最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第200號上 訴 人 財政部國有財產署北區分署代 表 人 黃偉政訴訟代理人 吳嘉榮 律師被 上訴 人 臺北市政府代 表 人 柯文哲訴訟代理人 張雨新 律師
參 加 人 太平洋建設股份有限公司代 表 人 章啟明訴訟代理人 林志強 律師
郭俊廷 律師上列當事人間都市更新事件，上訴人對於中華民國106年6月22日臺北高等行政法院105年度訴更一字第58號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人於民國91年10月28日公告○○○區○○街以西汀州路以南所圍更新地區」更新單元。參加人於99年3月22日擬具「擬定臺北市○○區○○段○○段000○號等113筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」（下稱系爭更新案）向被上訴人報核，被上訴人以103年1月23日府都新字第10231783902號函准予核定實施。上訴人係更新單元內臺北市○○區○○段○○段0000000000000000000000000號5筆國有土地（下稱系爭5筆土地）之管理機關，對權利價值不服，以103年2月19日台財產北改字第10300023060號函及103年4月28日台財產北改字第10300093010號函提出異議，經被上訴人於103年5月26日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會第166次會議，並請上訴人到場陳述意見，會議決議維持原核定計畫內容，被上訴人以103年7月24日府授都新字第10331152400號函（下稱原處分）函復上訴人。上訴人不服，提起訴願經決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審法院104年度訴字第383號為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決（下稱原審判決）。被上訴人不服，提起上訴，經本院105年度判字第341號判決將原審判決廢棄，發回原審法院更為審理。嗣經原判決駁回上訴人之訴，上訴人不服，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）系爭更新案於擬定、核定都市更新事業及權利變換計畫期間，財政部以98年1月10日台財產管字第09740026661號令修正「都市更新事業範圍內國有土地處理原則（下稱處理原則）」，增訂第11點第1項之理由係『為配合都市更新條例第27條、第30條規定，明定公共設施用地之處理方式』；嗣以101年05月31日台財產改字第000000000000號令，將原第一款第二目之「款」字修正為「目」。（二）上訴人依處理原則第15條規定，以99年5月25日台財產局改字第09950001880號令訂定「國有非公用土地參與都市更新注意事項（下稱注意事項）」，該注意事項第16點於101年6月18日再以台財產局改字第10150003221號令為之修正。比較處理原則第11點第1項第1款及注意事項第16點等規定，兩者所規範之對象不同，其中處理原則第11點第1項第1款規定，係規範都市更新條例第30條第1項所定應共同負擔之七項公共設施用地；另注意事項第16點規定，則係規範都市更新條例第30條第1項所定共同負擔之七項公共設施以外之其他用地，以及同條第3項規定「權利變換範圍內未列為第一項共同負擔之公共設施」用地，兩者並無優先適用順序之問題。（三）系爭33-1、83-1、83-3、83-4地號等4筆土地（下稱系爭33-1地號等4筆土地），係於74年11月2日以「抵繳稅款」為原因登記為中華民國所有，其○○○區○道路用地〈公共設施用地〉，係都市更新條例第30條第1項規定應共同負擔之七項公共設施用地之一，亦屬各級政府機關互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則（下稱劃分原則）第1項第5款所規定，應辦理有償撥用之公有不動產，應依處理原則第11點第1項第1款規定，領取現金補償（有上訴人99年02月01日台財產北改字第09900020641號及100年01月05日台財產北改字第09900359121號函）。（四○○○區○○街以西汀州路以南所圍更新地區，雖由被上訴人辦理更新單元之公告，惟其都市更新事業計畫及權利變換計畫案，均係參加人所擬定，再報請被上訴人以103年1月23日府都新字第10231783902號准予核定實施；換言之，被上訴人與上訴人、更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人及他項權利人間，並無任何因公法上原因發生財產上之給付之關係存在，上訴人自無法逕依行政訴訟法第8條第1項規定請求被上訴人給付現金找補之一定金額。（五）預算法第60條規定國有非公用不動產縱完成預算程序，仍應以高於預算之市價出售之內容，乃屬預算程序之例外規定，於都市更新條例第27第1項規定排除預算程序適用之情形下，仍有適用預算法第60條規定之必要，應以市價查估系爭土地之補償金額，但系爭土地權利價值及補償金之核定，係被上訴人之法定職權，其於103年5月26日召開臺北市都市更新及爭議處理審議會第166次會議決議維持原核定計畫之規制效力，上訴人自得依行政訴訟法第4條第1項規定，提起本件撤銷訴訟確定後，另由被上訴人依職權重新查估。（六）系爭5筆土地經送交上訴人勘估科查估結果，以臺北市○○道路用地徵收補償標準，查估市價約為當期公告現值之1.8倍至2.2倍後，再以道路用地預估產價參照前述評定結果，以當期公告現值之1.8倍至2.2倍計算，並取其平均值2倍為預估之平均價格，系爭5筆土地之價格，分別為新台幣（下同）6,504,000元、32,923,980元、20,806,000元、206,000元及17,716,000元，其中系爭26-1地號為國有道路用地，非屬都市更新條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施保留地，依注意事項第16點規定領取更新後權利金，則以更新後103年度公告現值2倍計價；另系爭33-1地號等4筆土地為都市更新條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施之抵稅道路用地，依處理原則第11點第1項第1款第1目規定領取現金補償，則以更新前98年度公告現值2倍計價，惟被上訴人核定系爭中正永昌更新案內容，上訴人管有系爭26-1地號土地，其更新後應分配權利價值僅為4,551,271元（即領取更新後之權利金），另系爭33-1地號等4筆土地更新前土地權利價值合計為47,378,770元（即領取現金補償），顯然低於被上訴人以公告現值1.8倍至2.2倍之價值，辦理查估徵收公共設施用地補償金之標準，亦忽視預算法第60條之規定，業經上訴人提出異議，故上訴人得基於原起訴主張之同一原因事實及基礎，依法請求如訴之聲明所載。（七）系爭26-1地號土地固參與分配，但系爭33-1地號等4筆土地依處理原則第11點第1項第1款第1目規定領取現金補償，性質上屬都市更新條例第31條第1項但書之情形，依被上訴人於原審判決程序中之主張，足見系爭33-1地號等4筆土地無須負擔「地主因素造成之土地開發風險」、「實施者因素造成之土地開發風險」及「政府因素造成之土地開發風險」等危險成本。惟被上訴人核定參加人出資補償現金後，一方面准由參加人以系爭33-1地號等4筆土地所有權人地位參與權利變換取得權利價值77,203,924元，另一方面卻又考量系爭33-1地號等4筆土地之容積貢獻度、都更整體效益評估、風險成本及權利價值比例，責令上訴人負擔高達60,335,462元之共同負擔後，再依權利價值比例計算補償金額，其主張前後矛盾，殊非可取。（八）取得公私有畸零土地合併使用說明書之鄰地所有權人，固有請求公產管理機關讓售公有土地之權利，而排除公有財產處分之法定程序，惟其讓售價格，並不以建築法第45條第3項規定「當期土地公告現值」為限，亦即公有土地管理機關認該宗土地或相鄰土地當期公告現值與市價顯不相當，仍應另行評定適當之讓售價格，始符預算法第60條規定之旨趣。基於同一法理，應一律參加都市更新之公有土地及建築物，僅在於排除公有財產法定處分程序之適用，並未排除合理對價之取得，倘非如此，即有以都市更新權利變換計畫規避預算法第60條規定之嫌。參另案即訴外人東亞建築經理股份有限公司辦理「擬訂台北市○○區○○段○○段000○0○號等28筆土地都市更新事業計畫及權利變換計畫案」、內政部營建署公辦「台灣電力股份有限公司嘉興街學生宿舍-都市更新事業計畫、權利變換計畫及招商作業委託案」等案，有關公共設施興建計畫「道路用地」，均以市價加計現金補償數額等語，聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人就上訴人管理之系爭5筆土地，應依市價核定更新後權利金及更新前補償金。
三、被上訴人則以：（一）注意事項第16點與處理原則第11點第1項第1款規定各別，應無優先適用問題。注意事項第16點規定適用在「非」屬都市更新條例第30條第1項規定應共同負擔之七項公共設施用地；都市更新事業範圍內國有土地處理原則第11點第1項第1款則是適用在都市更新條例第30條第1項規定應共同負擔之七項公共設施用地，二者適用對象應有不同。本件上訴人所有系爭5筆土地，均為道路用地，屬於都市更新條例第30條第1項前段所定供公眾使用之道路。系爭26-1地號土地非屬有償撥用或無償撥用類別，依處理原則第11點第1項第2款規定，參與分配；系爭33-1地號等4筆土地屬於各級政府互相撥用公有不動產之有償與無償劃分原則之有償撥用類別，依處理原則第11點第1項第1款領取現金補償。（二）被上訴人處理本件更新過程中，上訴人曾先後二次發函被上訴人表示26-1地號土地以領取更新後權利金方式參與分配；系爭33-1地號等4筆土地以領取現金補償方式處理，此因涉及上訴人管有土地如何參與本件更新案之選擇問題，被上訴人尊重上訴人行使選擇權之結果，系爭5筆土地之權利金與現金補償均經上訴人自參加人處具領有案。（三）地主、實施者、政府等因素均會造成之土地開發風險，地主可自己評估是否參與都更，如選擇願意參與都更，經分擔共同負擔後，得選擇分配更新後房地或權利金；倘不願（或不能）參與，無須分擔共同負擔，得依都市更新條例第31條第1項但書領取現金補償脫離都更案。二者計算基準不同，並無任何不公允之處。（四）依上訴人同意之都市更新權利變換計畫，上訴人管有26-1地號土地可領取更新後權利金4,551,271元；系爭33-1地號等4筆土地可領取更新前47,378,770元現金補償。上訴人依都市更新條例第32條向被上訴人異議，主張自行勘估金額與權利變換計畫所載金額間差額為本件爭點，顯是要求被上訴人作成增加找補金額之意，倘僅提起孤立撤銷訴訟，自有訴訟類型選擇錯誤，欠缺權利保護必要之問題等語，資為抗辯。
四、參加人則以：（一）本件審理範圍應僅限於上訴人依都市更新條例第32條請求撤銷訴願決定及原處分之部分；惟上訴人嗣後所追加之請求，需重新審理及調查與原先審理之範圍所無之構成要件及相關事實，顯係遲誤訴訟，影響訴訟終結，並非「請求之基礎不變」之情形。（二）關於包括系爭5筆土地在內等113筆土地估價事宜，參加人已委任第三人財團法人都市更新研究發展基金會，依都市更新權利變換實施辦法第6條第1項規定，依法委託三家鑑價機構進行鑑價。又關於都市更新範圍內之公共設施道路用地之估價方法、步驟，業經臺北市都市更新及爭議處理審議會審議並作成決議。依臺北市都市更新及爭議處理審議會設置要點第3點第1項規定可知，臺北市都市更新及爭議處理審議會之審議委員成員，係由主管機關及有關機關代表和都市計畫等專家學者所組成，所為之審議核復決議具有高度屬人性、專業性之專業判斷，在此判斷範圍內，行政機關若無未遵守法定秩序、基於錯誤之事實未遵守一般有效之價值判斷原則、夾雜與事件無關之考慮因素等事項，其有關專業認定應予尊重。（三）臺北市○○區○○段○○段000○號等113筆土地，依都市更新權利變換不動產估價報告書之記載，該估價報告已遵循前開審議會決議方式、步驟，就系爭5筆土地進行查估（同時考量土地價值、土地容積貢獻及整體效益），足見，如其估價方式無違反法令、或基於錯誤事實時，就此專業之估價報告即應予以尊重。矧且，各該鑑價機構係委由具有專門職業技術人員資格之不動產估價師為鑑價，不動產估價師於執行職務時，自應恪守相關法規執行其職務，不容有偏頗之恣意鑑價情事等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）本件上訴人起訴時，原聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被上訴人負擔。嗣上訴人於訴訟中，追加訴之聲明為：訴願決定及原處分均撤銷，被上訴人就上訴人管理系爭5筆土地，應依所示市價核定更新後權利金及更新前補償金。第一審及發回前上訴審訴訟費用由被上訴人負擔。核其所為訴之變更，與原聲明請求之基礎事實相同，應予准許。（二）都市更新權利變換實施辦法、都市更新建築容積獎勵辦法等辦法，未違反母法之授權目的及內容，且未與母法干格或不一致。處理原則係因都市更新條例第27條第1項之規定，而為配合都市更新政策之推動並提升國有財產運用效益及兼顧國庫利益，而訂定此一行政規則，以落實國有土地（含公用土地及非公用土地）以同意依都市更新條例規定劃入更新單元為原則，所為技術性及細節性之規範；注意事項係依處理原則第15點（此為行為時法，現行法為第16點）規定訂定之，是國有非公用土地參與都市更新有關細節性及技術性事項的作業，均無違法律保留原則。內政部營建署93年3月30日營署都字第0930019617號函釋，係基於法規意旨所為，與一般法律解釋相符等情，可見上揭辦法、處理原則、注意事項及函釋，行政法院自得援用。（三）依都市更新條例第31條第1項之規定，權利變換是要扣除更新之成本（折價抵付共同負擔），故所得到之現金補償，應以權利變換前之權利價值計算，且無須扣除共同負擔，則「補償金（以更新前之權利價值計算）」與更新後土地及建築物或權利金之「權利金（以更新後之價值計算）」自有不同。又依都市更新條例第3條第5款有「更新前權利價值」之明文，第31條第1項及第40條第1項均有「權利變換前之權利價值」之明文；至於權利變換後，則不稱為權利價值，而於第3條第5款稱為「更新後建築物及其土地」，於第30條第1項稱為「應分配之土地及建築物」，於第31條第1項規定「權利變換後之土地及建築物」，於第39條第2項規定「土地所有權人應分配之土地及建築物」，綜上，顯然立法者有意將權利變換前後之權利加以區分，稱權利變換前之權利為「權利價值」，稱權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」。另依都市更新條例第22條第1項、第25條、第25條之1等規定，顯示更新單元範圍內私有土地及私有合法建築物所有權人可以選擇不願意參與權利變換，領錢離開，而無需承擔更新案再開發之風險。
但都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築，應一律參加都市更新（都市更新條例第27條第1項），有無選擇不參與權利變換之空間？尚待釐清，而都市更新條例第46條第4款是否僅適用於私有土地及私有合法建築物所有權人，而與公有土地及建築無涉？將導致處理原則第11點、注意事項第16點應如何適用之疑義。這些都建立於「補償金（以更新前之權利價值計算）」與更新後土地及建築物或權利金之「權利金（以更新後之價值計算）」有所不同；以及立法者有意將權利變換前後之權利加以區分，稱權利變換前之權利為「權利價值」，稱權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」之認知。（四）都市更新條例第27條第1項立法意旨，係以都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加為原則；第2項係當公有土地及建築物為公用財產而須變更為非公用財產者，應配合當地都市更新事業計畫，由各該級政府之非公用財產管理機關逕行變更為非公用財產，統籌處理；第3項第4款則賦予彈性空間，因此可能的選項有三種，都是以應有之權利價值選擇之，所稱「應有之權利價值」按上揭說明應是權利變換前之權利為「權利價值」，這份權利價值可以轉換為：①參與分配（即權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」，但需要扣除共同負擔），②領取補償金（補償金以更新前之權利價值計算，無須扣除共同負擔），③讓售實施者（這是協議價購，參見都市更新條例第25條之1之規定）。本件系爭5筆土地，僅系爭26-1地號參與分配，而系爭33-1地號等4筆土地則領取補償金脫離更新案，符合上開①②而與③無涉，未違反法規。（五）本件上訴人與被上訴人均同意，處理原則第11點第1項第1款與注意事項第16點規定，兩者規範對象不同，並無優先適用順序之問題，足見兩造就此均無疑義，且因適用對象不同，而互不影響。
又系爭5筆土地均為道路用地，屬於都市更新條例第30條第1項前段所定供公眾使用之道路；系爭26-1地號土地非屬有償撥用或無償撥用類別，依處理原則第11點第1項第2款規定，參與分配；系爭33-1地號等4筆土地屬於劃分原則之有償撥用類別，依處理原則第11點第1項第1款領取現金補償，上訴人之選擇均屬於法有據。（六）都市更新條例第27條第3項第4款所稱「應有之權利價值」應是權利變換前之權利為「權利價值」，而其可以轉換為：①參與分配（即權利變換後之權利為「應分配之土地及建築物」，但需要扣除共同負擔），②領取補償金（補償金以更新前之權利價值計算，無須扣除共同負擔）等，就系爭5筆地號土地之估價，參加人依法委託三家鑑價機構進行鑑價，該鑑價報告遵循專家學者組成之審議會決議，核屬具高度屬人性、專業性之專業判斷，應享有判斷餘地；本件既無「未遵守程序、基於錯誤之事實、未遵守一般判斷原則、夾雜無關之因素」等情事，故本件所涉權利變換之基準當屬有據。又三份鑑價報告中，參加人是選擇對所有參與都市更新地主最有利之金額；並斟酌土地整體的容積貢獻程度，容積率是全體參與都市更新者共享，當上訴人選擇領取更新後的權利價值時（系爭26-1地號選擇參與分配）也分享到此利益，故上訴人主張「系爭5筆土地，以臺北市○○道路用地徵收補償標準，查估市價並取其平均值2倍為預估之平均價格；系爭26-1地號因參與分配以更新後103年度公告現值2倍計價；其餘4筆土地領取現金補償，則以更新前98年度公告現值2倍計價」云云，未斟酌實際貢獻度之評估而無可信等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
六、上訴意旨略謂：（一）上訴人管理系爭5筆土地更新前權利價值合計50,171,825元，經被上訴人核定結果，全部以更新前權利總值50,171,825元，核定應負擔共同費用計60,335,462元，足見上訴人未因領取補償金而減免費用之負擔。（二）系爭更新案應列入共同負擔之公共設施用地項目及面積，包括系爭33-1等4筆土地，依法即應由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，性質上屬都市更新條例第30條第1項規定七項公共設施之一，自應由權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付，再登記為需用機關臺北市，殊無由參加人提供補償金取得公共設施權屬後，再執以參與權利變換之依據。退步言，縱令被上訴人得逕行核定參加人出資補償現金而取得系爭33-1等4筆土地所有權，惟系爭33-1等4筆土地從未依法辦理查欠應納稅捐囑託登記參加人所有，即逕准參加人以系爭33-1等4筆土地所有權人地位參與權利變換取得權利價值77,203,924元，非僅無須負擔任何共同費用，更於權利變動後，逕行登記為臺北市所有、管理機關臺北市政府工務局新建工程處，尤屬無據。（三）被上訴人核定參加人出資補償現金後，一方面准由參加人以系爭33-1等4筆土地所有權人地位參與權利變換取得權利價值77,203,924元，另一方面卻又考量系爭33-1等4筆土地之容積貢獻度、都更整體效益評估、風險成本及權利價值比例，責令上訴人負擔高達60,335,462元之共同負擔後，再依權利價值比例計算補償金額，其處分前後矛盾，足見上訴人就系爭33-1等4筆土地所應取得之對價，應以巨秉不動產估價師於更新事業計畫估算之更新前價值73,625,386元為準，自不得再依更新後權利價值比例22.32％換算補償金，否則，上訴人僅形式上脫離系爭更新案，實質上卻又承擔參加人應負擔之更新費用及權值比例，殊非公允。（四）上揭主張，上訴人於原審程序中均為提出，惟原判決對於上開重要之攻防方法何以不足採，未於判決理由中敘明其不足採之理由，顯有不備理由之違法等語。
七、本院按：
（一）都市更新條例第3條規定：「本條例用語定義如下：…5.權利變換：係指更新單元內重建區段之土地所有權人、合法建築物所有權人、他項權利人或實施者，提供土地、建築物、他項權利或資金，參與或實施都市更新事業，於都市更新事業計畫實施完成後，按其更新前權利價值及提供資金比例，分配更新後建築物及其土地之應有部分或權利金。」第27條：「（第1項）都市更新事業計畫範圍內公有土地及建築物，應一律參加都市更新，並依都市更新事業計畫處理之，不受土地法第25條、國有財產法第7條、第28條、第66條、預算法第25條、第26條、第86條及地方政府公產管理法令相關規定之限制。（第2項）公有土地及建築物為公用財產而須變更為非公用財產者，應配合當地都市更新事業計畫，由各該級政府之非公用財產管理機關逕行變更為非公用財產，統籌處理，不適用國有財產法第33條至第35條及地方政府公產管理法令之相關規定。（第3項）前二項公有財產依下列方式處理：……四、以權利變換方式實施都市更新事業時，除按應有之權利價值選擇參與分配或領取補償金外，並得讓售實施者。……」第29條：「（第1項）以權利變換方式實施都市更新時，實施者應於都市更新事業計畫核定發布實施後擬具權利變換計畫，依第19條規定程序辦理審議、公開展覽、核定及發布實施等事項；變更時，亦同。但必要時，權利變換計畫之擬訂報核，得與都市更新事業計畫一併辦理。（第2項）實施者為擬訂或變更權利變換計畫，須進入權利變換範圍內公、私有土地或建築物實施調查或測量時，準用第23條規定辦理。（第3項）權利變換計畫應表明之事項及權利變換實施辦法，由中央主管機關定之。」第30條：「（第1項）實施權利變換時，權利變換範圍內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、停車場等七項用地，除以各該原有公共設施用地、未登記地及得無償撥用取得之公有道路、溝渠、河川等公有土地抵充外，其不足土地與工程費用、權利變換費用、貸款利息、稅捐、管理費用及都市更新事業計畫載明之都市計畫變更負擔、申請各項建築容積獎勵及容積移轉所支付之費用，經各級主管機關核定後，由權利變換範圍內之土地所有權人按其權利價值比例共同負擔，並以權利變換後應分配之土地及建築物折價抵付；其應分配之土地及建築物因折價抵付致未達最小分配面積單元時，得改以現金繳納。（第2項）前項權利變換範圍內，土地所有權人應共同負擔之比例，由各級主管機關考量實際情形定之。……」第31條：「（第1項）權利變換後之土地及建築物扣除前條規定折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人。但其不願參與分配或應分配之土地及建築物未達最小分配面積單元，無法分配者，得以現金補償之。（第2項）依前項規定分配結果，實際分配之土地及建築物面積多於應分配之面積者，應繳納差額價金；實際分配之土地及建築物少於應分配之面積者，應發給差額價金。（第3項）第1項規定現金補償於發放或提存後，由實施者列冊送請各級主管機關囑託該管登記機關辦理所有權移轉登記。（第4項）依第1項補償之現金及第2項規定應發給之差額價金，經各級主管機關核定後，應定期通知應受補償人領取；逾期不領取者，依法提存之。……」第32條：「（第1項）權利變換計畫書核定發布實施後二個月內，土地所有權人對其權利價值有異議時，應以書面敘明理由，向各級主管機關提出，各級主管機關應於受理異議後三個月內審議核復。……（第2項）當事人對審議核復結果不服者，得依法提請行政救濟。……（第4項）前二項異議處理或行政救濟結果與原評定價值有差額部分，由當事人以現金相互找補。……」都市更新權利變換實施辦法第6條：「（第1項）權利變換前各宗土地及更新後建築物及其土地應有部分及權利變換範圍內其他土地於評價基準日之權利價值，由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之。（第2項）前項專業估價者，指不動產估價師或其他依法律得從事不動產估價業務者。」第7條之1：「（第1項）本條例第31條第1項但書規定之現金補償數額，以依第6條評定之權利變換前權利價值依法定清償順序扣除應納之土地增值稅、田賦、地價稅及房屋稅後計算；實施者應於實施權利變換計畫公告時，造具清冊檢同有關資料，向主管稅捐稽徵機關申報土地移轉現值。（第2項）前項補償金，由實施者於權利變換計畫發布實施之日起二個月內，通知受補償人於通知之日起三十日內領取。」第10條：「更新後各土地所有權人應分配之權利價值，應以權利變換範圍內，更新後之土地及建築物總權利價值，扣除共同負擔之餘額，按各土地所有權人更新前權利價值比例計算之。」
（二）按處理原則第11點第1項規定：「國有土地屬公共設施用地者，依下列方式辦理：㈠以權利變換方式實施：1.都市更新條例第30條規定應共同負擔之七項公共設施用地，其應辦理有償撥用者，領取現金補償；得無償撥用者，留供辦理抵充。2.前目以外之其他用地，參與分配。」注意事項第16點規定：「以權利變換方式實施之都市更新事業範圍內國有公共設施用地，非屬都市更新條例第30條規定應抵充之七項公共設施用地者，除需地機關辦理撥用或經優先指配者外，以領取更新後權利金方式參與分配。」本件系爭5筆土地均為道路用地，屬於都市更新條例第30條第1項前段所定供公眾使用之道路，因此本件應適用處理原則第11點第1項規定，而無注意事項第16點規定之適用；查系爭26-1地號土地為國有道路用地，非屬劃分原則之有償撥用或無償撥用類別，依處理原則第11點第1項第2款規定，參與分配；系爭33-1地號等4筆土地為抵稅道路用地，屬於劃分原則之有償撥用類別，依處理原則第11點第1項第1款領取現金補償，上開選擇係出於上訴人之意願，且屬於法有據，被上訴人自應予以尊重。準此，系爭26-1地號土地選擇依處理原則第11點第1項第2款規定參與分配，依都市更新條例第31條第1項前段規定，扣除折價抵付共同負擔後，其餘土地及建築物依各宗土地權利變換前之權利價值比例，分配與原土地所有權人；系爭33-1地號等4筆土地選擇依處理原則第11點第1項第1款領取現金補償，依都市更新權利變換實施辦法第7-1條規定，以依同辦法第6條評定之權利變換前權利價值依法定清償順序扣除應納之相關稅款後計算；兩者徑渭分明，前者必須負擔共同費用，後者則無庸負擔共同費用，不容混為一談。上訴意旨主張上訴人所管理系爭5筆土地更新前權利價值合計50,171,825元，經被上訴人核定應負擔共同費用計60,335,462元，足見上訴人未因領取補償金而減免費用之負擔云云，將參與分配者與領取現金補償者，混為一談，顯有誤會。
（三）依內政部營建署93年3月30日營署都字第0930019617號函釋：「關於都市更新條例第31條第1項所稱以權利變換方式實施都市更新事業時，對不願或不能參與者之現金補償數額應以權利變換前之權利價值計算，無須扣除共同負擔，本部90年9月27日台內營字第0000000號業已明釋。……原土地所有權人有不願或無法參與分配時，其補償金額由實施者給付，並由實施者按其更新前權利價值及提供資金比例，分配予更新後建築物及土地之應有部分。即不參與分配者之應分配之權利價值比例，已因其領取補償金（更新前權利價值）而轉為給付補償金之實施者應分配之權利價值比例，對其他參與分配者之應分配之權利價值比例並無影響。」財政部101年11月23日台財稅字第10100656810號函釋：「……該補償金額並未列入本條例第30條共同負擔費用，係由實施者自行出資補償後，列冊送請各級主管機關囑託該管登記機關辦理所有權移轉登記，取得原土地所有權人之權利及地位，參與權利變換分配，並依本條例第30條第1項規定分擔共同負擔。……」綜合以上函釋，都市更新實施者係因支付現金補償予不願參與分配者，而取得不願參與分配者原有土地及建物之權利，是本件參加人既因支付系爭33-1地號等4筆土地之現金補償予上訴人，即已取得上訴人以33-1地號等4筆土地參與權利變換分配之權利，對其他參與分配者之應分配之權利價值比例並無影響，亦無前後矛盾之處。上訴意旨主張被上訴人一方面准由參加人以系爭33-1等4筆土地所有權人地位參與權利變換取得權利價值77,203,924元，另一方面卻責令上訴人負擔高達60,335,462元之共同負擔後，再依權利價值比例計算補償金額，其處分前後矛盾云云，核屬無據。
（四）依都市更新權利變換實施辦法第6條規定，權利變換前各宗土地之權利價值，應由實施者委託三家以上專業估價者查估後評定之，本件參加人依法委託三家鑑價機構進行鑑價，針對道路用地，估價報告書記載：「㈥道路用地更新前權利價值評估：…。評估步驟：步驟一：估算道路用地更新後總允件容積之整體貢獻度、步驟二：利用建築用地容積獎勵係數還原道路地更新前容積率、步驟三：計算該容積價值即道路用地更新前土地價值…」並參酌臺北市都市更新及爭議處理審議會於100年10月31日作成之決議：
「都市更新範圍內之公共設施道路用地，原則仍依都市更新建築容積獎勵辦法第5條規定，以公告現值之1.2倍計算其價值，並考量容積貢獻及整體效益評估檢討。」上開估價報告係遵循專家學者組成之審議會決議，核屬具高度屬人性、專業性之專業判斷，其鑑定結果自得予採認。上訴意旨主張依上訴人勘估科查估結果，應以臺北市○○道路用地徵收補償標準，查估市價以當期公告現值之1.8倍至
2.2倍計算，並取其平均值2倍為預估之平均價格計算云云，亦屬無據。
（五）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，其認事用法，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
書記官 伍 榮 陞