最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第347號上 訴 人 陳文德（即葉紹勳等之被選定人）
陳金德（即葉紹勳等之被選定人）共 同訴訟代理人 陳奕安 律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 許立明訴訟代理人 郭淑卿
林益谷陳金卿上列當事人間徵收補償事件，上訴人對於中華民國106年7月11日高雄高等行政法院105年度訴字第396號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、被上訴人高雄市政府代表人陳菊已於民國107年4月20日變更為許立明，經許立明具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、緣上訴人陳文德、陳金德等2人（下稱上訴人）及葉昭勳、梁棟勳、黃華山、梁煌洲、李碧珍、吳進士、康周梁、黃百祿、李宜洋、鄭宜崴、梁俊雄、黃遠宸、黃俞菁、黃敏瑞、陳正欣、林源流、張金水等17人（下稱葉昭勳等17人）所有坐落高雄市○○區○○段OOO-O、OOO-O、OOO-O、OOO-O、OOO-O、000000000000000000000000000000號土地（下稱系爭土地）均位於經濟部水利署辦理「典寶溪排水中崎橋上游600公尺至1150公尺段護岸新建工程」（下稱系爭工程）用地範圍內，經被上訴人陳報內政部於102年10月9日以台內地字第1020324121號函核准徵收，被上訴人乃以102年11月7日高市府地徵字第10233311401號公告徵收並一併徵收其土地改良物，公告期間自102年11月8日起至同年12月7日止，上訴人及葉昭勳等17人受領之徵收補償地價為每平方公尺新臺幣（下同）5,000元至5,600元不等。上訴人及葉昭勳等17人均對徵收補償價額不服，葉昭勳等17人並委託上訴人一併於102年12月4日提出異議，經被上訴人重新辦理查估工程案內土地徵收補償市價後，提請高雄市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）103年9月22日103年第4次會議評議通過，將系爭土地徵收市價調高為每平方公尺5,200元至5,600元不等，被上訴人爰以103年11月24日高市府地徵字第10333550200號函（下稱甲函）復查處結果；上開甲函於103年11月26日送達，上訴人不服，於103年12月27日提出「不服查處之事實及理由」書，經被上訴人以104年1月9日高市府地徵字第10334102100號函（下稱乙函）復逾期不予受理；上訴人再以104年1月26日函請求被上訴人撤銷甲函及乙函，而被上訴人則以104年2月13日高市府地徵字第10430441000號函（下稱丙函）仍復以逾期不予受理；上訴人又於104年9月16日、9月18日以甲函之送達有瑕疵為由，向被上訴人所屬地政局（下稱地政局）提出異議，請求撤銷被上訴人甲函及乙函之處分，地政局則以104年10月7日高市地政徵字第10432777300號函（下稱丁函）再予以說明復議已逾期在案；上訴人另以104年11月5日函申請回復原狀，請求就甲函復議，經被上訴人以104年11月18日高市府地徵字第10433138400號函（下稱戊函）復逾法定期間係上訴人自行延誤等語，上訴人又以104年11月12日函針對103年12月提出之異議及甲函之送達情形為補充說明，經被上訴人以104年11月26日高市府地徵字第10433215700號函（下稱己函）以乙函函復已逾法定期間；甲函送達情形，業以戊函函復為由，函復在案。上訴人及葉昭勳等17人不服上述甲函、乙函、丙函、丁函、戊函、己函，乃合併提起訴願（按：訴願選定人名單及選任書無黃華山，故系爭訴願決定書之訴願人，包括上訴人陳文德、陳金德在內僅18人，見訴願卷一頁361），經被上訴人於105年3月29日提出答辯書及相關附件予內政部訴願審議委員會（下稱內政部訴願會）進行答辯，但僅抄送答辯書予上訴人，上訴人乃向內政部訴願會請求複製、閱覽答辯書之附件14、15等資料，惟遭內政部訴願會以內政部105年5月12日台內訴字第1050033878號函（下稱內政部105年5月12日函）回覆拒絕，並以105年5月24日台內訴字第1050038111號函教示上訴人如有不服，依訴願法第76條規定，應俟訴願決定作成後，併同訴願決定提起行政訴訟。被上訴人於訴願審議期間以105年5月20日高市府地徵字第10502488600號函答辯表示：
「查系爭工程全案52筆土地（含系爭土地）徵收補償市價，經本府重新查估後於105年4月1日提請本市地價評議委員會105年第2次會議評定通過，並於105年5月10日以高市府地徵字第10531096800號函報貴部（即內政部），系爭土地調高原徵收評定市價部分，將另依土地徵收條例第22條第5項規定辦理後續作業。」並以105年6月24日高市府地徵字第10531769500號函（下稱被上訴人105年6月24日新處分）通知土地所有權人發給差額補償費。內政部訴願會亦以內政部105年6月24日台內訴字第1050420035號訴願決定（下稱系爭訴願決定）就上述甲函、乙函、丙函、戊函、己函部分決定：
關於乙函上訴人部分之訴願駁回，其餘部分之訴願不受理；另就丁函部分，則經內政部以105年6月17日台內訴字第1050045285號函（下稱內政部105年6月17日函）移由高雄市政府訴願審議委員會作成高雄市政府000000000市0000000000000000號訴願決定（下稱系爭高雄市政府訴願決定），認定訴願不合法而不受理。上訴人及其他土地所有權人葉昭勳、梁棟勳、梁煌洲、李碧珍、吳進士、黃百祿、鄭宜崴、梁俊雄、陳正欣、林源流、張金水等11人（下稱葉昭勳等選定人）仍表不服，乃共同選定上訴人為全體提起行政訴訟，關於聲請請求撤銷被上訴人甲函、乙函、丙函、戊函及系爭訴願決定有關被上訴人甲函、乙函、丙函、戊函部分，經高雄高等行政法院（下稱原審）以105年度訴字第396號判決（下稱原判決）駁回（上訴人對丁函、己函、內政部105年5月12日函、105年6月17日函所提之訴訟，原審另以105年度訴字第396號裁定駁回之），上訴人不服，遂提起本件上訴。
三、本件上訴人主張：被上訴人辦理系爭工程用地取得，所發放之土地徵收補償金額不到市價一半，上訴人於法定期間內提出異議，雖經被上訴人以甲函另為補償金處分，但補償價額仍不到市價一半，上訴人依法提起復議，惟被上訴人寄交行政處分有多項瑕疵，導致上訴人誤以為實際收到函件的日期即為送達日期，向被上訴人提出復議理由，屢經被上訴人及地政局以逾法定期間為由不受理，實有違誤。又地評會有關本件補償價格之歷次審議結果，均未依法完全補償，包含被上訴人105年6月24日新處分重新計算系爭土地之徵收地價並再度發給差額補償費，亦有相同狀況，被上訴人明顯違反土地徵收條例第30條、土地徵收條例施行細則第30條、土地徵收補償市價查估辦法第17條、第27條規定及憲法第15條意旨，上訴人實有保護權益之必要。又上訴人及葉昭勳等17人合併提起訴願，經被上訴人於105年3月29日提出答辯書及相關附件予內政部訴願審議委員會（下稱內政部訴願會），但僅提供答辯書予上訴人，卻未提供附件資料，上訴人乃向內政部訴願會請求複製、閱覽答辯書之附件14、15等資料，惟遭其以105年5月12日函拒絕，並另函教示上訴人如有不服，依訴願法第76條規定，應俟訴願決定作成後，併同訴願決定提起行政訴訟。內政部嗣以系爭訴願決定駁回乙函關於上訴人部分，其餘部分之訴願不受理。至於丁函部分之訴願經內政部以105年6月17日函移由高雄市政府訴願審議委員會作成系爭高雄市政府訴願決定，認定訴願不合法而不受理。上訴人及葉昭勳等選定人仍不服，選定上訴人為全體提起訴訟等情。為此，求為判決：被上訴人甲函、乙函、丙函、戊函，及系爭訴願決定有關被上訴人甲函、乙函、丙函、戊函部分均撤銷。
四、被上訴人則以：關於甲函部分：上訴人於公告期間內對於徵收補償價額提出異議，經被上訴人就全案52筆土地（含系爭土地）徵收補償市價重新辦理查估，提請地評會103年第4次會議評議結果，系爭土地徵收宗地市價調整後為每平方公尺5,200至5,600元，並由被上訴人以甲函通知上訴人查處結果。嗣其他土地所有權人因土地徵收補償事件於104年間提起訴願，經內政部分別於104年11月26日及104年12月25日訴願決定撤銷原處分，命被上訴人另為適法之處分。被上訴人乃就全案52筆土地重新辦理查估，提請地評會105年第2次會議評定通過，將徵收宗地市價調整為每平方公尺5,600元至6,100元，並由被上訴人於被上訴人105年6月24日新處分通知上訴人領取徵收補償金額在案，是上訴人對甲函提起訴訟，自屬欠缺訴訟保護必要。關於乙函部分：被上訴人以甲函通知上訴人查處結果並於103年11月26日送達，上訴人遲至103年12月27日始提出復議，已逾越土地徵收條例第22條第3項及同條例施行細則第23條所定法定期間，而以乙函復以不予受理，於法並無不合。關於丙函、戊函部分：上訴人不服被上訴人針對其逾期提出復議，而以乙函決定不受理一事，迭次於104年1月26日、104年11月5日提出異議，被上訴人分別以丙函、戊函再予說明甲函之送達情形及重申乙函針對上訴人就徵收補償價額提出疑義之查復情形，核其性質屬觀念通知，顯非行政處分，上訴人對之提起本件訴訟，於法無據等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
五、原審駁回上訴人第一審之訴，係以：㈠甲函部分：上訴人及其他土地所有權人葉照勳等17人均對徵收補償價額不服，葉照勳等17人並委託上訴人一併提出異議，案經被上訴人重新辦理查估全案工程案內土地徵收補償市價後，提請地評會於103年第4次會議通過，將系爭土地徵收宗地市價調高為每平方公尺5,200元至5,600元不等，被上訴人乃以甲函復以查處結果，甲函內容既已變更給付金額，致生一定法律效果，自為行政處分。次查，被上訴人嗣以105年6月24日新處分將系爭土地徵收市價再調高為每平方公尺5,600元至5,900元(按：應為6,100元的誤植)不等，重新計算徵收地價並再度發給差額補償費；且本件上訴人及其他土地所有權人葉昭勳等選定人，因不服上開新處分，循序提起訴願（下稱第2次訴願，按：內政部業以106年6月28日台內訴字第1060036546號訴願決定「關於原處分機關106年3月9日高市府地徵字第10630602201號函及異議程序應作為而不作為訴願駁回。其餘部分訴願不受理。」）經核，原來甲函就系爭土地作成補償費決定之行政處分，業因重新計算發價作成之被上訴人105年6月24日新處分而失其效力。因此，上訴人提起本件訴訟請求撤銷之標的處分即甲函既已被新處分所取代而不存在，其猶起訴請求撤銷甲函之處分，乃欠缺權利保護必要，自應逕予駁回。㈡乙函部分：上訴人仍對復以查處結果之甲函不服，並於103年12月27日提出異議，然上訴人係於103年11月26日收受甲函，有送達證書附內政部訴願卷A為憑，足見上訴人係於查處通知送達之日起逾30日始以異議書面敘明不服查處之事實及理由，核已超過土地徵收條例施行細則第23條規定之30日期間甚明，是被上訴人乙函以上訴人之異議已逾法定期間，於法不合，並無違誤。況上訴人就業經新處分取代之甲函，再事爭執其對之異議有無逾越法定期間，亦顯無實益，從而，上訴人起訴請求撤銷乙函之處分，亦欠缺權利保護必要，應併予駁回。㈢丙函部分：上訴人收受乙函後，即於104年1月26日主張被上訴人係誤認其異議逾期而不受理，致未能就甲函為實體審查，作成有利上訴人之處分，均有違誤，爰申請被上訴人撤銷甲函及乙函之行政處分；被上訴人則以丙函回復。觀諸丙函內容，顯係拒絕上訴人撤銷乙函之申請，自亦拒絕進而就甲函為實體審查，作成有利上訴人之處分，核屬行政處分。上訴人就已無權利保護必要之訴訟標的甲函及乙函，再提起本訴請求被上訴人撤銷丙函，以達撤銷甲函及乙函之目的，同樣欠缺權利保護必要而無訴訟實益，亦應駁回。
㈣戊函部分：上訴人於104年11月5日就其未能於法定期間內對甲函提出異議而遲誤期間一事，主張非可歸責，依行政程序法第50條規定申請回復原狀，同時併就甲函提出異議，請求予以審議。被上訴人則以戊函拒絕上訴人回復原狀之申請。惟縱認上訴人申請回復原狀為有理由，仍無法改變甲函業因新處分而失其效力之法律狀態，從而，上訴人訴請撤銷戊函，即顯無訴訟實益，欠缺權利保護必要，亦應駁回。㈤有關上訴人對受理訴願機關於訴願程序進行中所為之程序上處置一併表示不服部分：上訴人於訴願審理中請求內政部訴願會應將本件被上訴人之訴願答辯書附件14及附件15抄送上訴人，並申請閱覽，經內政部105年5月12日函復拒絕一節，核屬訴願人對受理訴願機關於訴願程序進行中所為之程序上處置表示不服，依訴願法第76條規定，應於對訴願決定提起行政訴訟時併為主張，原審自應併予審查。依訴願法第58條第3項及第4項規定可知，原行政處分機關檢卷答辯時，應抄送訴願人者，僅答辯書而已，並不包括其他應送交訴願管轄機關之必要關係文件。故內政部105年5月12日函拒絕上訴人此部分請求，於法有據，並無不合。上訴人雖又申請閱覽被上訴人之訴願答辯書附件14及附件15等文件，惟查附件14及附件15乃被上訴人決定徵收補償金額前之相關準備作業參考資料，核其性質屬於政府機關作成意思決定前，內部單位之擬稿及其他準備作業文件，依政府資訊公開法第18條第1項第3款規定，應限制公開或不予提供。故內政部105年5月12日函拒絕上訴人此部分請求，亦無不合。末查，上訴人於104年9月16日、9月18日以甲函之送達有瑕疵為由，向地政局提出異議，請求撤銷甲函及乙函，地政局乃以丁函說明上訴人對甲函之異議已逾期等語，上訴人既對地政局之丁函表示不服，依訴願法第4條第4款規定，自應向直轄市政府即被上訴人提起訴願，詎上訴人逕向內政部提起訴願，顯於法不合，故內政部105年6月17日函將丁函部分之訴願移由高雄市政府訴願審議會審議，並無違誤。㈥綜上，上訴人請求撤銷之標的處分即甲函既已為被上訴人105年6月24日新處分取代而不存在，上訴人猶起訴請求撤銷甲函及因其對甲函異議逾期而駁回之乙函、丙函，以及駁回申請回復原狀之戊函等行政處分，均欠缺權利保護必要，在法律上為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。訴願決定部分駁回，部分不受理，理由雖異，然結論相同，且訴願機關所為之程序上處置，亦於法無違，均應予維持。爰判決駁回上訴人之訴。
六、上訴理由略謂：㈠依本院101年度2月份庭長法官聯席會議決議意旨，嗣後所為之新行政處分應由原受理訴願機關續行訴願程序並對該行政處分併為實體審查。是本案基於程序保障及訴訟經濟之觀點，應與第2次訴願請求「撤銷被上訴人105年6月24日新處分及106年3月9日高市府地徵字第10630602201號確認重新評議補償金價額之行政處分」部份合併審理，並提出書狀為訴之變更。惟原審法官諭知「起訴的範圍是已經過訴願決定之原處分，也是審理之標的」而認定於本案追加請求撤銷第2次訴願之行政處分未經訴願決定而不合法部分，違反行政訴訟法第4條及第125條規定。原審法官另諭知於確認2件訴願案的關聯性後再於開庭時向上訴人說明書狀應如何修正，卻於第2次訴願決定作成後逕為駁回判決，實已違反行政訴訟法第125條闡明義務之規定，並限縮上訴人之訴訟權益。且原判決未說明何以該訴之變更或追加不合法之理由，實有判決不備理由之違法。㈡原判決雖認定甲函已為新處分取代而不存在，惟審判長仍得依行政訴訟法第6條及第125條規定向上訴人闡明得提起確認行政處分違法之訴訟類型，且甲函影響短少發給補償金差額之利息，故上訴人實有權利保護之必要。原判決逕以判決駁回，未由審判長闡明訴訟關係，協助上訴人選擇正確訴訟種類，原審訴訟程序已構成重大瑕疵而有違誤。㈢上訴人因本案徵收補償金相關函件均寄送予承辦單位地政局，該局對於乙函、丙函、戊函及己函均以被上訴人高雄市政府行文，僅丁函誤以該局名義寄送，然回覆內容係有關徵收補償金，實為該局疏失所誤植。原判決未依據事實及證據裁判而認定內政部105年6月17日函合法，實違反行政訴訟法第189條規定。㈣上訴人申請閱覽被上訴人訴願答辯書之附件14及15，均為被上訴人作成意思決定之基礎事實，該補償費計算過程及審議資料關係民眾財產權之公共利益，依法應公開說明，且得以資訊分離之方式提供，依本院99年度判字第579號判決意旨，應提供上訴人閱覽。又依地價及標準地價評議委員會評議會議作業規範第3條、第4條、第5條規定，足見地價評議資料係應主動或依申請提供民眾閱覽之基礎資料，而非應限制之資料，且公開上開附件並無「有礙該機關最後決定之作成」之問題。原判決認定內政部105年5月12日函拒絕此部分請求之程序上處置，亦無不合云云，實已違反政府資訊公開法第18條第1項第3款與同條第2項規定，亦與本院上開判決意旨有違，而有不適用法規或適用不當之情事等語。
七、本院查：
（一）按「直轄市或縣(市)主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。」「（第2項）權利關係人對於徵收補償價額有異議者，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面向該管直轄市或縣（市）主管機關提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關於接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知權利關係人。（第3項）權利關係人對於前項查處不服者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」為土地徵收條例第18條第1項、第22條第2項、第3項之規定。又土地徵收條例施行細則第23條規定：「權利關係人對於徵收補償價額，不服直轄市或縣（市）主管機關依本條例第22條第2項規定所為查處者，應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」依此，土地徵收之直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，土地徵收條例第18條規定應予公告，依土地徵收條例施行細則第21條規定，徵收公告應記載事項，包括「徵收之土地或土地改良物及應補償之費額」，因此同一公告揭示之內容包含徵收處分與補償處分；而土地徵收條例第22條第2項，係對於作為補償處分基礎之徵收補償價額不服救濟之規定，依該規定，土地權利關係人，得於公告期間屆滿之次日起30日內以書面提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議所為之查處結果通知異議之土地權利關係人，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟，並以依法向直轄市或縣（市）主管機關表示不服查處處分時，為提起訴願時（本院98年6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨參照）。又主管機關未依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議，發生土地權利關係人得直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟效果者，自以土地權利關係人業於30日期限內合法提出書面敘明不服查處之事實及理由為限。主管機關以土地權利關係人提出書面敘明不服查處之事實及理由，已逾法定法定期間，所為不予受理之決定，核係行政機關就公法上具體事件所為之決定，而對外直接發生法律效果之單方行政行為，為行政處分。
（二）次按人民主張行政處分違法損害其權利或法律上利益，得提起撤銷訴訟，其目的在解除行政處分之規制效力，故提起撤銷訴訟須行政處分之規制效力存在，始有提起撤銷訴訟之必要與實益。再者，行政處分之作成機關以處分違法依行政程序法第117條規定，將原處分撤銷另為新處分者，先前之處分因撤銷而消滅，行政處分之相對人或其利害關係人對行政機關對該特定事件所為之決定不服，應對新作成之處分提起撤銷訴訟，不得再以已撤銷之先前處分為程序標的；倘仍對已消滅之行政處分提起撤銷訴訟，其訴即難謂合法。又行政訴訟法第196條第2項，係以「撤銷訴訟進行中」原處分始消滅為要件之規定，在起訴時行政處分已消滅之情形，並無該條項規定之適用，事實審行政法院亦無向起訴之原告闡明是否改提確認行政處分違法訴訟之義務。
（三）再按「（第1項）被徵收之土地，應按照徵收當期之市價補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均市價補償其地價。（第2項）前項市價，由直轄市、縣（市）主管機關提交地價評議委員會評定之。（第3項）各直轄市、縣（市）主管機關應經常調查轄區地價動態，每6個月提交地價評議委員會評定被徵收土地市價變動幅度，作為調整徵收補償地價之依據。（第4項）前3項查估市價之地價調查估計程序、方法及應遵行事項等辦法，由中央主管機關定之。」「（第1項）本條例第30條第1項所稱徵收當期之市價，指徵收公告期滿次日起算第15日經地價評議委員會評定之當期市價。（第2項）前項當期市價低於徵收公告之市價，仍按徵收公告之市價補償。」分別為土地徵收條例第30條及其施行細則第30條所規定。準此，土地徵收制度對於被徵收之土地，訂有調查估計程序及方法，為具體化其徵收當期市價之方法，依土地徵收條例第22條第2項規定對於徵收補償價額所為之異議，係就直轄市、縣（市）政府地價評議委員會評定之當期市價核算之補償價額為爭執，直轄市或縣（市）主管機關所為查處處分，則非對被徵收土地應補償之費額直接為決定。
（四）關於甲、乙函部分：查上訴人及葉昭勳等17人所有系爭土地位於系爭工程用地範圍內，經被上訴人報內政部核准徵收，被上訴人以102年11月7日高市府地徵字第10233311401號公告徵收並一併徵收其土地改良物，公告期間自102年11月8日起至同年12月7日止，上訴人及葉昭勳等17人受領之徵收補償地價為每平方公尺5,000元至5,600元不等。上訴人及葉昭勳等17人對徵收補償價額不服，葉昭勳等17人並委託上訴人一併於102年12月4日提出異議，經被上訴人重新辦理查估工程案內土地徵收補償市價後，提請地評會103年9月22日103年第4次會議評議通過，將系爭土地徵收市價調高為每平方公尺5,200元至5,600元不等，被上訴人以甲函復其查處結果，並於103年11月26日送達上訴人；又被上訴人甲處分作成後，上訴人以103年12月27日函提出「不服查處之事實及理由」，經被上訴人以上訴人提出不服，已逾法定期間，與土地徵收條例施行細則第23條規定不符，而以乙函函復上訴人；因被上訴人其後接獲內政部104年11月26日台內訴字第1040073807號及同年12月25日台內訴字第1040090789號訴願決定書，以「……原處分機關未釐清系爭土地都市計畫變更得徵收土地前之使用管制為何，而逕以83年之都市計畫之使用管制據以為憑，顯有違誤……」為由，決定撤銷被上訴人104年6月16日高市府地徵字第10431663500號函行政處分，因該函係地評會104年第2次會議決議維持103年第4次會議結果（按此會議評議結果為甲函作成之依據）之通知函，即該等訴願決定撤銷地評會104年第2次會議結果，與103年第4次會議皆同以83年之都市計畫使用管制條件為查估基礎，被上訴人乃以系爭工程全部52筆土地以「83年之前都市計畫之使用管制」重為查估，提請地評會105年第2次會議評議結果，分別通知上開訴願決定相對人，另以被上訴人105年6月24日新處分通知上訴人領取差額補償地價，將系爭土地徵收市價再調高為每平方公尺5,600至6,100元不等，重新計算系爭土地之徵收地價，並再次發給差額補償費；上訴人及其他土地所有權人葉昭勳等選定人，不服被上訴人105年6月24日補償費新處分，已循序提起訴願等情，除為原審所確認外，並有內政部104年11月26日台內訴字第1040073807號及同年12月25日台內訴字第1040090789號訴願決定書、地評會105年第2次會議紀錄、被上訴人105年5月23日高市府地徵字第10531419300號函及105年6月24日高市府地徵字第10531769500號函在卷可稽（見原審卷二第213頁以下），上開各節事實，自堪作為本院判決之基礎。又查上訴人係於105年9月1日向原審提起本件訴訟，有起訴狀上原審收文章可稽，核上訴人係於被上訴人105年6月24日新處分將系爭土地徵收市價再調高為每平方公尺5,600至6,100元不等，重新計算系爭土地之徵收地價之後，方提起本件訴訟，依前說明，應認被上訴人對於上訴人及葉昭勳等17人於102年12月4日提出異議所為之查處結果，已因重新調高系爭土地之徵收地價而改變查處結果，甲函之處分因而消滅，上訴人不得再以之為撤銷訴訟之對象，本件上訴人對甲函提起撤銷訴訟部分，應認上訴人之起訴為不合法，原審亦無向上訴人闡明使其變更為確認甲函處分違法之義務。至於乙函部分，被上訴人係以上訴人前揭異議之查處結果，已於103年11月26日送達，因上訴人於103年12月27日始提出「不服查處之事實及理由」，已逾土地徵收條例施行細則第23條規定之30日不變期間，而不予受理。訴願決定以被上訴人以甲函復上訴人查處結果，並於說明三載明「台端等如不服查處結果，請於本函送達之日起30日內，以書面敘明不查處之事實及理由送本府辦理。」該函於103年11月26日送達當時異議代表人陳文德、陳金德，並分別由陳金德蓋章親收及陳文德住所社區蓋管理委員會之章及管理人員用印收受，有卷附送達證書影本可稽，異議人應於103年12月25日前申請復議，上訴人陳文德、陳金德於103年12月27日始向被上訴人提出復議，已逾法定期間，上訴人陳文德、陳金德雖稱係郵務士便宜行事、承辦人員未使用註記重要公文、社區非合法保全人員未將郵件即時轉交，非可歸責上訴人之責任等語；惟認該查處函係向異議代表人為送達，代表人即上訴人陳金德親自簽收，即生送達之效力，陳文德由社區蓋管理委員會之章及管理人員用印收受，亦生合法送達於本人之效果，而不採上訴人之主張，而予以維持，經核並無不合，上訴人對此部分請求撤銷乙函處分及該部分之訴願決定，自難認為有理由。上訴人以原判決逕以判決駁回，未由審判長闡明訴訟關係，協助上訴人選擇正確訴訟種類，原審訴訟程序已構成重大瑕疵而有違誤，尚難採取。至本院101年度2月份庭長法官聯席會議決議，係就訴願人依訴願法第2條規定提起訴願，受理訴願機關未為決定前，應作為之機關已作成行政處分，訴願人仍不服時，受理訴願機關是否得依訴願法第82條第2項規定駁回訴願所表示之法律見解。本件爭執事實與本院上開決議所涉事實不同，自無援引上開決議見解作為原判決適用法規論述依據之必要，上訴人引用本院上開決議意旨，指摘原判決有違背法令情事，亦難認為有理由。
（五）關於丙函部分：行政機關所為單純的事實陳述或理由之說明，不因該項敘述或說明而生法律效果，性質上非行政處分，人民對之不得提起訴願，亦不得以訴願未獲救濟而提起撤銷訴訟。又土地權利關係人依土地徵收條例第22條第2項規定提出異議，該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議所為之查處結果通知異議之土地權利關係人，並經復議程序，或不經復議程序，經訴願程序提起行政訴訟以為救濟；倘土地權利關係人未於法定期間提出不服查處之事實理由，該查處處分即屬確定，主管機關以土地權利關係人提出書面敘明不服查處之事實及理由，已逾法定期間，所為不予受理之決定為行政處分，土地權利關係人不服得對之提起行政爭訟，業經說明如前。查上訴人對於本件查處處分（即甲函）不服，經被上訴人認其逾期申請復議，以乙函復不予受理，已經上訴人對乙函提起救濟。至上訴人主張被上訴人認其申請逾期係屬誤認，而未能就甲函為實體審查，請求被上訴人撤銷甲函及乙函，並非法定之救濟行為，上訴人亦無此法律上請求權存在，被上訴人以丙函復上訴人，其內容僅係對上訴人所為之主張，作事實之陳述，與其處理經過之說明，未對上訴人新生任何法律上效果，核其性質，屬觀念通知，而非行政處分，對之提起撤銷訴訟，即屬起訴不備其他要件。
（六）戊函部分：又「（第1項）因天災或其他不應歸責於申請人之事由，致基於法規之申請不能於法定期間內提出者，得於其原因消滅後10日內，申請回復原狀。如該法定期間少於10日者，於相等之日數內得申請回復原狀。（第2項）申請回復原狀，應同時補行期間內應為之行政程序行為。」為行政程序法第50條第1項第2項之規定。準此，主張有不應歸責於申請人之事由，申請回復原狀者，應同時補行期間內之行政行為，是行政機關以無回復原狀要件之合致，作成逾法定不變期間提出申請效果之決定時，受此不利益決定之當事人倘以其確有申請回復原狀之事由而不服時，依行政程序法第174條規定，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之；換言之，即不得以行政機關未許可回復原狀之申請為行政處分，而單獨對之提起撤銷訴訟。查上訴人以其未能於土地徵收條例施行細則第23條所規定之30日期間內對於甲函提出異議，而遲誤法定期間，以104年11月5日以陳字第0000000號函，請求依行政程序法第50條規定回復原狀，行政機關認與回復原狀之要件不符，核係於行政程序中所為之決定，依前開說明，僅得於對實體決定聲明不服時一併聲明之。上訴人對於乙函提起訴願，業經訴願機關予以審酌，而於105年6月24日作成台內訴字第1050420035號訴願決定書，並對上訴人主張甲函之送達，有郵務士便宜行事、承辦人員未使用註記重要公文、社區非合法保全人員未將郵件即時轉交等非可歸責上訴人責任之事由，不採之理由，予以說明（見原審卷第92頁、93頁）。至戊函之內容為再重申上訴人有關甲函送達一事之主張，業以104年10月7日高市地政徵字第10432777300號函復上訴人在案，及上訴人等未於該函所敘期間提出異議，遲至103年12月27日始提出，已逾法定期間，係上訴人自行延誤為說明。其意旨並未對上訴人新生任何法律上效果而發生規制作用，核其性質屬觀念通知，並非行政處分，上訴人以之為程序標的提起撤銷訴訟，應屬起訴不備其他要件。原判決認被上訴人以戊函復上訴人104年11月5日以陳字第0000000號函，為拒絕上訴人回復原狀之申請為行政處分，以上訴人提起請求撤銷之標的處分甲函既已不存在，而為新處分所取代，上訴人起訴請求撤銷甲函及乙函，均欠缺權利保護必要，應予駁回，爰認上訴人申請回復原狀縱為有理由，仍無法改變甲函就系爭土地作成補償費決定之行政處分，上訴人訴請撤銷戊函，顯無訴訟實益，欠缺權利保護必要，應予駁回，尚有誤解。此外，訴願人對受理訴願機關於訴願程序進行中所為之程序上處置不服者，依訴願法第76條規定，應併同訴願決定提起行政訴訟；易言之，受理訴願機關於訴願程序進行中所為之程序上處置是否違法，為該行政訴訟判斷訴願決定是否違法所應審酌。上訴人提起本件訴訟，以本件前開各節說明，上訴人在訴願程序中，請求內政部訴願審議委員會應將本件被上訴人之訴願答辯書附件14及附件15抄送上訴人，並申請閱覽，為內政部以105年5月12日台內訴字第1050033878號函，予以拒絕，是否合法並不影響本件上訴人上訴有無理由之判斷。
八、綜上所述，原判決以被上訴人甲函之行政處分已被新處分所取代而不存在，認上訴人猶起訴請求撤銷甲函之處分，欠缺權利保護必要；對於乙函部分，則以上訴人起訴請求撤銷甲函之處分既欠缺權利保護必要，上訴人就業經新處分取代之甲函再事爭執其對之異議有無逾法定期間，顯無實益而欠缺權利保護必要；另以上訴人提起撤銷甲函、乙函均欠缺權利保護必要，認上訴人起訴請求撤銷丙函、戊函亦欠缺權利保護必要，而將上訴人請求撤銷甲函、乙函、丙函及戊函部分駁回。依前開說明，其理由雖有未洽，然結果並無不同，原判決駁回上訴人在第一審關於請求撤銷甲函、乙函、丙函及戊函暨該等部分訴願決定請求之判決，仍應予維持。上訴論旨，無非執其歧異之見解，加以爭執，指摘原判決有不適用法規及判決不備理由之違背法令情事，求予廢棄，難認為有理由，應予駁回。
九、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 劉 介 中法官 鄭 忠 仁法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
書記官 張 鈺 帛