘因延平段土地買賣交易所為支出等情，詳述其得心證之理由，經核亦無違誤。上訴人溫國銘上訴意旨，指摘原審未向銀行查詢以明付息者究為何人，率予推測其上所載利息支出與延平段土地買賣無關聯，並認上訴人溫國銘關於出售延平段土地未獲有利益之主張為不可採，實嫌率斷，有未盡依職權調查證據及認定事實不憑證據之違背法令情事，核不足採。又原判決復已就上訴人溫國銘於原審關於建寶里工程起因於民眾陳情，工程結果使其獲利，僅屬反射利益，非不法利益，倘因此而認市長對於可能涉及反射利益之職務均需迴避，將使市政運作窒礙難行，以及其因建寶里工程所涉刑事案件業經無罪判決確定，可見建寶里工程並無利益衝突情形等主張如何不足採取，逐一指駁明確。上訴意旨猶執原判決摒棄不採之陳詞，主張原審未詳查即謂上訴人溫國銘違反迴避義務，忽略上訴人溫國銘並非明知，或因公務繁重而未及知悉，且相關刑事部分業經臺中高分院刑事判決無罪確定在案，可見建寶里工程並無利益衝突之情形，原判決有不適用法規或適用法規不當、理由不備或理由矛盾之違法云云，亦無可採。
⒋綜上所述，原判決關於駁回上訴人溫國銘訴請撤銷原處分
其中裁處罰鍰100萬元部分及該部分訴願決定，並無上訴人溫國銘所指之違背法令情事，上訴意旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由。
㈡關於上訴人監察院上訴部分（即原判決撤銷原處分其中裁處罰鍰500萬元部分及該訴願決定部分）：
⒈按「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之
拘束。」、「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」、「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」、「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據。」行政訴訟法第125條第1項、第2項、第3項及第133條前段分別定有明文。故事實審行政法院應依職權調查事實關係，並依職權調查證據，以期發現真實，且審判長負有闡明義務，使當事人為事實上及法律上適當完全之辯論，因此審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述，倘當事人聲明或陳述有不明瞭或不完足者，則應令其敘明或補充之，以利當事人能充分提出攻擊或防禦方法，俾使法院為合法、正確且公平之判決。
⒉本院經核原審認定上訴人溫國銘在擔任彰化市公所市長期
間，於95年6月28日以其女溫芝樺名義，經由法院拍賣程序分別以1,590萬元、430萬元，總價2,020萬元之價格，標得35-3、35-4土地，嗣於97年間3次參與彰化市公所在上開土地旁施作之阿夷里工程委託規劃設計、監造（含監工）期中、期末報告審查會議，除提議將原以綠化為主之該工程後段所規劃之「露骨材步道」變更為「瀝青混凝土鋪面」外，復以便於車輛會車為由，要求將該工程所鋪設之柏油路寬增加至6米，使35-3土地得以利用該柏油路對外通行，因其他與會人員未提出異議或表示反對意見，而以主席身分作成結論，並就阿夷里工程之委外施作等事項核章決行，迨該工程於98年4月15日竣工驗收完畢，旋於同年5月16日以3,577萬5,000元之價格，將35-3土地出售予訴外人林瑞財，上訴人溫國銘對於其就阿夷里工程有利益衝突之事實有所認知而未自行迴避，並停止執行該項職務，違反利益迴避法第6條及第10條第1項規定，雖應受罰，惟上訴人監察院未正確計算上訴人溫國銘因違反此項行政法上義務行為所得利益，即以其獲利甚鉅，裁處法定最高額罰鍰500萬元，顯與行政罰法第18條第1項規定不符，有裁量怠惰之瑕疵，而以原判決將原處分關於裁處罰鍰500萬元部分及該部分訴願決定均予撤銷，固非無見。⒊惟查，原審認定上訴人監察院未正確計算上訴人溫國銘因
違反前開迴避義務所得利益，無非係以上訴人溫國銘出售35-3土地予訴外人林瑞財時已繳納土地增值稅458萬7,157元，又於95年間買入該地時繳納土地增值稅548萬4,389元，復支付土地交易仲介費用34萬2,000元及轉售時之印花稅2萬5,779元，經扣除上述稅捐與費用後，其數額明顯低於上訴人監察院單純以土地出售及買入價格差額計算之1,500餘萬元為據。然原審憑以認定上訴人溫國銘負擔並繳納前開金額之稅費，僅係依據臺中高分院刑事判決之記載，上訴人溫國銘並未提出此部分之支付憑證，卷內亦無原審就此依職權調查證據之相關資料，且依土地稅法第5條第1項第1款規定，土地為有償移轉者，土地增值稅之納稅義務人為原所有權人，而本件35-3土地既係上訴人溫國銘以其女溫芝樺名義經由法院拍賣程序而取得，自屬有償取得，則執行法院將拍賣所得分配稅捐機關以繳付應納之土地增值稅，應係代原所有權人（即執行債務人）清償該項稅捐債務，原審認係由買受人即上訴人溫國銘負擔並繳納此部分之土地增值稅，似與法律規定及常情未合。又當事人因違反行政法上義務所得利益，僅係行政罰法第18條第1項揭示行政機關裁處罰鍰時應審酌事項之一，依該條項規定，尚應一併審酌受處分人違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響以及其資力，故判斷行政機關所為罰鍰處分，其裁量權之行使有無瑕疵而屬違法，當審酌前揭各該事項後綜合判斷之。原審未依職權調查審認前開應一併審酌之事項，且原審審判長亦未針對上訴人監察院此部分裁量權之行使有無瑕疵而屬違法之爭點行使闡明權，使兩造就此為事實上及法律上適當完全之辯論，即逕以上訴人監察院未正確計算上訴人溫國銘所得利益為由，遽爾而認上訴人監察院依利益迴避法第16條規定裁處法定最高額罰鍰500萬元，與行政罰法第18條第1項規定不符，有裁量怠惰之瑕疵，而以原判決將原處分關於裁處罰鍰500萬元部分及該部分訴願決定均予撤銷，揆諸首揭規定與說明，容有不適用行政訴訟法第125條第1項、第2項、第3項及第133條前段規定之違誤。上訴人監察院據此指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由，應予准許。並因本件事證尚有未明，本院無從自為判決，有由原審法院再行調查審認之必要，爰將原判決關於撤銷原處分其中裁處罰鍰500萬元部分及該部分訴願決定廢棄，發回原審法院另為適法之裁判。
八、據上論結，本件上訴人監察院之上訴為有理由，上訴人溫國銘之上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第256條第1項、第260條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 17 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 5 月 17 日
書記官 莊 子 誼