最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第232號上 訴 人 國防部代 表 人 嚴德發訴訟代理人 陳君漢 律師
陳玫瑰 律師李昱葳 律師被 上訴 人 方明傑
方明華共 同訴訟代理人 張文嘉 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國106年10月26日臺北高等行政法院105年度訴字第1576號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人自行興建之○○市○區○○街建物（下稱系爭建物）所坐落之○○市○區○○段土地，係由上訴人所屬政治作戰局（下稱政戰局）管理，嗣經上訴人於民國95年10月13日以昌昊字第0000000000號令（下稱上訴人95年10月13日令）核定准予被上訴人備查補件為○○市○○○○（下稱○○○○）存證有案之違建戶。上訴人為辦理○○市○○○○村等4村（含○○○○）基地內違（占）建戶搬遷相關事項，依行為時國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第23條規定，於95年10月16日以昌昊字第00000000000號公告（下稱95年10月16日公告）○○市○○○○村等4村基地內之違（占）建戶，應自95年10月16日起至96年3月15日止完成搬遷，逾期未搬遷者，將移送臺灣臺南地方法院（下稱臺南地院）裁定後強制執行。所謂搬遷之日，應以確實騰空並以提出斷水、斷電及戶籍遷出等3項證明文件中所載之最後日期認定之。而違（占）建戶補償，將比照○○市政府辦理○○市興辦公共工程土地改良物補償及救濟金發給自治條例（96年8月15日修正後名稱為○○市興辦公共工程土地改良物補償自治條例，101年7月13日廢止）標準辦理，另第2期拆遷補償款於房舍點交後，依程序一次發給。經上訴人先後以96年6月8日昌易字第00000000000號令及96年8月15日昌易字第00000000000號令（下合稱上訴人96年6月8日暨96年8月15日令）核定核撥第1期拆遷補償款新臺幣（下同）共計1,127,596元予被上訴人方明傑，及以96年7月27日昌易字第09600014295號令（下稱上訴人96年7月27日令）核定核撥第1期拆遷補償款1,125,577元予被上訴人方明華後，交由上訴人所屬陸軍司令部（下稱陸軍司令部）分別以96年6月21日鄲眷字第0000000000號令暨96年8月24日鄲眷字第0000000000號令及96年8月9日鄲眷字第0000000000號令（下分別稱96年6月21日暨96年8月24日令、96年8月9日令）執行之，逕撥入被上訴人之郵局帳戶。復迭經列管單位陸軍第八軍團指揮部（下稱第八軍團指揮部）98年4月9日陸八軍眷字第0000000000號書函（下稱98年4月9日書函）、100年6月17日陸八軍眷字第0000000000號函及100年12月23日陸八軍眷字第0000000000號函（下分別稱100年6月17日函、100年12月23日函）請被上訴人於98年4月30日、100年7月15日及101年2月1日前配合辦理搬遷，完成斷水、斷電及戶籍遷出，並將眷舍騰空點還作業，以憑辦第2期拆遷補償款申撥，並於上開第八軍團指揮部98年4月9日書函內同時載明，倘不配合辦理，除追回已核撥之第1期拆遷補償款外，將依眷改條例第23條規定，由主管機關收回土地，並移送臺南地院裁定後強制執行。惟被上訴人仍未據辦理，嗣上訴人依陸軍司令部104年11月13日國陸政眷字第0000000000號呈報，以被上訴人前經上訴人核定為存證有案之違建戶，並核撥第1期拆遷補償款，復經該部及第八軍團指揮部先後通知被上訴人應於96年3月15日、101年2月1日及101年7月31日（按應係100年7月15日）前完成眷舍騰空點還作業，惟未獲被上訴人配合，為利土地騰空，政戰局已提起拆屋還地訴訟，經臺南地院102年度重訴字第61號民事判決被上訴人等拆屋還地及返還（占用期間相當於租金之）不當得利確定，乃依眷改條例第23條第3項及辦理國軍老舊眷村改建注意事項（下稱改建注意事項）第陸點之十六規定，於105年1月5日以國政眷服字第0000000000號函（下稱原處分）廢止被上訴人及其他占用人等之存證有案之違建戶資格，並依行政程序法第127條第1項規定，請被上訴人及其他占用人等於105年3月16日前返還所分別受領之第1期拆遷補償款，倘逾期仍未返還款項，將依法追討。被上訴人就原處分關於被上訴人部分不服，提起訴願，遭決定駁回後，遂提起行政訴訟，經原審判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分。上訴人不服，提起本件上訴。
二、被上訴人起訴主張：（一）於上訴人核定被上訴人為違占建戶前，被上訴人之系爭建物係無權占用上訴人之土地，上訴人既未同意被上訴人在其土地上興建房屋，當無對被上訴人有行政處分可言。被上訴人實係因經上訴人95年10月13日令核定列為存證有案之違占建戶，而得依眷改條例第23條第1項規定享有領取拆遷補償費之權利，而非因無權占用眷村土地興建房屋或曾得上訴人同意在眷村土地興建房屋，即得領取拆遷補償費。故上訴人經審查被上訴人符合違占建戶之資格，將被上訴人列為存證有案之違占建戶，屬授予被上訴人利益之行政處分。則上訴人嗣後認為被上訴人未履行負擔應廢止該行政處分，即應依行政程序法第124條之規定於廢止原因發生後2年內為之。上訴人以95年10月16日公告拆遷日期為95年10月16日至96年3月15日，該公告並載明逾期未搬遷者將移送法院裁定強制執行，被上訴人未於96年3月15日前完成拆遷，經上訴人提起拆屋還地訴訟民事判決確定被上訴人應將房屋拆除及返還土地後，被上訴人始自行拆除房屋，上訴人則在被上訴人完成拆遷後始以原處分廢止被上訴人之違占建戶資格，故上訴人顯係自96年3月15日被上訴人未完成拆遷後逾2年始廢止被上訴人之違占建戶資格，依行政程序法第124條規定，上訴人廢止實已逾除斥期間，其廢止應不生效力，當不得請求被上訴人返還已領之第1期拆遷補償費。（二）由眷改條例第23條第2項規定：「前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」可知並非眷村內所有違建均得列冊存證有案，必須年代久遠與眷村生活文化密切不可分割，始能核准列冊存證，違占建戶未於期限內自行拆遷時，眷改條例第23條第3項僅規定得移送法院裁定強制執行，而未規定應追回已付拆遷補償費，故被上訴人雖未依上訴人95年10月16日公告於96年3月15日前完成拆遷，惟上訴人仍於96年6月8日、96年7月27日、96年8月15日各撥入被上訴人帳戶625,484元、1,125,577元及502,112元補償費，上訴人主張因被上訴人未履行負擔得請求被上訴人返還拆遷補償費，實非有理。（三）上訴人所公告拆遷期限雖為95年10月16日至96年3月15日，惟逾該期限並非上訴人得將被上訴人之違占建戶資格予以廢止，而係逾該期限上訴人得移送法院裁定強制執行，則上開公告拆遷期限，並非給予被上訴人拆遷補償費所附之負擔，上訴人實不得以被上訴人未履行負擔而廢止被上訴人存證有案之違占建戶資格。又上訴人係比照「○○市興辦公共工程土地改良物補償自治條例」給付拆遷補償費予被上訴人，而上開土地改良物補償自治條例並未規定逾期未拆時得請求返還已付補償費，更足證明於期限內拆遷並非核發拆遷補償費之處分所附之負擔，而係得聲請法院強制執行之期限標準等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分。
三、上訴人則以：（一）依眷改條例施行細則第22條第1項規定:「主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。」查上訴人曾以95年10月16日公告，就○○○○違占建戶，應於95年10月16日至96年3月15日搬遷。嗣後第八軍團指揮部亦分別以98年4月9日書函、100年6月17日函、100年12月23日函等，限期被上訴人應於98年4月30日、100年7月15日、101年2月1日前完成房舍斷水、戶籍遷出、將房舍騰空點還等並配合辦理第2期拆遷補償款，否則將依眷改條例收回土地，並移送法院強制執行。另違建戶依眷改條例第23條第3項規定本負有搬遷之義務，該義務是本於違建戶而生，不得以任何理由推諉不知。此外，上訴人亦於核發第1期拆遷補償款，於違建戶簽署違占建戶眷舍（建物）點交切結書，再次告知被上訴人等應於上訴人公告搬遷之日主動搬遷，而被上訴人等亦於簽署切結書時，承諾會於公告搬遷期間，主動搬遷。上訴人之列管單位已明確告知被上訴人等應搬遷之期限，且一再延長其搬遷期限，惟被上訴人均置之不理，並違反渠等所簽具之切結書，甚至必須由土地管理機關政戰局提出民事訴訟，要求拆屋還地。即使如被上訴人所稱其於104年10月已自行拆遷完畢，惟此係因被上訴人民事訴訟敗訴後，本應依民事判決意旨所應為之行為。然被上訴人無權占有國有土地在先，經切結承諾配合改建並領取第1期補償款之後，卻又拒絕搬遷，經民事判決確認後，始於104年10月間搬離，距上訴人公告應於96年3月15日之搬遷日，已逾8年，則上訴人因被上訴人不配合搬遷，自可廢止被上訴人違建戶資格，並請求其返還已領取之拆遷補償款，於法並無違誤。（二）復按改建注意事項第陸點之十六前段關於「撤銷其存證有案」之決定，其法律性質謹說明如下：⒈因眷村改建範圍內存在諸多違占與違建戶，如均以訴訟加以排除，冗長之訴訟程序將影響改建工作之進行，故眷改條例第23條明訂得提供拆遷補償款及提供住宅價售予違占建戶，有眷改條例草案第22條（現為第23條）之立法理由可參。又參本院102年度判字第718號、105年度判字第346號判決意旨，存證有案之違占建戶，雖得由改建基金給予補償後拆遷，然眷改條例所給予之恩遇性措施，並未改變違占建戶為無權占有人之本質，故倘若存證有案之違占建戶不配合改建期程搬遷，而須主管機關透過訴訟程序達成返還房屋或土地目的，自無由再給予補償之理，始符合眷改條例第23條第1項前段之立法意旨。⒉又眷改範圍內之違占建戶，本非眷改條例所需照顧之對象，此觀眷改條例第1條規定自明。而眷改條例原給付行政之對象為原眷戶，原眷戶依眷改條例第5條之規定，享有原眷戶權益（承購住宅或領取輔助購宅款），惟原眷戶資格之取得，是否為授益處分，即使行政法院前亦有不同之見解。然參本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議統一見解，認為原眷戶資格之取得，係本於配住關係而來，並非機關給予授益處分，故無廢止授益處分之問題，自無行政程序法第124條所訂2年時效之適用。果如此，基於論理上之一致，尤其違建戶原本非眷改條例所照顧之對象，僅因為加速改建，始例外給予拆遷補償之權益，則違占建戶資格之取得，自亦應認為非屬授益處分之作用。⒊參照眷改條例第23條第2項規定，違占建戶資格之取得，以在眷改條例施行前經上訴人「存證有案」為要件。換言之，違占建戶資格係基於上訴人於眷改條例施行前已存證有案之事實為據，並非以上訴人行使公權力給予授益處分所創設。即使依據改建注意事項第陸點相關規定辦理補件為「存證有案」之違占建戶，其資格之取得，乃係本於原應於眷改條例施行前已存證有案之事實，因資料缺漏或不全，而漏未建檔故而補件，亦非本於授益處分而創設取得違占建戶之資格。此外，違占建戶原本係無權占有國有房舍或土地，依民法第767條規定，原負有返還義務，甚且尚須依民法第179條不當得利之規定，給付相當於租金之對價於所有權人，是以眷村內之違占建戶受拆除本無任何權益可享，始符法理，為本院103年度判字第673號判決所闡明。準此，無權占有國有土地或房舍之違占建戶，既無任何權益可享，倘若因不配合改建期程而未依限搬遷，致主管機關須以訴訟方式排除占有，無由達成眷改條例第23條第1項規定，以給付拆遷補償費之方式，換取違占建戶搬遷，以加速改建之立法目的，上訴人自得「撤銷」其存證有案，而拒絕給予拆遷補償。否則，任令無權占有人占用國有房地，以訴訟排除之後，尚須給付補償費，將浪費有限的國家資源。而上訴人因違占建戶未依限搬遷而撤銷其「存證有案」，將影響違占建戶原依眷改條例所得享有之拆遷補償款等權益，因核其性質乃係侵益處分之作成，並非授益行政處分之廢止，自無行政程序法第124條2年時效規定之適用。（三）上訴人就違占建戶領取拆遷補償款，卻不按時配合改建之行為，具體規定撤銷其存證有案，並未逾越眷改條例第23條第1項之目的，自得予以適用。況依眷改條例第23條第3項規定，違建戶本負有搬遷之義務，該義務是本於違建戶而生，不得以任何理由推諉不知。此外，上訴人亦於核發第1次拆遷補償款，於違建戶簽署違占建戶眷舍（建物）點交切結書，再次告知被上訴人應於上訴人公告搬遷之日主動搬遷，而被上訴人亦於簽署切結書時，承諾會於公告搬遷期間內主動搬遷。然本件被上訴人卻係待土地管理機關，即政戰局提出拆屋還地之訴訟，並勝訴確定後始搬離，顯然違背其搬遷義務與其簽署違占建戶眷舍（建物）點交切結書。倘上訴人於訴訟排除被上訴人之占有後，仍再給予拆遷補償費，更係給予被上訴人過度之照顧，亦不合於司法院釋字第485號解釋意旨。被上訴人之違建戶資格，經原處分撤銷後，其所領取之「○○○○」違建戶第1期拆遷補償款即失所附麗，自屬公法上不當得利，故應返還予上訴人，並無疑問。（四）上訴人既以原處分撤銷被上訴人為違建戶之存證有案，則被上訴人前已受領第1期補償款，即無法律上之原因，且致上訴人受有損害，上訴人即使不依行政程序法第127條第3款（應為第1項）之規定，請求被上訴人返還因「授益處分」所得之利益，亦得依本院94年度判字第2033號判決意旨，類推適用民法第179條規定，請求被上訴人返還其所受領之第1期拆遷補償款（公法上不當得利）等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人之訴。
四、原審撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分，係以：是本件主要爭執事項厥為：上訴人作成原處分以廢止被上訴人存證有案之違建戶資格，並請求被上訴人返還其所受領由上訴人核給之第1期拆遷補償款，是否於法有據？原處分廢止存證有案之違建戶資格，究係侵益處分抑或係廢止授益處分？若屬廢止授益處分，則上訴人作成原處分是否有符合行政程序法第124條規定，於廢止原因發生後2年內為之？經查：（一）按為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，於85年2月5日公布眷改條例，可見國軍老舊眷村之改建，除為照顧原眷戶權益外，尚須達成多重公共利益之目的，此稽之眷改條例第1條規定之立法目的可明。依該條例第2條第1項、第4條第1項、第23條規定及眷改條例施行細則第22條第1項、第2項、第4項規定，可知，於85年2月5日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，於眷村改建時，取得比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益。且由眷改條例施行細則第22條第4項有關違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業之規定可知，所謂於85年2月5日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，縱其存證有上述缺失，嗣仍得透過補件程序，經由主管機關實質調查後，予以列管存證，以利排除違占建戶之抗拒拆遷，落實加速更新國軍老舊眷村之立法意旨。（二）雖上訴人答辯稱依本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議，認為原眷戶資格之取得，係本於配住關係而來，並非機關給予授益處分，故無廢止授益處分之問題，自無行政程序法第124條所訂2年時效之適用；基於論理上之一致，尤其違建戶原本非眷改條例所照顧之對象，僅因為加速改建，始例外給予拆遷補償之權益，則違占建戶資格之取得，自亦應認為非屬授益處分之作用云云。惟查，按國軍老舊眷村之改建係屬給付行政範疇，眷改條例所賦予原眷戶或違占建戶權益，依照司法院釋字第443號解釋理由書所述，其受法律規範之密度，自較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要，乃屬當然。亦即國家資源有限，上訴人辦理眷村改（遷）建計畫，應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重原眷戶及違占建戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略制定眷改條例所欲達成之上揭多重公共利益。因此，上訴人就眷村改建各項措施，除涉及公共利益重大事項應有法律或法律授權之命令為依據之必要外，仍有整體性考量之行政裁量空間。又按85年2月5日公布眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。所稱「原眷戶」，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，乃經本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。至於眷改條例第23條第1項所稱之改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之「違占建戶」，依同條例第23條第2項規定，則係指以85年2月5日該條例施行前，經主管機關存證有案者為限。而主管機關既未同意違占建戶在其管理之土地上興建房屋，則該違占建戶之房屋係無權占用土地，該違占建戶與主管機關間，並無私法上之法律關係存在。是眷改條例規定「違占建戶」資格之取得，須經主管機關存證有案，乃係基於主管機關公權力之作用，始創設取得於日後眷村改建時，向主管機關請求比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益，核屬授益處分。亦即眷改條例之「違占建戶」須經主管機關列管存證，並非屬於眷改條例施行前存在之違占建戶者即當然直接賦予該等權益，此與前述原眷戶所領有之眷舍居住憑證性質顯然有別。而眷改條例施行細則第22條第4項且有存證資料補件之相關規定，足見在存證資料缺件、遺失、毀損之情形，建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，須經由主管機關審核其補件內容符合眷改條例規定，同意補件列管，方取得該「違占建戶」資格，亦即主管機關於核准此違占建戶補件列管之決定，係具確認申請人具有眷改條例所定違占建戶資格之確認性行政處分。是以，上訴人抗辯違占建戶資格之取得，基於與本院102年度10月份第2次庭長法官聯席會議決議之論理一致，應認為非屬授益處分之作用云云，於法尚非有據，並無足取。（三）經查，觀諸卷附原處分記載可知，上訴人係依眷改條例第23條第3項規定及改建注意事項第陸點之十六規定：「違占建戶未於公告搬遷期限內配合搬遷者，撤銷其存證有案，如已領取拆遷補償款，並追繳所領取之拆遷補償款」為據，作成原處分以「廢止」被上訴人存證有案之違建戶資格。由此足見上訴人是認為其前所核定被上訴人具有眷改條例規定存證有案之「違占建戶」資格，及以95年10月13日令核定補件備查確認被上訴人具有眷改條例所定「違占建戶」資格之確認性行政處分，均係屬合法之行政處分，並非屬違法之行政處分，因而主張其係依法行使廢止權而非撤銷權。然而，按眷改條例第23條第3項僅規定：「前項違占建戶應於主管機關通知搬遷之日起，6個月內搬遷騰空，逾期未搬遷者，由主管機關收回土地，並得移送管轄之地方法院裁定後強制執行。」固然違占建戶依該項規定負有於主管機關通知搬遷之日起，6個月內搬遷騰空之義務，惟若違占建戶有違反該義務者，僅係發生主管機關依法有權收回土地，並移送管轄之地方法院裁定後強制執行之效果，但該條文並未有明文規定准許主管機關得逕行註銷或廢止存證有案違占建戶資格及其權益之公權力。又改建注意事項乃係上訴人依職權發布之行政規則，作為規範下級機關辦理國軍老舊眷村改建事務之一般性、細節性、技術性規定，自不得與眷改條例規定相牴觸。是以，改建注意事項第陸點規定既明定係就「眷改條例第23條部分」之注意事項，則該點各款規定自不得與眷改條例第23條規範內容相牴觸。從而，眷改條例第23條既未規定違占建戶未於公告搬遷期限內配合搬遷者，廢止其存證有案之「違占建戶」資格之行政處分（於本件係指上訴人95年10月13日令），則改建注意事項第陸點之十六所為上開規定，顯已逾越執行眷改條例第23條規定內容，增加眷改條例所無之負擔至明。基上，原處分依據眷改條例第23條及改建注意事項第陸點之十六規定予以廢止被上訴人之存證有案之違建戶資格，核與行政程序法第123條第1款所謂「法規准許廢止者」規定之要件不符，原處分此部分認事用法，即難謂有據。（四）次查，觀諸上訴人95年10月13日令可知，上訴人於核定確認被上訴人為補件列管之存證有案違建戶時，並未同時表示保留其廢止權，且亦未同時載明附負擔以命被上訴人負遵期搬遷之義務，而於被上訴人未履行遵期搬遷義務時，上訴人即有權廢止被上訴人存證有案之違建戶資格。此外，復查無上訴人95年10月13日令所依據之法規或事實於事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害之情形。是以，原處分將被上訴人存證有案之違建戶資格予以廢止，核與行政程序法第123條規定各款要件不符，即有違誤。（五）第查，被上訴人經上訴人95年10月13日令核定確認被上訴人為補件列管之存證有案違建戶之後，並非當然取得受領前揭第1期拆遷補償款，而係於被上訴人所在眷村為改建時，始由主管機關即上訴人另比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準而給予補償。本件上訴人既係先後以96年6月8日暨96年8月15日令核定核撥第1期拆遷補償款共計1,127,596元予被上訴人方明傑，及以96年7月27日令核定核撥第1期拆遷補償款1,125,577元予被上訴人方明華後，再交由陸軍司令部以96年6月21日暨96年8月24日令、96年8月9日令執行，撥入被上訴人之郵局帳戶，而對被上訴人發生核發拆遷補償之效力，此有上訴人96年6月8日暨96年8月15日令、96年7月27日令、陸軍司令部96年6月21日暨96年8月24日令、96年8月9日令存卷可考。據此可知，被上訴人受領由上訴人核給之第1期拆遷補償款，係基於主管機關即上訴人所核定之96年6月8日暨96年8月15日令、96年7月27日令，該等令屬上訴人所為對被上訴人授予利益之行政處分。而細觀卷附原處分記載可知，原處分並未記載上訴人有先將其96年6月8日暨96年8月15日令、96年7月27日令予以廢止或撤銷，則對於被上訴人授予利益之該等行政處分仍存續有效，並未有經撤銷、廢止或因條件成就而有溯及既往失效之情形，被上訴人受領前開第1期拆遷補償款之法律上之原因仍然存在。職是，原處分依行政程序法第127條第1項規定，請求被上訴人於105年3月16日前返還所受領之第1期拆遷補償款，顯屬於法無據。（六）末查，細究卷附上訴人96年6月8日暨96年8月15日令、96年7月27日令所附之領款清冊係記載，第1期拆遷補償款包括「主建物補償款」、「附屬建物補償款」、「農林作物補償款」等項，第2期拆遷補償款則係包括「自拆獎金」、「人口搬遷補助費」、「其他補助費」等項，由此足徵第1期拆遷補償款之給付目的係為對拆除違占建戶之主建物、附屬建物及農林作物等予以補償，並非如第2期拆遷補償款之給付目的係為獎勵違占建戶主動拆除並搬遷之獎金。復參酌被上訴人事實上並未遵照上訴人95年10月16日公告期限而於96年3月15日前完成拆遷，而係遲至104年10月始自行自費拆除系爭建物等情，此為兩造所不爭執，惟上訴人仍於96年6月8日、96年7月27日、96年8月15日先後將625,484元、1,125,577元及502,112元補償費撥入被上訴人帳戶，已如前述。由此可見上訴人給付第1期拆遷補償款與違占建戶主動拆除並人口搬遷之兩者間，並無對價關係。從而，被上訴人未於上訴人95年10月16日公告期限內完成搬遷，僅係上訴人得否聲請法院強制執行之標準，並非前揭上訴人核撥拆遷補償費處分有何附負擔未履行之問題至明。故上訴人以被上訴人未履行於上訴人95年10月16日公告期限內完成搬遷為由，作成原處分廢止被上訴人存證有案之違建戶資格並請求被上訴人返還所受領之第1期拆遷補償款，係於法不合。（七）綜上所述，原處分關於被上訴人部分，核與行政程序法第123條及第127條規定之要件不符，認事用法，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。被上訴人訴請撤銷，為有理由等語，資為其論據。
五、上訴意旨略謂：（一）原判決認依眷改條例第23條第3項規定，即使違占眷戶不依限搬遷，上訴人仍應給予拆遷補償費。然其上開見解顯與眷改條例第23條第1項前段規定之立法意旨相悖，更係給予被上訴人過度之照顧，亦不合於司法院釋字第485號解釋意旨；且原判決對上訴人所提眷改條例第23（原22）條之立法理由何以不足採，亦未說明其審認之理由，自有判決不適用法規或適用法規不當及不備理由之違法。（二）眷改條例所要求之存證有案，係先於眷改條例之施行而存在，主管機關當時將違占建戶存證有案時，並未有眷改條例所規定之任何權益，故違占建戶並無任何法律上之權益可言，充其量只是無權占有人，由主管機關加以列管而已。原判決並未說明，何以於眷改條例施行前存證有案之違占建戶，可以因主管機關之存證有案而創設及取得當時尚不存在，並有所謂於日後眷村改建時，向主管機關請求比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益？倘若主管機關於眷改條例施行前所為之存證有案，並未賦予違占建戶任何權益，原判決所稱之授益處分云云，自屬空談。惟原判決既然定性認定存證有案係屬授益處分，然就眷改條例施行前存證有案當時有給予何種法律上之權益此一重要之事項，並無任何之說明，其判決顯然有不適用眷改條例第23條第2項規定之違法。（三）違占建戶本非眷改條例照顧之對象，僅因為加速改建，始例外給予拆遷補償之權益，則違占建戶資格之取得，自亦應認為非屬授益處分之作用。原判決雖認違占建戶與主管機關間並無任何法律關係，故將其存證有案即係給予權益之授益處分。惟原判決此一法律上意見，顯然與眷改條例第23條第2項所訂違占建戶須主管機關於眷改條例施行前之存證有案為限之明文相違背。是違占建戶存證有案之資格，既係先於眷改條例施行而存在，顯非公權力所授與或創設，自無授益處分廢止之問題，亦當然無行政程序法第123、127條之適用。而上訴人因被上訴人不配合搬遷，因而撤銷被上訴人之存證有案，性質上屬侵益處分，雖許被上訴人提出救濟，亦與本質上非授益處分無關，併予陳明云云。
六、本院經核原判決並無違誤，茲就上訴理由再論述如下：
（一）按為加速更新國軍老舊眷村，提高土地使用經濟效益，興建住宅照顧原眷戶、中低收入戶及志願役現役軍（士）官、兵，保存眷村文化，協助地方政府取得公共設施用地，並改善都市景觀，於85年2月5日制定公布眷改條例。依該條例第2條第1項規定：「本條例主管機關為國防部。」第4條第1項規定：「國軍老舊眷村土地及不適用營地之名稱、位置，主管機關應列冊報經行政院核定。」第23條第1項、第2項規定：「（第1項）改建、處分之眷村及第4條之不適用營地上之違占建戶，主管機關應比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準，由改建基金予以補償後拆遷，提供興建住宅依成本價格價售之，並洽請直轄市、縣（市）政府比照國民住宅條例規定，提供優惠貸款。…（第2項）前項所稱之違占建戶，以本條例施行前，經主管機關存證有案者為限。」同條例施行細則第22條第1項、第2項、第4項規定：「（第1項）主管機關依本條例第23條辦理違占建戶拆遷補償時，應以公文通知，並公告之。
（第2項）前項違占建戶拆遷補償，應以主管機關存證有案之建築物占有人為對象，價售住宅以1戶為限。…（第4項）第2項存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業。」準此，於85年2月7日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，始於眷村改建時，取得比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益。而由眷改條例施行細則第22條第4項有關違占建戶存證資料缺件、遺失、毀損者，主管機關應通知建築物占有人辦理補件作業之規定，所謂於85年2月7日眷改條例施行前，經主管機關存證有案之違占建戶，縱其存證有上述缺失，嗣仍得透過補件程序，經由主管機關實質調查後，予以列管存證，以利排除違占建戶之抗拒拆遷，落實加速更新國軍老舊眷村之立法意旨。
（二）次按國軍老舊眷村之改建係屬給付行政範疇，眷改條例賦予原眷戶或違占建戶之權益，依司法院釋字第443號解釋理由書意旨，應屬於低密度法律保留規範；亦即國家資源有限，上訴人辦理眷村改（遷）建計畫，應考量國家經濟及財政狀況，以妥善分配福利資源，不得僅側重原眷戶及違占建戶之利益，給予過度之保護，而違背國家資源須合理分配及有效利用原則，忽略訂立眷改條例所欲達成之上揭多重公共利益。故上訴人就眷村改建各項措施，除涉及公共利益重大事項應有法律或依法律授權所訂定之命令為依據之必要外，仍有整體性考量之行政裁量空間。又85年2月5日制定公布之眷改條例第5條第1項規定，原眷戶享有承購依本條例興建之住宅及由政府給與輔助購宅款之權益，乃法律直接賦予具有原眷戶資格者之公法上權益。此項公法上權益以具該條項所稱之「原眷戶」資格為其要件。
所稱「原眷戶」，依同條例第3條第2項規定，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。其資格之取得，實由於主管機關配住而來，此配住關係為行政機關基於管理財物之國庫行政而發生，係私法關係，非公權力之作用。是原眷戶領有眷舍居住憑證，享有承購住宅及輔助購宅款之權益，並非行政機關行使公權力所創設，無授益行政處分之存在，乃經本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。至眷改條例所稱之「違占建戶」，依該條例第23條第2項明定以該條例施行前，經主管機關存證有案者為限，而同條例施行細則第22條第4項且有存證資料補件之相關規定，足見在存證資料缺件、遺失、毀損之情形，建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，須經主管機關審核其補件內容符合眷改條例規定，同意補件列管，方取得該「違占建戶」資格，亦即主管機關於核准此違占建戶補件列管之決定，係具確認申請人具有眷改條例所定違占建戶資格之確認性行政處分性質。是原判決以眷改條例規定「違占建戶」資格之取得，須經主管機關存證有案，乃係基於主管機關公權力之作用，始創設取得於日後眷村改建時，向主管機關請求比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益，核屬授益處分；眷改條例施行細則第22條第4項且有存證資料補件之相關規定，足見在存證資料缺件、遺失、毀損之情形，建築物占有人是否為眷改條例所稱之「違占建戶」，須經由主管機關審核其補件內容符合眷改條例規定，同意補件列管，方取得該「違占建戶」資格為由，而認上訴人95年10月13日令係核定補件備查確認被上訴人具有眷改條例所定「違占建戶」資格之確認性行政處分，並據此論斷原處分依據眷改條例第23條及改建注意事項第陸點之十六規定予以廢止被上訴人之存證有案之違建戶資格，核與行政程序法第123條各款關於授予利益之合法行政處分之廢止規定不符，核無違誤。上訴意旨主張：原判決並未說明何以於眷改條例施行前存證有案之違占建戶，可以因主管機關之存證有案而創設及取得當時尚不存在，並有所謂於日後眷村改建時，向主管機關請求比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準之補償，及依成本價格買受興建住宅等權益，且原判決既然認定存證有案係屬授益處分，然就眷改條例施行前存證有案當時有給予何種法律上之權益此一重要之事項，並無任何之說明，顯有不適用眷改條例第23條第2項規定之違法；違占建戶本非眷改條例照顧之對象，僅因為加速改建，始例外給予拆遷補償之權益，則違占建戶資格之取得，自亦應認為非屬授益處分之作用，原判決認違占建戶與主管機關間並無任何法律關係，故其存證有案即係給予權益之授益處分，顯與眷改條例第23條第2項所訂違占建戶須主管機關於眷改條例施行前之存證有案為限之明文相違背，且違占建戶存證有案之資格，既係先於眷改條例施行而存在，顯非公權力所授與或創設，自無授益處分廢止之問題，亦當然無行政程序法第123、127條之適用云云，核屬個人主觀歧異見解，顯不足採。
（三）又按所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其
主文所由成立之依據，至所載理由雖稍欠完足，如不影響判決基礎者，尚難謂有理由不備之違法。查原判決業已論明：被上訴人經上訴人95年10月13日令核定確認被上訴人為補件列管之存證有案違建戶之後，並非當然取得受領第1期拆遷補償款，而係於被上訴人所在眷村為改建時，始由主管機關即上訴人另比照當地地方政府舉辦公共工程拆遷補償標準而給予補償。本件上訴人既係先後以96年6月8日暨96年8月15日令核定核撥第1期拆遷補償款共計1,127,596元予被上訴人方明傑，及以96年7月27日令核定核撥第1期拆遷補償款1,125,577元予被上訴人方明華後，再交由陸軍司令部以96年6月21日暨96年8月24日令、96年8月9日令執行，撥入被上訴人之郵局帳戶，而對被上訴人發生核發拆遷補償之效力，據此可知，被上訴人受領由上訴人核給之第1期拆遷補償款，係基於主管機關即上訴人所核定之96年6月8日暨96年8月15日令、96年7月27日令，該等令屬上訴人所為對被上訴人授予利益之行政處分。而細觀卷附原處分記載可知，原處分並未記載上訴人有先將其96年6月8日暨96年8月15日令、96年7月27日令予以廢止或撤銷，則對於被上訴人授予利益之該等行政處分仍存續有效，並未有經撤銷、廢止或因條件成就而有溯及既往失效之情形，被上訴人受領前開第1期拆遷補償款之法律上之原因仍然存在。職是，原處分依行政程序法第127條第1項規定，請求被上訴人於105年3月16日前返還所受領之第1期拆遷補償款，顯屬於法無據等語。上訴意旨主張：原判決認依眷改條例第23條第3項規定，即使違占眷戶不依限搬遷，上訴人仍應給予拆遷補償費，上開見解顯與眷改條例第23條第1項前段規定之立法意旨相悖，更係給予被上訴人過度之照顧，亦不合於司法院釋字第485號解釋意旨；且原判決對上訴人所提眷改條例第23（原22）條之立法理由何以不足採，亦未說明其審認之理由，自有判決不適用法規或適用法規不當及不備理由之違法云云，顯屬誤解，亦不足採。
（四）綜上所述，原判決對上訴人在原審之主張如何不足採之論據取捨等，均已詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無上訴人所稱判決不適用法規、適用不當或理由不備等違背法令情事。上訴人所訴各節，無非係就原判決業已論駁之理由，任加爭執，指摘原判決有違背法令情事，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 4 月 23 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 鄭 小 康法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉法官 黃 淑 玲以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 4 月 24 日
書記官 楊 子 鋒