最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第348號上 訴 人 上豐實業有限公司代 表 人 黃豊雄上 訴 人 陳弘淥
黃陳珠林秉翰林文傳張武德林時弘林紅緞共 同訴訟代理人 施習盛 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間土地重劃事件，上訴人對於中華民國106年11月16日臺北高等行政法院106年度訴字第577號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣訴外人高成輝等7人於民國100年10月20日依平均地權條例第58條、行為時獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法（下稱獎勵重劃辦法）第8條第1項規定向被上訴人申請成立「新北市土城區運校自辦市地重劃區（下稱系爭重劃區）籌備會」（下稱系爭籌備會），並經被上訴人以100年12月7日北府地劃字第1001725400號函（下稱原處分1）准予核定成立。被上訴人依系爭籌備會所送相關書面資料審查，經核符合平均地權條例第58條第3項及獎勵重劃辦法第26、27條規定，被上訴人以102年5月30日北府地劃字第1021917565號函（下稱原處分2）核定「新北市土城區運校自辦市地重劃區重劃計畫書」（下稱系爭重劃計畫書）在案。系爭重劃計畫書公告自102年6月10日至102年7月10日止，依獎勵重劃辦法第11、13條規定，系爭籌備會於102年8月2日召開會員大會，將重劃計畫書追認、新北市土城區運校自辦市地重劃區重劃會章程（下稱系爭章程）及選任理事、監事提請會員大會審議，並經會員大會決議通過追認重劃計畫書、重劃會章程及選任理、監事各席均符合應有同意比例及面積限制資格之規定，經系爭籌備會檢送相關資料，經被上訴人以102年8月29日北地劃字第1022544129號函（下稱原處分3，並與原處分1、2合稱原處分）核定系爭章程、會員及理事、監事名冊暨第1次會員大會及理事會紀錄在案。上訴人不服原處分，於106年4月6日以請求書向被上訴人請求確認原處分無效，被上訴人於106年4月13日以新北府地劃字第1060644451號函復原處分無行政程序法第111條規定之無效事由。上訴人不服，提起確認行政處分無效之訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）106年度訴字第577號判決（下稱原判決）駁回，上訴人猶表不服，遂提起本件上訴。
二、本件上訴人主張：被上訴人對於重劃會之核准、籌備過程及重劃業務之推行，有違反正當行政程序、法律保留原則，侵害人民財產權及居住自由等權益，上訴人提起本件確認行政處分無效之訴訟，即有確認判決之法律上利益。另系爭重劃計畫書之工作進度表所列19個項次，目前應只進行第11項「查估及土地改良或墳墓拆遷補償費」，而其餘12至18項次等均未進行，上訴人之權利確有受侵害之危險，亦得以確認判決除去之。再依中央法規標準法第18條、行政程序法第158條第1項第1款、第111條、地方制度法第30條規定及依實體從舊、程序從新之法律適用原則，原處分既不符合106年7月27日最新修正之獎勵重劃辦法（下稱106年獎勵重劃辦法），應屬具有明顯重大瑕疵而無效。又新北市政府市地重劃委員會設置要點早於100年2月15日即制定完成，被上訴人卻未依司法院釋字（下稱釋字）第739號解釋意旨由市地重劃委員會進行重劃範圍及重劃計畫書之審議，卻直接核准籌備會之成立及核定重劃計畫書，原處分顯違反正當程序原則。而獎勵重劃辦法第8條、第9條、第20條、第26條等有關申請成立籌備會、重劃範圍之擬定、重劃計畫書之核定及公告等程序均已由釋字第739號宣告違憲，原處分依據該等法令作成，應屬無效，且屬行政程序法第111條第7款規定明顯重大之瑕疵，而為無效違憲之行政處分。上訴人雖非釋字第739號、第741號解釋之聲請人，然依釋字第741號解釋理由書「法院不得以該法令於該期限內仍屬有效為理由駁回」，本件與釋字第739號解釋之土地重劃事件，兩者引用之法令及過程均極為雷同，依相同法理，本件亦屬違反法律保留原則、正當程序原則、違反憲法保障人民財產權與居住自由之意旨，而為無效等語。為此，求為判決確認被上訴人原處分1核准系爭籌備會之行政處分、被上訴人原處分2核准系爭重劃計畫書之行政處分及被上訴人原處分3核定系爭重劃會章程、會員及理事、監事名冊暨第1次會員大會及理事會紀錄之行政處分均為無效。
三、被上訴人主張：系爭重劃區公共設施工程進度於106年8月間已達99.22%，上訴人之權利或法律上利益並無受侵害之危險，縱認有受侵害之虞，亦無法以確認判決除去之，自不得認上訴人有確認之利益。又原處分作成於100年、102年間，係依行為時有效之獎勵重劃辦法規定作成行政處分，無程序從新之適用餘地。且106年獎勵重劃辦法第58條規定，該辦法自發布日施行，並無溯及既往之規定。況釋字第739號解釋並未對於獎勵重劃辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項及第26條第1項等規定，直接宣告立即失效。被上訴人作成系爭籌備會成立之核定處分、重劃範圍、重劃計畫書之核定處分及重劃會核定處分時，上開規定仍屬有效之規定，且該號解釋並無溯及效力，自難持以作為被上訴人前開處分有無效或違法之依據，亦無悖於中央法規標準法第18條規定。又被上訴人係依據獎勵重劃辦法各規定作成原處分，均無行政程序法第111條第7款規定之情形。又依釋字第741號解釋意旨，上訴人並未提出釋憲聲請，本件訴訟亦非特別救濟程序，本件無該號解釋之適用。另新北市政府市地重劃委員會設置要點第2條第1款規定，係處理公辦市地重劃之重劃範圍及重劃計畫書之審議事項，尚不包括自辦市地重劃在內。又依獎勵重劃辦法第31條第1項及系爭章程第13條第1項第3款規定，土地改良物或墳墓拆遷補償數額之查定，為理事會權責；而關於重劃工作進度，地價查估排在土地改良物拆遷補償之後，並無不當；系爭重劃計畫書所提重劃後地價係預估費用平均負擔比例之計算式計算，未來仍須依法提經新北市地價及標準地價評議委員會（下稱地評會）評定後方可確定；且重劃前後評定地價作業，與地上改良物補償作業之依據及作用並不相同；本件亦未發現有上訴人所指盜採砂石乙事，上訴人指摘重劃會有不當措施，並非事實等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠上訴人主張原處分違反釋字第739號解釋意旨，因違憲而無效云云。查釋字第739號解釋對於與憲法要求之正當行政程序不符，或違反法律保留原則，而違反憲法保障人民財產權與居住自由意旨之獎勵辦法第8條第1項、第9條第3款、第6款、第20條第1項及第26條第1項等規定，並未直接宣告立即失效。因此，被上訴人作成本件籌備會成立之核定處分、重劃範圍、重劃計畫書之核定處分及重劃會核定處分時，上開規定仍屬有效之規定，且該號解釋並無溯及效力，自難持釋字第739號解釋意旨，作為原處分有無效或違法之依據。再者，依釋字第741號解釋意旨，能據以請求救濟者，係曾為聲請釋憲之人，且僅得請求再審、其他救濟或由檢察總長提起非常上訴，即例外承認司法院解釋有溯及既往之效力。查上訴人並未提出釋字第739號之釋憲聲請，故本件亦無依釋字第741號解釋而有特別救濟程序之適用。上訴人上開主張，並非可採。
㈡上訴人主張原處分不符合最新修正之獎勵重劃辦法，具有明顯重大之瑕疵而無效云云。經查，本件原處分分別於100年、102年間依據行為時有效之獎勵重劃辦法規定作成，並無違誤。且當時法規並未變更，亦無程序從新適用新法之情形。再者，106年獎勵重劃辦法第58條並無溯及既往之規定。是以原處分自無溯及適用106年獎勵重劃辦法之必要。又原處分1係依據獎勵重劃辦法第8條規定予以核定；原處分2係系爭籌備會依據獎勵重劃辦法第26條規定，檢附相關文件，經被上訴人依同辦法第27條規定予以核定；原處分3核定重劃會章程、會員及理事、監事名冊暨第一次會員大會及理事會紀錄函，係被上訴人依據獎勵重劃辦法第11條規定予以核定，原處分並無行政程序法第111條第7款規定具有重大明顯之瑕疵之情形。上訴人上開主張，並不足採。㈢上訴人復主張被上訴人及重劃會有諸多不當措施云云。查新北市政府市地重劃委員會設置要點第2條第1款規定，係處理公辦市地重劃之重劃範圍及重劃計畫書之審議事項，尚不包括自辦市地重劃之審議。是以上訴人所稱本件應送被上訴人市地重劃委員會審議云云，應屬誤會。上訴人主張重劃會違反獎勵重劃辦法第31條第1項規定云云，惟重劃會依獎勵重劃辦法第31條第1項規定及章程第13條第1項第3款規定，查定補償土地改良物，並無不當。上訴人主張重劃會之重劃程序，將土地改良物之拆遷補償排在地價查估之後為不當云云。經查，依系爭重劃計畫書「表四新北市土城區運校自辦市地重劃區工作進度表」所載工項，項次11為查估及土地改良物或墳墓拆遷補償費、項次12為查估重劃前後地價，是以地價查估排在土地改良物拆遷補償之後，並無不當。上訴人主張重劃後平均地價僅及市價之一半云云。惟系爭重劃計畫書所提重劃後地價係預估費用平均負擔比例之計算式計算，未來仍須依法提經地評會評定後方可確定。上訴人主張未經地評會評定重劃前後地價，即逕行辦理公告發放土地改良物拆遷補償費，程序先後倒置云云。經查，地上改良物拆遷補償，依據獎勵重劃辦法第31條規定，係依照新北市政府辦理公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例及新北市政府辦理公共工程地上物查估拆遷補償救濟標準辦理。而重劃前地價評定，依平均地權條例施行細則第81條規定，係作為計算公共用地負擔、費用負擔、土地交換分配及變通補償之標準。是以重劃前後評定地價作業，與地上改良物補償作業之依據及作用不同，上訴人所稱，亦有誤會。有關上訴人指稱重劃會盜採砂石一節，查會勘紀錄，並未發現有上訴人陳情之事。上訴人上開主張，亦不足採等由，判決駁回上訴人之訴。
五、上訴理由略謂：㈠原處分1、2、3依據之獎勵重劃辦法第8條、第9條、第20條及第26條等規定，均經釋字第739號解釋認定牴觸憲法，依行政程序法第158條第1項規定，自屬無效。
原判決對上訴人主張之行政程序法第158條第1項規定，未予以適用，亦未說明何以不採之理由，即有不適用法令及不備理由之違背法令。㈡釋字第185號解釋明揭，司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力。則釋字第739號解釋之效力既可拘束全國各機關及人民，本件重劃事件與釋字第739號解釋之事件均為土地重劃事件，且涉及之法規即獎勵重劃辦法亦相同，當然可引用釋字第739號解釋意旨。況依中央法規標準法第18條規定，本件重劃事件程序仍未終結，則原處分所依據之獎勵重劃辦法既已大幅度修正，原處分應依新修正之法規為當。原判決未慮及此，顯有理由矛盾及理由不備之違法。㈢無論公辦市地重劃或自辦市地重劃，均屬平均地權條例第56條至第67條所規範之市地重劃。被上訴人既訂定新北市政府市地重劃委員會設置要點，並成立市地重劃委員會，則在其轄區內之市地重劃，無論公辦或自辦，其重劃計畫書之核定或相關爭議之調處，均應由該委員會審查，始符合正當行政程序及行政平等原則。原判決就此部分之認定，亦有不適用法規或理由矛盾之違法等語。
六、經查：
（一）按所謂無效之行政處分，係指行政行為具有行政處分之形式，但其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。基於維護法律安定性、國家本身所具有之公益性以及國家權威，學說及各國立法例皆認為行政處分是否無效，除法律定有明文之情形外，宜從嚴認定，故乃兼採「明顯瑕疵說」與「重大瑕疵說」作為認定標準之理論基礎。是以，依行政程序法第111條規定，行政處分無效之原因，除該條第1款至第6款之例示規定外，尚有該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵者」之概括規定，用以補充前6款所未及涵蓋之無效情形。至於，行政處分是否具有重大明顯之瑕疵罹於無效，並非依當事人之主觀見解，亦非依受法律專業訓練者之認識能力判斷，而係依一般具有合理判斷能力者之認識能力決定之，其簡易之標準即係普通社會一般人一望即知其瑕疵為判斷標準，如行政處分之瑕疵倘未達到重大、明顯之程度，一般人對其違法性之存在與否猶存懷疑，則基於維持法秩序安定性之必要，則不令該處分無效，其在被正式廢棄前，依然有效，僅係得撤銷而已。
（二）次按「（第1項）為促進土地利用，擴大辦理市地重劃，得獎勵土地所有權人自行組織重劃會辦理之。……（第3項）重劃會辦理市地重劃時，應由重劃區內私有土地所有權人半數以上，而其所有土地面積超過重劃區私有土地總面積半數以上者之同意，並經主管機關核准後實施之。」為平均地權條例第58條第1項、第3項所規定。又行為時獎勵重劃辦法第8條第1項規定：「自辦市地重劃應由土地所有權人過半數或7人以上發起成立籌備會，並由發起人檢附範圍圖及發起人所有區內土地所有權狀影本，向直轄市或縣(市)主管機關申請核定……。」同辦法第26條及第27分別規定：「籌備會應檢附下列書、表、圖冊，向該管直轄市或縣(市)主管機關申請核准實施市地重劃……。」「直轄市或縣(市)主管機關受理前條申請時，應即進行審查，符合規定者，應予核准；不合規定者，應敘明不予核准之理由並將原件退回……。」另「（第1項）籌備會應於重劃計畫書公告期滿日起2個月內通知土地所有權人並召開第1次會員大會，審議章程、重劃計畫書，並互選代表組成理事會、監事會，分別負責執行業務。……（第3項）理事、監事個人所有重劃前土地面積應達該重劃區都市計畫規定最小建築基地面積。……（第4項）籌備會於……理事、監事名冊、第1次會員大會紀錄及理事會紀錄，送請直轄市或縣（市）主管機關核定後，成立重劃會。」「……（第2項）會員大會之權責如下：一、通過或修改章程。二、選任或解任理事、監事。三、監督理事、監事職務之執行。四、追認或修正重劃計畫書。……（第3項）會員大會對於前項各款事項之決議，應有全體會員1/2以上，及其所有土地面積超過重劃區總面積1/2以上之同意。……（第4項）前2項之權責，除第1款至第4款及第8款外，得經會員大會決議授權由理事會辦理。」則為同辦法第11條、第13條所規定。
（三）又按作為行政處分依據之法規，經大法官作成違憲之解釋，並宣告立即失效時，僅生行政機關不得以該法規作為行政處分依據之效果，行政處分有此情形，其作成如尚非社會一般人一望即知其瑕疵，即難認其內容具有明顯、嚴重瑕疵而自始、當然、確定不生效力。查105年7月29日公布之釋字第739號解釋：「獎勵土地所有權人辦理市地重劃辦法第8條第1項發起人申請核定成立籌備會之要件，未就發起人於擬辦重劃範圍內所有土地面積之總和應占擬辦重劃範圍內土地總面積比率為規定；於以土地所有權人7人以上為發起人時，復未就該人數與所有擬辦重劃範圍內土地所有權人總數之比率為規定，與憲法要求之正當行政程序不符。同辦法第9條第3款、第20條第1項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第9條第6款、第26條第1項規定由籌備會為重劃計畫書之申請核定及公告，並通知土地所有權人等，均屬重劃會之職權，卻交由籌備會為之，與平均地權條例第58條第1項規定意旨不符，且超出同條第2項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則。同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、於核定前予利害關係人陳述意見之機會，以及分別送達核定處分於重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，未要求主管機關應設置適當組織為審議、將重劃計畫相關資訊分別送達重劃範圍內申請人以外之其他土地所有權人，及以公開方式舉辦聽證，使利害關係人得到場以言詞為意見之陳述及論辯後，斟酌全部聽證紀錄，說明採納及不採納之理由作成核定，連同已核准之市地重劃計畫，分別送達重劃範圍內各土地所有權人及他項權利人等，均不符憲法要求之正當行政程序。上開規定，均有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。」依其意旨，係認獎勵重劃辦法第8條第1項規定與憲法要求之正當行政程序不符；同辦法第9條第3款、第20條第1項規定由籌備會申請核定擬辦重劃範圍，以及同辦法第9條第6款、第26條第1項規定，與平均地權條例第58條第1項規定意旨不符，且超出同條第2項規定之授權目的與範圍，違反法律保留原則；同辦法關於主管機關核定擬辦重劃範圍之程序；同辦法關於主管機關核准實施重劃計畫之程序，均不符憲法要求之正當行政程序，有違憲法保障人民財產權與居住自由之意旨。參諸司法院釋字第725號「本院宣告違憲之法令定期失效者，係基於對相關機關調整規範權限之尊重，並考量解釋客體之性質、影響層面及修改法令所須時程等因素，避免因違憲法令立即失效，造成法規真空狀態或法秩序驟然發生重大之衝擊，並為促使主管機關審慎周延立法，以符合本院解釋意旨，然並不影響本院宣告法令違憲之本質。」之解釋理由意旨，雖釋字第739號解釋同時為「相關機關應依本解釋意旨就上開違憲部分，於本解釋公布之日起1年內檢討修正，逾期未完成者，該部分規定失其效力。」之宣告，然原處分作成時之獎勵重劃辦法第8條第1項、第11條、第13條、第26條及第27條等規定，既經釋字第739號解釋宣告違憲，則適用具違憲本質之法規所作成之原處分是否一定違法，固值斟酌，然原處分瑕疵，並未達首揭所指「重大明顯」之程度，尚難認原處分所含3處分有無效之情形。從而，上訴人以原處分1、2、3依據之獎勵重劃辦法第8條、第9條、第20條及第26條等規定，均經釋字第739號解釋認定牴觸憲法，依行政程序法第158條第1項規定屬無效之主張，尚難採取。
（四）再按「各機關受理人民聲請許可案件適用法規時，除依其性質應適用行為時之法規外，如在處理程序終結前，據以准許之法規有變更者，適用新法規。但舊法規有利於當事人而新法規未廢除或禁止所聲請之事項者，適用舊法規。」固為中央法規標準法第18條規定；然該條所稱：「處理程序」，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內（本院72年判第1651號判例參照）。又以上訴人本件所提起之訴訟為確認原處分無效之訴，而判斷原處分是否無效，以處分作成時之事實及法律狀態為準，依前開說明，原處分尚未達無效之程度。上訴人論旨以原處分所依據之獎勵重劃辦法已大幅度修正，原處分應以新修正之法規為依據，而主張原判決有理由矛盾及理由不備之違法，亦為無理由。
七、綜上所述，原處分並無行政程序法第111條第1款至第6款所指無效情形，亦與該條第7款「其他具有重大明顯之瑕疵」之要件不符。上訴意旨均無可採。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，認上訴人請求確認原處分（即原處分1、原處分2及原處分3）無效難認有據，駁回上訴人於第一審之訴，核無違誤。上訴人再執前詞指摘原判決有不適用法令、理由矛盾與理由不備之違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 劉 介 中法官 鄭 忠 仁法官 蘇 嫊 娟法官 沈 應 南以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
書記官 張 鈺 帛