最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第22號上 訴 人 光利營造股份有限公司代 表 人 吳森炎訴訟代理人 黃國益 律師
林彥百 律師被 上訴 人 法務部代 表 人 邱太三上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，上訴人對於中華民國106年3月30日臺北高等行政法院105年度訴字第890號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人以訴外人黃威龍自民國99年2月1日起擔任交通部公路總局第五區養護工程處（下稱「第五區養工處」）新營段段長，103年10月15日至104年1月15日擔任該處阿里山段段長，為公職人員利益衝突迴避法（下稱「利益衝突迴避法」）第2條所定之公職人員，吳森炎自101年10月18日起擔任上訴人之負責人，於104年4月7日與黃威龍之二姊離婚前，與黃威龍為二親等姻親關係，是上訴人為利益衝突迴避法第3條第4款規定之關係人，自不得與黃威龍服務之機關即第五區養工處為買賣、承攬等交易行為，詎上訴人於101年10月至104年2月間，陸續與第五區養工處為9件交易行為，其中第9件標案無法結標，乃就如原判決（下同）附表所示其餘8件採購案（下合稱「系爭採購案」），以上訴人違反利益衝突迴避法第9條規定，考量其對於不知法令之可非難性較低，而依同法第15條、行政罰法第8條但書、第18條第3項及被上訴人利益衝突迴避法第15條處罰鍰額度基準（下稱「罰鍰額度基準」）等規定，酌減至每件採購案應處罰鍰金額之1/3，並以104年10月13日法授廉利益罰字第10405014890號處分書（下稱「104年10月13日處分書」）裁處上訴人罰鍰計新臺幣（下同）910萬元，並應自處分書送達後30日內繳納，逾期未繳納罰鍰者，依行政執行法第11條第1項規定，移送強制執行。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回後，提起行政訴訟。於原審審理中，被上訴人以系爭採購案曾辦理變更契約預算，契約金額已有變更，乃以106年1月6日法授廉利字第10605000031號函轉換罰鍰金額為860萬元（下稱「原處分」），且經原審判決駁回上訴人之起訴。上訴人不服，提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，104年10月13日處分書、原處分及訴願決定均撤銷。
二、上訴人起訴主張略以：㈠黃威龍非公職人員財產申報法第2條第1項第5款之首長等主
管；其業務職掌亦非以採購為主，非屬公職人員財產申報法應申報財產之採購主管人員。又黃威龍於103年9月至10月簽請利益迴避，明確指出其二姊夫「光利營造股份有限公司」及其家族為迴避對象，第五區養工處卻未告知上訴人有違利益衝突迴避法之規定，甚而將「附表號次8」採購案決標予上訴人，可見其亦無法明確釐清利益衝突迴避法之適用對象及範圍。再者，系爭採購案既符合司法院釋字第716號解釋，更已履約完成，被上訴人再為原處分，顯有違誠信原則。㈡依經濟社會文化權利國際公約第6條第1項、公民與政治權利
國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法第2條、第4條、司法院釋字第716號解釋、立法院第8屆第6會期第9次會議議案關係文書、立法院擬具利益衝突迴避法第9條修正條文及理由，上訴人之工作、財產權亦為我國憲法保障之基本權利，上訴人被認定為「關係人」身分乃源於黃威龍，黃威龍既有於上訴人投標工程時期皆為迴避之簽請，本件當無違利益衝突迴避法之立法目的。又本件係公開採購，第五區養工處有嚴格程序可資遵循，黃威龍亦簽請迴避，第五區養工處亦無異議決標予上訴人，則應課予第五區養工處履行之義務，如此始符誠信原則及上開兩公約有關工作權之保障意旨。且外國均無限制公職人員之關係人與機關交易之立法例，故限制公職人員之關係人與機關交易更應合乎比例原則。況上訴人曾參與系爭採購案，且評選分數為參加廠商最高分，如排除上訴人反將造成其他少數參與交易者壟斷而不利於公共利益。另附表號次1之採購案決標日期為「101年10月23日」，惟該工程非以吳森炎為上訴人之負責人而投標、簽約，原處分認定該筆採購案違反利益衝突迴避法第9條規定，應有違誤。
㈢附表號次2、4、7、8號皆係黃威龍擔任「新營段段長」期間
之工程，自無敗壞廉能、貪污之可能。上訴人成為利益衝突迴避法第3條第4款所稱之「關係人」，係出於家族企業經營權傳承而變更公司登記之偶然性原因，上訴人既對於關係人身分此一違反行政法義務之構成要件未有任何認識，自欠缺違反此項行政法上義務之故意，被上訴人未證明上訴人代表人就違反利益衝突迴避法關係人交易之禁止義務有任何故意或過失，即以原處分對於上訴人裁罰860萬元，於法有違。
又原處分認定上訴人違反利益衝突迴避法第9條之規定，其中附表號次1、2、4、6、7、8所示關係人交易，原處分裁罰金額均逾越罰鍰額度基準之規定，違背平等原則及行政自我拘束原則，自屬裁量權之濫用，原處分顯然違法，訴願決定未見及此，同有違誤等情，並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人答辯略以：㈠黃威龍自99年2月1日起擔○○○區○○○○○段段長，103
年10月15日調任阿里山段段長，各該工務段與採購有關之招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理，確為其主要業務內容之一，符合「採購主管人員」之要件而應受利益衝突迴避法之規範。況第五區養工處政風室於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍於上訴人違反利益衝突迴避法第9條期間即101年至103年均按時申報，黃威龍自屬採購業務主管人員。吳森炎係黃威龍之二姊夫，上訴人自101年10月18日公司變更登記吳森炎為負責人，則上訴人即屬利益衝突迴避法第3條第4款之關係人而有利益衝突迴避法第9條之適用，其自不得與黃威龍服務之機關即第五區養工處為交易。又利益衝突迴避法第6條與第9條之規範目的及規範主體均不相同，且黃威龍簽請自行迴避，僅足證黃威龍並無違反利益衝突迴避法第6條及第10條之故意，尚不得以之免除上訴人違反利益衝突迴避法第9條交易行為禁止之責任，亦可證黃威龍知悉其關係人投標並得標其服務之機關採購案件頻繁。此外，上訴人僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受利益衝突迴避法規範，且其經常參與政府機關採購案，自應查明而怠忽查詢義務，應認上訴人具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。
㈡縱認上訴人變更吳森炎為負責人之日期為101年10月25日，
惟由附表號次1之簽約日期為101年10月29日，上訴人卻仍以變更前負責人吳義明之名義簽約，可見上訴人試圖以申請營造業變更登記時間，規避其101年10月18日已向經濟部中部辦公室變更登記之事實；又將決標日期混淆契約簽約日期，足見其所述不足為採。另司法院釋字第716號解釋理由書有關利益衝突迴避法第9條關係人交易行為部分尚未遭宣告違憲，至於相關機關通盤檢討改進之立法期程係主管機關與立法機關之立法政策規劃，要與本件應適用現行利益衝突迴避法第9條規定無涉。故被上訴人依變更契約金額，就系爭採購案酌減至應處罰鍰金額之1/3，共860萬元之罰鍰等語。並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依利益衝突迴避法第2條、公職人員財產申報法第2條第1項
第12款、被上訴人依公職人員財產申報法第2條第1項第12款授權所訂定之公職人員財產申報法第2條第1項第12款業務主管人員範圍標準（下稱「業務主管人員範圍標準」）第19條及其訂定理由、第20條等規定，以及被上訴人97年11月10日法政決字第0971116704號函（下稱「97年11月10日函釋」）所示，並參照政府採購法第2條及第2章至第6章所示內容可知，公職人員財產申報法第2條第1項第12款「採購業務之主管人員」包含日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。
㈡交通部公路總局各區養護工程處組織通則（下稱「養工處組
織通則」）第13條第1項前段規定「各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段」，而依交通部公路總局各區養護工程處（下稱「養工處」）與所屬工務段辦理工程案件之權責劃分表所示，各工務段對於工程履約階段施工計畫書、工程品質管制計畫書有審查或核定之權責。又工務段、所、監工站雖為派出單位，惟參據養工處組織通則第13條、交通部公路總局各區養護工程處辦事細則（下稱「養工處辦事細則」）第3條至第5條等規定，均明文該等單位係為辦理施工或養護案件履約管理之目的而設。再按養工處組織通則第13條第1項前段規定雖訂有「兼任」文字，然該等兼任屬本職性質，依公職人員財產申報法施行細則第9條第2項規定，仍應申報財產。且依交通部公路總局各區養護工程處分層負責明細表（下稱「養工處分層負責明細表」）及交通部公路總局各區養護工程處機料課分層負責明細表（下稱「養工處機料課分層負責明細表」）可知，養工處各工務段編列預算書報請養工處同意後成立預算，嗣由養工處機料課辦理採購案之招標、開標、決標作業，契約簽訂後則交由各工務段辦理開工、履約、驗收程序，亦即養工處各工務段係職掌政府採購之履約、驗收程序。復參第五區養工處工程驗收紀錄，各該工務段段長及養護課長係負責採購案件履約管理、驗收為主要業務。此外，第五區養工處政風室於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍並於上訴人違反利益衝突迴避法第9條期間即101年至103年間均依法辦理公職人員財產申報。從而，黃威龍於上訴人參與第五區養工處系爭採購案之投標時，分別擔任「幫工程司兼新營工務段段長」、「副工程司兼阿里山工務段段長」，均屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，而為利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員。
㈢黃威龍自99年2月1日起迄今，服務之機關均為第五區養工處
，依利益衝突迴避法第9條規定，上訴人不得與黃威龍服務之機關為交易，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件，是上訴人與第五區養工處為附表之交易行為已違利益衝突迴避法第9條規定。且利益衝突迴避法之立法目的，主要係因公職人員具有職務、監督之便，不管行政措施如何舉措，都可能造成圖利本身或家族特定之利益，為避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑，故有迴避必要。而迴避制度之設置，係欲以程序上之迴避，保障公眾對於國家公務行為公正不徇私之信任，亦保障基層公務員於承辦相關業務時不必憚於對其有指揮監督權或人事考核權之長官，以使公務運作公正無私及達到實質公平之目的。是只要符合利益衝突迴避法第2條、第3條、第9條規定，該公職人員或其關係人，即不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。殊不因該公職人員有無實際參與各該交易行為之開標、決標、採購契約、驗收及結算等事務而異。故上訴人主張黃威龍非屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，上訴人無庸迴避云云，要屬誤解，自無足採。
㈣上訴人之代表人吳森炎原為黃威龍之二姊夫（104年4月7日
離婚），二者為二親等旁系姻親，為上訴人所不爭執，復依經濟部中部辦公室101年10月18日經授中字第10132623110號股份有限公司變更登記表所示，上訴人於101年10月18日變更負責人為吳森炎，則自該日起，上訴人即屬利益衝突迴避法第3條第4款所定之公職人員關係人，應受同法第9條規範之限制。
㈤利益衝突迴避法第6條規範意旨係考量公職人員因具有職權
或職務影響力，於執行職務時涉及本人或關係人之利益時，課予自行迴避義務以擔保程序客觀上之公正，核與利益衝突迴避法第9條之立法目的及所規範之交易行為之禁止，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件有間，尚不得以公職人員已踐行自行迴避義務而得免除其關係人遵循禁止交易之規範。況黃威龍於99年2月25日、104年1月30日自行簽請迴避，惟未見其敘明關係人之廠商名稱，其於103年10月10日簽請自行迴避，係因知悉上訴人為投標廠商，而其獲首長指派為附表號次8採購案評選委員，是上開自行迴避報備僅得佐證黃威龍並無違反利益衝突迴避法第6條及第10條之故意，尚不得因黃威龍自行迴避而得免除上訴人違反利益衝突迴避法第9條交易行為禁止之責任。
㈥構成利益衝突迴避法之責任要件係指知悉「構成利益衝突迴
避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「利益衝突迴避法之處罰規定」本身，上訴人既長期參與機關採購案件，且利益衝突迴避法自89年7月12日公布施行迄今10餘年，上訴人已難諉為不知。況上訴人縱或未必明知禁止關係人交易，然黃威龍既向機關自行報備迴避其姊夫之家族採購案件，亦可得證黃威龍知悉其關係人投標並得標其服務之機關採購案件頻繁，則上訴人僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受利益衝突迴避法規範。又行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書已於第10項要求廠商確認是否屬本法之公職人員或關係人，上訴人既經常參與政府機關採購案，苟不知利益衝突迴避法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，要難以招標機關未告知或禁止其投標而免責，足認上訴人已預見其為利益衝突迴避法所稱之關係人，詎仍與黃威龍服務或受其監督之第五區養工處為系爭採購案交易，顯然預見該等交易行為違反禁止規範，縱其發生亦不違背其本意，應認上訴人具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意。
㈦上訴人於101年10月29日起至103年11月3日間得標如附表所
示系爭採購案工程，而系爭採購案之簽約金額、變更契約金額及結算給付金額均詳如附表所示，亦為上訴人所不爭執。則被上訴人依罰鍰額度基準第3點、第4點、行政罰法第8條但書及第18條第3項等規定，以原處分就系爭採購案酌減至應處罰鍰金額1/3，共860萬元之罰鍰，顯已考量上訴人違法情節之輕重、應受責難程度及上訴人之資力，而給予上訴人法律授權內之裁處，且該裁處與上訴人因違反行政法上義務情節亦未失其平衡，核無違誤，並無違反比例原則與衡平原則，而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰。
㈧比較利益衝突迴避法與政府採購法規定，政府採購法之迴避
規範密度顯然無法達成利益衝突迴避法之立法目的，二者之立法目的及規範意旨既有不同，自不因交易行為係依政府採購程序辦理，即認無利益衝突迴避法適用之餘地。況政府採購法先於利益衝突迴避法制定，如利益衝突迴避法第9條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故依利益衝突迴避法第1條第2項規定，公職人員或其關係人從事政府採購交易，仍應有利益衝突迴避法之適用。又利益衝突迴避法第9條之適用不論系爭採購案是否已履約完成，亦非必生公職人員利用職務之便從事交易，直接或間接使本人或其關係人獲得利益，始得裁罰。況司法院釋字第716號解釋已肯認利益衝突迴避法第9條並未因違反比例原則，或與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨有所違背而無效，則被上訴人據以裁罰，自無違誤。至上訴人所提利益衝突迴避法修正草案之意見，並非經三讀通過之法律，尚無拘束原審之效力，自難據以為有利上訴人之認定等語，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴意旨略謂：㈠依養工處組織通則第13條第1項前段規定可知，「工務段」
辦理之業務乃「公路養護工程」；又將養工處辦事細則第4條及第5條規定與各工務段辦理之「公路養護工程」比對可知，各工務段若非設於「工務課」即設於「養護課」，且均非以辦理採購為主要業務。反觀養工處辦事細則第7條第10款規定可知，工程招標事項係養工處機料課主要業務內容。再依第五區養工處網頁資料「業務職掌」所示，機料課提供服務及工作內容為「掌理公路機構及發包有關事項」，而新營工務段、阿里山工務段則分別為「辦理台南市○○○○道之養護與工程設計施工及其他有關事項」、「辦理嘉義縣東北部省道之養護與工程設計施工及其他有關事項」，益證第五區養工處之招標、採購業務之執行，係由機料課負責辦理，與阿里山工務段段長、新營工務段段長之職掌無涉。是擔任工務段段長之黃威龍非公職人員財產申報法第2條第1項第5款之首長等主管，而其業務職掌為道路工程施工等有關事項，亦非以採購為主，依被上訴人97年11月10日函釋，黃威龍非屬公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員，即非利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員，縱黃威龍或其任職之政風單位認其有申報義務，亦無礙黃威龍非利益衝突迴避法第2條所稱公職人員之認定。蓋依被上訴人之函釋，單位最基層之主管「站長」亦需為財產申報，是黃威龍雖為公職人員財產申報義務人，尚難逕認係公職人員財產申報法第2條第1項第12款之人員。原判決徒以養工處組織通則、辦事細則規定，認定黃威龍服務於與上訴人有交易行為之第五區養工處內部單位，且其負責採購案件履約管理、驗收為主要業務為由，有利益衝突迴避法之適用，維持被上訴人依利益衝突迴避法第9條、第15條規定，對上訴人裁罰860萬元之原處分，有適用法規不當之違法。
㈡利益衝突迴避法第9條關係人交易之禁止，其構成要件為「
公職人員」或「關係人」不得與公職人員服務或受其監督之機關為交易行為，自以行為人認識其親屬為「公職人員」，以及自己為「關係人」之構成要件事實，始具違反此項行政法上義務之故意。系爭採購案之投標廠商聲明書中就公職人員財產申報法相關規定付之闕如，上訴人無從自其中知悉黃威龍曾申報財產，且對於黃威龍是否有財產申報義務而為利益衝突迴避法之公職人員乙節一無所悉，自難認定上訴人具備違反利益衝突迴避法之故意。又原判決既謂「違反利益衝突迴避法上義務之故意，係指知悉『構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務之基礎事實』，而非知悉『利益衝突迴避法之處罰規定』本身」，卻又以切結書上臚列有處罰規定為由，其於未能確定上訴人是否認識構成利益衝突迴避法處罰或迴避義務基礎事實之前提下，遽認上訴人具備違反利益衝突迴避法之未必故意，有判決理由矛盾及理由不備之違法。此外，上訴人負責人於101年10月18日變更以前為吳義明，其與黃威龍係三親等旁系血親，是上訴人雖長年參與政府採購案之投標，惟並非利益衝突迴避法第3條第4款之「關係人」，嗣因吳森炎接手家族企業之經營而為上訴人負責人，變更公司登記始成為利益衝突迴避法上之關係人，上訴人既對「關係人身分」此一違反行政法義務之構成要件基礎事實未有認識，自欠缺違反此項行政法上義務之故意。況上訴人若對此有絲毫認識，豈會變更公司負責人登記，而自陷於遭被上訴人裁罰之窘境。
㈢上訴人之關係企業即山慶瀝青工業股份有限公司（下稱「山
慶公司」）亦因參與第五區養工處採購案之投標，經被上訴人以與原處分同一理由對之處以罰鍰，惟遭臺灣臺北地方法院105年度簡字第183號行政訴訟判決認定，山慶公司係「過失」違反利益衝突迴避法關係人交易禁止義務，是以，上訴人究係「過失」或「未必故意」違反此一行政法上義務，攸關原處分之適法性，衡諸行政罰法第7條立法意旨，於被上訴人未舉證證明上訴人之代表人違反行政法上義務如何具備主觀歸責事由下，原判決逕論上訴人因未必故意違背關係人交易之禁止義務，顯有判決適用行政罰法第7條不當之違法。
㈣依第五區養工處所提黃威龍簽請自行利益迴避之公文觀之，
黃威龍於簽辦單明確指出其「二姊夫及其家族」為迴避對象，103年9月10日、同年10月10日更明示二姊夫「光利營造股份有限公司」為迴避對象，並經養護課長核章，尤以上訴人與第五區養工處已有三、四十年之交易往來，該機關明知上訴人與黃威龍之關係，卻未告知上訴人違反利益衝突迴避法規定而不得與之交易，甚至決標予上訴人，如此豈能苛責上訴人能有更高之注意義務？㈤依利益衝突迴避法第5條規定觀之，利益衝突迴避法欲規範
之對象限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地。而該法第9條規定與公職人員執行職務應予利益迴避之情形有關，故於適用該條文時，應回歸該法第5條規定。本件上訴人被認定為「關係人」係源於黃威龍，惟黃威龍既已於上訴人投標工程期間皆簽請迴避，矧引利益衝突迴避法第1條、第5條之立法意旨，本件當無違利益衝突迴避法之立法目的。
六、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按為建立公職人員利益衝突迴避基本規範，89年7月12日公
布施行利益衝突迴避法，其第2條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」而公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定：「下列公職人員，應依本法申報財產：……十二、……採購業務等之主管人員；其範圍由法務部會商各該中央主管機關定之……。」被上訴人依上開規定授權所訂定之行為時（下同）「業務主管人員範圍標準」第19條規定：「本款所稱採購人員，指專責承辦採購業務之人員。」第20條規定：「本款所稱主管人員，指依機關編制所置並執行主管職務之主管及副主管人員。」又依「業務主管人員範圍標準」第19條規定之訂定理由載稱：「所稱專責承辦採購業務之人員，指日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理業務為主之股、課、科、室、組、處、中心或其他相當單位之人員。」且依被上訴人97年11月10日函釋略以：「前開所稱採購主管人員，係指專責承辦採購業務之主管人員而言，亦即日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。……」前揭「業務主管人員範圍標準」第
19、20條規定及被上訴人97年11月10日函釋內容，分屬授權命令及解釋性行政規則，且均未逾越母法（公職人員財產申報法第2條第1項第12款）授權之目的、內容及範圍，自得為被上訴人執法之依據。又參照政府採購法第2條規定：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」並觀諸政府採購法第2章至第6章，所稱採購含招標、決標、履約管理、驗收、爭議處理等程序，是公職人員財產申報法第2條第1項第12款所稱「採購業務之主管人員」，自包含日常公務係以辦理政府採購法所定招標、審標、決標、訂約、履約管理、驗收或爭議處理為其主要業務之單位主管人員。
㈡原判決依調查證據之辯論結果，以：黃威龍自99年2月1日起
擔○○○區○○○○○段段長，自103年10月15日至104年1月15日擔任該處阿里山段段長，依養工處組織通則第13條第1項前段規定「各區工程處為辦理公路養護工程得設工務段」，及依與所屬工務段辦理工程案件之權責劃分表所示，各工務段對於工程履約階段施工計畫書、工程品質管制計畫書有審查或核定之權責；且參酌第五區養工處網頁所載業務職掌項目，第五區養工處新營工務段及阿里山工務段之工作項目，分別為「辦理臺南市○○○○道及代養嘉義縣西南部縣道之養護與工程設計施工及其他有關事項」及「辦理嘉義縣東北部省道及代養縣道之養護與工程設計施工及其他有關事項」；又依養工處分層負責明細表及養工處機料課分層負責明細表，養工處各工務段編列預算書報請養工處同意後成立預算，嗣由養工處機料課辦理採購案之招標、開標、決標作業，契約簽訂後則交由各工務段辦理開工、履約、驗收程序，亦即養工處各工務段係職掌工程採購案之履約、驗收程序；復參據第五區養工處工程驗收紀錄，各該工務段段長及養護課長係負責採購案件履約管理、驗收為主要業務；此外，第五區養工處政風室於97年11月簽准該處新增含黃威龍在內應申報財產之採購主管人員並通知應依法辦理財產申報，黃威龍並於上訴人參與系爭採購案投標時之101年至103年間均依法辦理公職人員財產申報等由，因認黃威龍於上訴人參與系爭採購案投標時，分別擔任「新營工務段段長」、「阿里山工務段段長」，均屬公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，而為利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員等情，其認定事實及適用法律，均甚妥適，並無上訴人所指適用法規不當之違法情事。上訴人執其歧異之法律上見解，主張依養工處組織通則第13條第1項前段、養工處辦事細則第4條、第5條、第7條第10款規定及第五區養工處網頁資料「業務職掌」所示，並與各工務段辦理之「公路養護工程」比對可知，工程招標事項係養工處機料課主要業務內容，各工務段均非以辦理採購為主要業務，故第五區養工處之招標、採購業務之執行，係由機料課負責辦理，與阿里山工務段段長、新營工務段段長之職掌無涉，是黃威龍非公職人員財產申報法第2條第1項第5款之首長等主管，依被上訴人97年11月10日函釋，即非利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員，並據以指摘原判決有適用法規不當之違法云云，洵不足採。
㈢次按「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：……二、
公職人員之二親等以內親屬。……四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」及「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」分別為行為時利益衝突迴避法第3條第2款、第4款及第9條所明定。又103年11月26日修正公布之同法第15條規定：「（第1項）違反第9條規定者，依下列規定處罰：一、交易金額未逾新臺幣10萬元者，處新臺幣1萬元以上5萬元以下罰鍰。
二、交易金額新臺幣10萬元以上未逾1百萬元者，處新臺幣6萬元以上50萬元以下罰鍰。三、交易金額新臺幣1百萬元以上未逾1千萬元者，處新臺幣60萬元以上5百萬元以下罰鍰。
四、交易金額新臺幣1千萬元以上者，處新臺幣6百萬元以上該交易金額1倍以下罰鍰。（第2項）前項交易金額以契約所明定或可得確定之價格定之；如結算後之金額高於原定金額者，以結算金額定之。」考其立法意旨乃鑑於公職人員、其親屬或其他關係人，與公職人員服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，易衍生不公平競爭、不當利益輸送之弊端，為促進廉能政治、端正政治風氣，防範公職人員及其關係人憑恃公職人員在政府機關任職所擁有之職權或影響力，取得較一般人更為優越或不公平之機會或條件，而與政府機關進行交易，造成利益衝突、不當利益輸送甚或圖利之弊端，乃於利益衝突迴避法第15條規定，違反同法第9條禁止公職人員及其關係人為上開交易行為規定者，應按其交易金額高低裁處一定比例之罰鍰，以確保該禁止規範之事項能獲得落實，從而杜絕公職人員及其關係人有上述不當利益輸送或造成利益衝突之機會。且該法第9條規定，並未牴觸憲法第23條之比例原則，與憲法第15條、第22條保障人民工作權、財產權及契約自由之意旨均無違背，亦經司法院釋字第716號解釋在案。
㈣又按利益衝突迴避法第6條規定：「公職人員知有利益衝突
者，應即自行迴避。」其規範意旨係考量公職人員因具有職權或職務影響力，於執行職務時涉及本人或關係人之利益時，課予自行迴避義務以擔保程序客觀上之公正。而同法第5條所稱利益衝突則指「公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益者」，係以程序上之迴避不參與，避免其職務外觀之廉潔性遭人質疑。上揭規定核與同法第9條之立法目的及所規範之交易行為之禁止，非必以公職人員利用職務之便，或執行職務時直接或間接使關係人獲得利益為前提要件有別，尚不得以公職人員已踐行自行迴避義務而得免除其關係人應遵循禁止交易規範之義務。本件原判決業已論明：黃威龍於99年2月1日擔○○○區○○○○○段段長、於103年10月15日至104年1月15日調任阿里山段段長，乃公職人員財產申報法第2條第1項第12款規定之「採購業務主管人員」，自屬利益衝突迴避法第2條所稱之公職人員，吳森炎原為黃威龍之二姊夫（104年4月7日離婚），上訴人於101年10月18日變更登記負責人為吳森炎，上訴人自吳森炎於101年10月18日擔任其負責人起，即屬利益衝突迴避法第3條第4款所定之公職人員關係人，應受同法第9條規範之限制，不得與黃威龍所服務之第五區養工處為買賣、承攬等交易行為，惟上訴人自101年10月23日起至103年10月28日間得標（簽約日則為自101年10月29日起至103年11月3日）如附表所示系爭採購案工程（系爭採購案之簽約金額、變更契約金額及結算給付金額均如附表所示），已違反利益衝突迴避法第9條規定，黃威龍雖於99年2月25日、103年10月10日、104年1月30日簽請自行迴避，惟尚不得因黃威龍自行迴避而得免除上訴人違反利益衝突迴避法第9條交易行為禁止之責任等情，經核其認事用法，均無違誤。上訴人主張依利益衝突迴避法第5條規定觀之，利益衝突迴避法欲規範之對象限於公職人員有機會利用職務之便，直接或間接使本人或其關係人獲取利益時，方有適用之餘地，本件上訴人被認定為「關係人」係源於黃威龍，惟黃威龍既已於上訴人投標工程期間皆簽請迴避，矧引利益衝突迴避法第1條、第5條之立法意旨，本件當無違利益衝突迴避法之立法目的云云，揆諸前揭規定及說明，核無足採。
㈤復按「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予
處罰。」行政罰法第7條第1項定有明文。是基於「有責任始有處罰」之原則，行政罰亦當以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，故須其違反行政法上義務行為係出於故意或過失者，始予處罰。所謂「故意」，係指對於違反行政法上義務之構成要件事實，明知並有意使其發生，或預見其發生而其發生並不違背其本意而言。是原判決以上訴人既長期參與機關採購案件，且利益衝突迴避法自89年7月12日公布施行迄今已10餘年，屬參與政府採購之重要事項，上訴人已難諉為不知，況上訴人縱或未必明知禁止關係人交易，然黃威龍既向機關自行簽請迴避其姊夫之家族企業採購案件，亦可得證黃威龍知悉其關係人投標並得標其服務之機關採購案件頻繁，則上訴人僅須向黃威龍查證是否具財產申報義務即可判斷是否受利益衝突迴避法規範，又依行政院公共工程委員會98年1月23日工程企字第09700533210號函修正「投標廠商聲明書範本」，聲明書已於第10項要求廠商確認是否屬本法之公職人員或關係人，上訴人既經常參與政府機關採購案，苟不知利益衝突迴避法規定詳情，於檢附「投標廠商聲明書」時，自應查明法規內容而為正確聲明，要難以招標機關未告知或禁止其投標而免責，足認上訴人已預見其為利益衝突迴避法所稱之關係人，惟仍與黃威龍服務之第五區養工處為系爭採購案交易，顯然預見該等交易行為違反禁止規範，縱其發生亦不違背其本意，因認上訴人具有違反利益衝突迴避法第9條之未必故意等情，經核於法尚屬無違。至於上訴人所主張其變更負責人之時機、動機或其考量之因素為何，以及第五區養工處有無告知上訴人不得與之交易、甚至決標予上訴人，尚不得據之否定前揭對於上訴人具有違反利益衝突迴避法第9條所定義務之責任認定。是上訴人主張其雖長年參與政府採購案之投標，惟於吳森炎接手家族企業而為其負責人之前，並非利益衝突迴避法第3條第4款之關係人，上訴人係因對「關係人身分」此一違反行政法義務之構成要件基礎事實未有認識，始變更公司負責人登記，自欠缺違反此項行政法上義務之故意，且第五區養工處明知上訴人與黃威龍之關係，卻未告知上訴人不得與之交易，甚至決標予上訴人，豈能苛責上訴人更高之注意義務？況系爭採購案之投標廠商聲明書中就公職人員財產申報法相關規定內容付之闕如，上訴人無從自其中知悉黃威龍曾申報財產，且對於黃威龍是否有財產申報義務而為利益衝突迴避法之公職人員乙節一無所悉，自難認定上訴人具備違反利益衝突迴避法之故意，原判決僅以其長年參與政府採購案之投標及切結書上臚列有處罰規定為由，遽認上訴人具備違反利益衝突迴避法之未必故意，有判決理由矛盾及理由不備之違法云云，尚難憑採。至於上訴人所指其關係企業即山慶公司亦因參與第五區養工處採購案之投標，經被上訴人以與原處分同一理由對之處以罰鍰，雖遭臺灣臺北地方法院以105年度簡字第183號行政訴訟判決認定山慶公司係「過失」違反利益衝突迴避法關係人交易禁止義務，惟該判決業經臺北高等行政法院以106年度簡上字第68號判決廢棄發回，嗣並經臺灣臺北地方法院106年度簡更㈠字第6號行政訴訟判決，以與原判決相同之理由認定山慶公司係「未必故意」違反利益衝突迴避法關係人交易禁止義務在案。是上訴人以原判決與前揭臺灣臺北地方法院105年度簡字第183號行政訴訟判決之認定不同為由，主張上訴人究係「過失」或「未必故意」違反此一行政法上義務，於被上訴人未舉證證明上訴人之代表人違反行政法上義務如何具備主觀歸責事由下，原判決逕論上訴人因未必故意違背關係人交易之禁止義務，顯有判決適用行政罰法第7條不當之違法云云，亦不足採。
㈥末按行政罰法第18條規定：「（第1項）裁處罰鍰，應審酌
違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。（第2項）前項所得之利益超過法定罰鍰最高額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受法定罰鍰最高額之限制。（第3項）依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之二分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之二分之一；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之三分之一，亦不得低於法定罰鍰最低額之三分之一。但法律或自治條例另有規定者，不在此限。……」被上訴人為就法律授予裁罰裁量權之行使，在遵循法律授權目的及範圍內，為實踐具體個案正義，並顧及法律適用之一致性及符合平等原則，俾達嚇阻及懲罰之效，乃訂定罰鍰額度基準，其中第3點規定：「依本法第15條第1項第3款規定裁罰者，罰鍰基準如下：
㈠交易金額逾1百萬元，在120萬元以下：60萬元。㈡交易金額逾120萬元，以罰鍰金額60萬元為基準，交易金額每增加20萬元，提高罰鍰金額10萬元。交易金額增加不足20萬元，以20萬元論。」第4點規定：「（第1項）依本法第15條第1項第4款規定裁罰者，罰鍰基準如下：㈠交易金額逾1千萬元，在1千2百萬元以下：6百萬元。㈡交易金額逾1千2百萬元，以罰鍰金額6百萬元為基準，交易金額每增加2百萬元，提高罰鍰金額1百萬元，交易金額增加不足2百萬元，以2百萬元論。（第2項）違反本法第9條規定情節重大且交易金額逾1千萬元者，得處以依前項所計算之罰鍰金額以上交易金額1倍以下之罰鍰。」第5點規定：「違反本法第9條規定，而其交易行為所得利益超過依前4點計算之罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，不受前4點罰鍰基準之限制。」業已就違反利益衝突迴避法第9條之交易金額之不同，訂定不同之處罰數額或級距，就行為人交易金額之不同分別作為裁量處罰之事由，其除作原則性或一般性裁量基準外，另參照行政罰法第18條第2項之立法意旨，如經獲悉交易行為所得利益超過罰鍰額度基準所定罰鍰金額者，得於所得利益之範圍內酌量加重，均符合依個案情節予以裁量之立法意旨，與法律授權目的尚無牴觸，被上訴人自得援引該罰鍰額度基準作成裁罰處分。本件上訴人違反利益衝突迴避法第9條規定，已如前述，則原判決以被上訴人依103年11月26日修正公布之同法第15條、罰鍰額度基準第3點、第4點、行政罰法第8條但書及第18條第3項等規定，以原處分就系爭採購案酌減至應處罰鍰金額1/3，共860萬元之罰鍰，顯已考量上訴人違法情節之輕重、應受責難程度及上訴人之資力，而給予上訴人法律授權內之裁處，且該裁處與上訴人因違反行政法上義務情節亦未失其平衡，並無違反比例原則與衡平原則，而有裁量瑕疵違法之情事，亦無造成個案顯然過苛之處罰等情，自屬於法無違。
㈦綜上所述，原判決所適用之法規與該案應適用之法規並無違
背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決理由不備與矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，並撤銷訴願決定、原處分及104年10月13日處分書，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 11 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
書記官 張 玉 純