最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第203號上 訴 人 陳倵都
陳武成共 同訴訟代理人 蘇文俊 律師被 上訴 人 彰化縣政府代 表 人 魏明谷訴訟代理人 侯志翔 律師
參 加 人 陳時宰
陳冠志上列當事人間文化資產保存事件，上訴人對於中華民國106年3月15日臺中高等行政法院104年度訴字第369號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、坐落彰化縣○○鎮○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）上之「田中陳氏壽山堂」之正身、左右護龍及右前側陳時英宅第部分建物（下稱系爭建造物），前經被上訴人於民國92年8月列入「彰化縣91年度歷史建築清查計畫」標的範圍在案後，經參加人陳時宰、陳冠志2人與其他親屬聯名於102年9月2日向被上訴人申請指定古蹟。被上訴人旋於103年3月17日邀集文化資產審議委員召開103年度第1次有形文化資產審議委員會議決議：「本案已進入古蹟指定審查程序，依據行為時文化資產保存法第17條第1項規定，為暫定古蹟。」繼於103年9月12日召開103年度第3次有形文化資產審議委員會議決議：延長審查期間1次，而於104年3月16日邀集文化資產審議委員進行現場勘查後，於104年3月17日召開104年度第1次有形文化資產審議委員會議決議指定系爭建造物為古蹟，被上訴人乃據以104年5月1日府授文資字第1040133373號公告（下稱原處分）指定系爭建造物為縣定古蹟。上訴人2人本於系爭建造物共有人之地位共同提起訴願，經決定駁回，遂提起行政訴訟，經原審判決駁回，乃提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：行為時文化資產保存法第14條第4項之規範目的，除保障國民享受文化資產之公益，亦保障所有權人之特定利益。又文化資產保存法既有依職權與申請兩種不同發動程序，且法律明定古蹟指定限於建造物所有權人方得申請，足見二者顯有區別，因古蹟指定除文化資產保護，尚涉及私產所有權之侵害，所有權人之意見至為重要，則系爭建造物申請人之一陳時宰已於103年8月6日以書面撤銷申請，其意思表示經撤回已不復存在，系爭建造物所有權人均反對指定古蹟，且系爭建造物並無列為古蹟之急迫性或必要性，類似之建築物甚多，則被上訴人就系爭建造物之審議程序及公告程序均屬違法等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：行政程序法第34條明定，行政程序之發動原則上由主管機關依職權主動為之，當事人之申請僅是促其發動之原因之一；又行為時文化資產保存法第14條第4項規定，僅係促其主管機關發動古蹟指定審查程序，並不排除主管機關依職權主動為之；又古蹟指定之基準，依行為時古蹟指定及廢止審查辦法第2條規定，只要符合指定基準之一者，依法得指定為古蹟，並無規定需得建造物所有人同意之要件。據此，古蹟指定之決議，乃審議委員會專業之判斷餘地，不以建物所有權人同意為必要，建物所有人之申請僅為促成發動行政程序之原因之一，不因建物所有人未申請或撤回申請，即認行政機關無發動行政程序之職權，故本件申請人之一陳時宰提出之指定古蹟申請雖已於103年8月6日撤回，本件古蹟指定之議案仍得繼續進行。又文化資產之指定涉及損害建物所有人之經濟利益而反對者多，然文化資產屬全人類資產之公共財，故行為時文化資產保存法第28條、第35條、第91條等規定對於建物所有人已定有相關衡平措施以為兼顧，而系爭建造物指定為古蹟仍有部分共有人同意並非全盤反對，是上訴人認系爭建造物公告指定為古蹟涉及多數持分，限制上訴人之財產權云云，應屬無據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、參加人略以：系爭建造物經被上訴人指定為古蹟，雖部分人反對，惟非陳氏後代，對古厝並無感情，長輩生前明確交代保留起家厝，既經專家審查具有古蹟價值，參加人深表贊同指定為古蹟等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）文化資產具個別利益性質，亦具社會性公益性質，且建造物年代久遠，現存全部法定繼承人難逐一考察，行為時文化資產保存法第14條第4項所稱建造物所有人，應指各共有人均具獨立之申請權，並無全體共有人應共同申請之必要，亦無須徵得全體所有人之同意。又古蹟之指定具公益目的，非純粹授予建造物所有人利益，是指定古蹟審議程序之啟動，可區分依申請與由主管機關職權發動，而其後進行之審議程序並無差別，且於審議程序進行後，縱原申請人撤回申請或死亡，原進行之審議程序並不停止或失效，仍得續行至程序終結。本件系爭建造物之申請，其後陳時宰雖以書面表示撤回，但同為申請人之陳冠志並未撤回，故其申請效力並未喪失，況被上訴人原得逕依職權續行該程序，則被上訴人指定系爭建造物為古蹟所踐行之審議程序，難認有程序違法或不正當之情。（二）參據彰化縣文化局委託財團法人成大研究發展基金會及國立成功大學建築學系考證研究出具「彰化縣九十一年度歷史建築清查計畫（二）」關於系爭建造物部分記載之年代、特色與空間結構等、上訴人歷代祖先繼承系統表、系爭建造物於92年間列為歷史建築時所拍攝之實況照片、原審法院於105年2月26日履勘現場時對照系爭建造物之建材、風格及屋況等特徵實況等，足見系爭建造物係建造年代相當長久，已難稽考，且屬重要部分仍完整之宅第無訛。又依行為時文化資產保存法第24條及同法施行細則第2條規定可知，具備古蹟之指定，在結構形式要件上，只須建造物之重要部分仍完整為已足，並不以原始樣貌仍完整保留為必要，且古蹟形貌之維持，應以尊重原有形貌及文化特質為原則，至其修復後情狀是否與原形貌相符者，乃屬如何修復之領域，與古蹟指定無涉。而系爭建造物經修復後已與原來形貌出入，但系爭建造物之正身及左右兩伸手之重要結構物尚稱完整，其有修復不當部分則屬應如何再修正之問題，並不足以損及系爭建造物具備古蹟之價值性或稀少性。又衡諸系爭建造物之坐向、其正身建物與兩側伸手建物之坐落，系爭土地全部皆在系爭建造物合理占用範圍，宅第本體與附連空地形成整體之文化資產空間，並無剩餘空地足以單獨分割出來供其他用途，而系爭土地亦未分割。（三）被上訴人有形文化資產審議委員會，基於獨立專家委員會之地位，就古蹟此不確定法律概念，其專業享有判斷餘地，除判斷例外有恣意或違法情事，行政法院應予尊重。本件經審議委員10人出席表決結果，9票同意，1票反對之決議，同意指定系爭建造物為古蹟，並說明審認理由，信實有據，難認有對古蹟概念涵攝錯誤，無違經驗或論理法則，或悖離一般公認之價值判斷標準，更無考量無關事物之情。則被上訴人依審議委員之專業判斷，作成原處分指定系爭建造物為縣級古蹟，以系爭土地全部作為其定著範圍，無對古蹟概念涵攝錯誤，並無審查專業判斷應考量之違誤情事等語，判決駁回上訴人在原審之訴。
六、本院查：
（一）「為保存及活用文化資產，充實國民精神生活，發揚多元文化，特制定本法。」「本法所稱文化資產，指具有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。」「建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，主管機關受理該項申請，應依法定程序審查之。」行為時文化資產保存法第1條、第3條第1款、第14條第4項分別定有明文。「本法第3條第1款所定古蹟及歷史建築，為年代長久且其重要部分仍完整之建造物及附屬設施群」行為時文化資產保存法施行細則第2條前段亦有規定。文化資產保存法之立法目的在於保存及活用文化資產，以保障國民精神生活之公共利益，然文化資產由其文化歷史利益之無形財產價值觀之，具社會性公益性質，歸屬於全體國民；另從其物理上使用利益之有形財產價值觀之，為具體個別利益性質，則僅歸屬於所有權人。上開行為時文化資產保存法第14條第4項規定，建造物所有人「得」申請指定古蹟，而主管機關受理該申請，「應」依法定程序審查，當係指建造物所有人有權申請指定古蹟，但並未限制主管機關本於職權主動開啟古蹟審查程序之權限。又所稱建造物所有人，依規範目的解釋，當指各共有人均具獨立之申請權，並無全體所有人共同申請之必要。良以古蹟為人類文化遺產，一旦滅失即無法再現，文化資產保存法確立古蹟為公共財，具高度之公共利益，應賦予行政機關職權審查之公權力，否則倘社會價值觀偏重經濟利益而輕環境永續及文化資產保存觀，只要建造物所有人不申請提報指定古蹟者，或他人提報而建造物所有人不同意指定者，或無人提報指定古蹟者，主管機關一概不能職權發動審查判斷，則文化資產保存將形成空談，文化資產保存法即為具文。況衡諸年代久遠之建造物，常歷經數代之繼承關係，現存建造物所有人或全部法定繼承人之姓名及住所，殊難逐一查考確定。故文化資產保存法賦予主管機關職權發動指定古蹟審議程序，並不限於由建造物所有人申請為之，又縱使建造物所有人於審議程序進行後撤回其申請，亦不生中斷程序進行之效果。既因古蹟保存具高度公益性，與都市更新事業著重人民財產權之私權保護，屬性各異，古蹟指定自不以建造物所有人一定比例之同意為必要。上訴人主張：94年2月5日修正文化資產保存法第14條修正理由，僅建造物所有人得向主管機關申請指定古蹟，若申請人撤回申請，即不得進行古蹟審議程序，復依司法院釋字第709號解釋關於反對比例高時，主管機關應考量建造物所有人同意申請指定古蹟之比例云云，並非可採。
（二）「主管機關應普查或接受個人、團體提報具古蹟、歷史建築、聚落價值建造物之內容及範圍，並依法定程序審查後，列冊追蹤。」「古蹟之指定，依下列程序為之：一、現場勘查。二、審議並作成指定處分之決定。三、辦理公告。四、直轄市、縣（市）定者，報中央主管機關備查。」分別為行為時文化資產保存法第12條、行為時古蹟指定及廢止審查辦法第3條第1項所規定。承上（一）所述，文化資產保存法賦予主管機關職權發動指定古蹟審議程序，個人、團體之提報，包括建物所有人之申請提報，為促使主管機關發動古蹟審議程序之原因之一，並非必有提報始能召開古蹟指定審議程序，更非經提報後主管機關僅能列冊追蹤，不得進行審議。行為時文化資產保存法第12條之規定，乃在規範主管機關於受理提報後之行政作為，即應予列冊，以利後續追蹤並展開古蹟審議程序。上訴人援引行政院文化建設委員會（下稱文建會，101年5月20日改制為文化部）95年3月10日文中二字第0951103362號函，主張：非建造物所有人提報古蹟指定，主管機關依行為時文化資產保存法第12條規定僅能列冊追蹤，不能進行審議云云，尚有誤解，自不足為採。
（三）本件參加人均為系爭建造物之共有人，參加人與非法定繼承權人之親屬共同具名向被上訴人申請指定系爭建造物為古蹟，其後陳時宰雖以書面表示撤回，被上訴人仍續行審議程序，以原處分指定系爭建造物為縣定古蹟等情，為原審確定之事實。原判決已敘明其依據及得心證之理由，認文化資產保存法賦予主管機關逕依職權發動指定古蹟審議程序，並不限於由建造物所有人申請為之，陳時宰嗣以書面表示撤回，但同為申請人之陳冠志並未撤回，況且，被上訴人原得逕依職權續行該程序，被上訴人指定系爭建造物為古蹟所踐行之審議程序，依法洵無不合，並就上訴人所為爭執須由建造物所有人共同申請指定古蹟及被上訴人之審議程序因建造物所有人撤回申請而有程序違法之論點，何以不足採取，予以指駁甚明，揆諸前揭規定及說明，核無違誤。故上訴論旨再就原審取捨證據、認定事實之職權行使，及已詳為論斷之事項，復主張原本眾多申請人中僅陳時宰對於系爭建造物有所有權，陳時宰已撤回申請，僅餘陳冠志以個人身分提報申請，主管機關應僅能依行為時文化資產保存法第12條列冊追蹤，並應考量同意之比例，方符正當法律程序，惟原判決卻認無須全體共有人共同提出申請，僅考量公益云云，以其歧異之見解，指摘原判決違法，並無可採。
（四）綜上所述，原判決並無上訴人所指有違背法令之情形，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 胡 方 新以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 12 日
書記官 張 玉 純