最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第357號上 訴 人 張怡萱訴訟代理人 劉炳烽 律師複 代理 人 賴鴻齊 律師被 上訴 人 新北市政府代 表 人 朱立倫上列當事人間都市計畫法事件，上訴人對於中華民國106年6月27日臺北高等行政法院106年度訴字第520號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人持分（10分之3）所有坐落新北市○○區○○段11、12、19、20、21、26、27、29、30、31、35、36、37、38、49、50、51、53、54、55、57、58、59、60、61、62、63、64、65、66、67、68、69、70、71、72、79、80、81、82、83、84、85、86、94、95、103、104、105、111、112等51筆地號土地（下稱系爭土地），於民國105年8月23日向被上訴人申請系爭土地之使用分區，經被上訴人核發105年9月2日中工都字第0000000000、0000000000、0000000000、0000000000、0000000000號都市計畫土地使用分區證明書（下統稱原處分），載明系爭土地○○○區○道路用地，備註欄載：「需地機關為『新北市政府工務局』，土地取得（開發）方式為『無』，非屬公共設施保留地。備註：68年同意無償提供作道路使用。」等語。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，提起行政訴訟，經臺北高等行政法院（下稱原審）判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張略以：㈠先位部分：系爭土地現雖已開闢為道路使用，惟與其是否屬公共設施保留地無涉，端視被上訴人是否已依法取得所有權，依內政部87年6月30日台內營字第0000000號函釋（下稱87年6月30日函釋）所示，公共設施保留地非僅指留待需地機關開闢使用之土地，亦包含需地機關雖已開闢使用但尚未依法取得之土地。上訴人因信賴物權登記，買受系爭土地，業已依法完成土地所有權移轉登記，為系爭土地現所有權人。惟被上訴人提供系爭土地原所有權人林添財、林永祥於68年3月1日所出具之同意書（下稱系爭同意書）並非官方簽核文件，亦未經法院公證程序，更未記載使用期限，系爭同意書應不具公信力；退步言之，縱認該同意書為真，然該契約僅係債權契約，不得據以對抗第三人，既當時未辦理所有權移轉登記，被上訴人即非系爭土地之所有權人，基於債權相對性原理，不得以之對抗上訴人。系爭同意書僅表明同意無償提供系爭土地作道路使用，其真意是否為贈與尚有疑義；再者內政部87年6月30日函釋所謂已開闢使用但「尚未依法取得」之土地，應係指「尚未取得所有權」，然被上訴人援引內政部102年9月11日台內營字第0000000000號函釋（下稱102年9月11日函釋），逕認為取得使用權亦屬依法取得，故於已取得合法使用權之情形，系爭土地非屬公共設施保留地，此舉顯逾越內政部87年6月30日函釋之文義範圍，其主張為無理由且違反行政程序法第4條依法行政原則。又原處分未表明不服之救濟方式、期間及其受理機關，其內容未臻明確，顯與行政程序法第5條明確性原則相悖。系爭土地之其他共有人曾辦理捐贈在前，至上訴人欲辦理捐贈時，被上訴人逕以原處分變更系爭土地之性質，致上訴人無法捐贈，被上訴人亦未說明該等差別對待之理由，原處分違反行政程序法第6條平等原則。㈡備位部分：倘原審認為撤銷原處分及訴願決定對於「公益有重大損害」而駁回上訴人之訴，亦應斟酌按行政訴訟法第198條及第199條第1項規定，於判決內命被上訴人賠償上訴人因無法利用該土地（辦理容積移轉）所生之損害，賠償數額以訴訟提起當期毗鄰非公共設施保留地之平均市價計算之。上訴人得依行政訴訟法第7條規定，於本訴訟合併請求損害賠償等語，聲明請求判決：㈠先位聲明：原處分及訴願決定均撤銷。被上訴人對於上訴人105年8月23日申請事件，應作成准予核發上訴人持分所有系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分。㈡備位聲明：被上訴人應賠償上訴人新臺幣（下同）41,054,717元。
三、被上訴人答辯略以：㈠系爭土地係屬早期改制前臺北縣○○市○○○○號道路工程範圍（今○○街），依新北市中和區公所（下稱中和區公所）105年3月10日新北中工字第0000000000號函（下稱105年3月10日函）檢附資料所示，當時土地所有權人於68年3月1日「同意提供與貴所（中和區公所）開闢三等十二號道路工程之用其補償地價願依照68年2月28日協議結果無償提供使用但不征收受益費」同意書均同意蓋章，無償提供予當時之改制前臺北縣中和市公所（下稱改制前中和市公所）開闢作為道路使用，惟迄今尚未完成產權移轉登記；另依新北市政府新建工程處104年10月23日新北新地字第0000000000號函內容所示，系爭土地現況已開闢為道路○○○區○○街），並已供公眾通行使用。㈡依系爭同意書顯見中和區公所應認屬取得合法使用權，系爭土地之道路亦開闢作為道路供公眾通行使用，雖未經徵收或協議價購，政府仍留有捐贈同意書，其土地所有權人並同意無償提供，雖未辦理產權移轉登記，尚符內政部102年9月11日函釋之適用情形，尚難認屬公共設施保留地。綜上，系爭土地於改制前中和市○○於○○道路用地工程時，當時土地所有權人已同意自願無償提供使用並已用印其上，並且也已交付系爭土地予改制前中和市○○○○道路開闢，中和區公所應可認屬已合法取得使用權而非屬無權占有，自應非屬公共設施保留地等語，資為抗辯。並聲明請求判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原判決駁回上訴人在原審之訴，其理由略以：㈠系爭土地位屬中和都市計畫案（62年10月5日發布實施）之道路用地，重測及合併分割○○○區○○○段○○○○○段79-23地號及64-76地號土地（下分稱系爭79-23號土地、系爭64-76號土地）。依中和區公所105年3月10日函檢附系爭同意書載：
「……同意提供與貴所開闢三等十二號道路工程之用其補償地價願依照68年2月28日協議結果（無價提供使用但不征收受益費）並同意先行使用絕無異議恐口無憑特立此同意書為據。」等語，並經原土地所有權人簽名蓋章在案。又系爭同意書並不因有無經法院公證程序而影響其效力，且系爭同意書既係當時需地機關即改制前中和市公所歸檔保有之文書，在未能證明其有偽造不實之情形下，應信為真正。況系爭同意書倘非由系爭土地之真正所有人所出具，則對於系爭土地當時已開闢之道路，系爭土地之所有人應會提出爭執或爭訟行為，但事實上均未發生，故由當時之情況推知，系爭同意書確是系爭土地之所有權人所出具，堪信為真正。另系爭土地係無償提供使用，並未完成所有權移轉登記，故系爭土地之所有權，仍屬原土地所有權人所有，故其繼承人以系爭土地抵繳遺產稅，於法並無不合。㈡系爭土地既經原土地所有權人林添財、林永祥出具同意書而允由當時需地機關即改制前中和市公所開闢作為道路使用，故改制前中和市公所已取得合法使用權；又系爭土地已經改制前中和市公所開闢作為道路使用，且現況仍作道路使用○○○區○○街），並供公眾通行使用，已無留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得後，按原目的使用可言，自不具保留性質，縱未完成所有權移轉登記，亦不影響系爭土地已不具保留性質；系爭土地既已不具保留性質，自難認定為公共設施保留地。㈢觀諸原處分記載之內容，可知原處分已載明申請人為上訴人、系爭土地之都巿計畫案名（發布實施日期）為中和都巿計畫案（62年10月5日）、系爭土地之土地使用分區（或公共設施用地）為道路用地，其備註欄記載：「需地機關為『新北巿政府工務局』，土地取得（開發）方式為『無』，非屬公共設施保留地。備註：68年無償提供作道路使用。」等語，已足使上訴人瞭解系爭土地之使用情形，且非屬公共設施保留地，難謂原處分欠缺明確性。至原處分雖未表明不服之救濟方式、期間及其受理機關，依行政程序法第98條第3項規定，係可延長其救濟期間，自難以此認原處分欠缺明確性。㈣行政機關若怠於行使權限，或因錯誤之行政處分，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益時，該利益並非法律所應保護之利益，是其他人民不得要求行政機關比照該違法案例授予利益，亦即人民不得主張「不法之平等」。又行政法上之信賴保護原則，係指行政處分雖有瑕疵，惟相對人或利害關係人對其存續已有信賴，而行政機關之事後矯正，將因此增加其負擔者，即不得任意為之。如行政機關有前述怠於行使權限，致使人民因個案違法狀態未排除而獲得利益情形，並非行政機關所為行政處分之存續使人民產生信賴，自無信賴保護原則之適用。從而，系爭土地非屬公共設施保留地，上訴人自不得再援引前例（即系爭土地之其他共有人曾辦理捐贈）作為本件申請事件之依據，自難認原處分有違反行政程序法第6條平等原則之情事。㈤綜上，原處分認系爭土地非屬公共設施保留地，而否准上訴人所請，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。上訴人先位之訴，提起課予義務訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被上訴人對於上訴人105年8月23日申請事件，應作成准予核發上訴人持分所有系爭土地為公共設施保留地之土地使用分區證明書之行政處分，為無理由，應予駁回。上訴人備位之訴，依行政訴訟法第198條、第199條情況判決之規定，請求原審命被上訴人賠償損害計41,054,717元，亦無理由，應併予駁回。至上訴人稱因被上訴人過往核發土地使用分區證明書載明系爭土地為公共設施保留地始購買系爭土地，致損害其權益乙節，查原處分之記載，並無違誤，業如前述，上訴人是否因信賴過往證明書而購買致受有損害，乃屬應否予以國家賠償之問題，應另案尋求救濟等語，為其論據。
五、上訴意旨略謂：㈠系爭土地於105年之前均被各級行政機關認定為公共設施保留地，中和區公所卻於105年6月間突然提出系爭同意書，惟其上並無承辦人員批示或中和區公所之收文戳章，實與一般行政機關受理文件之處置流程大相逕庭；又立同意書人有2位，但地址及身分證統一編號欄均只留1人，衡諸當時年代識字率不高及系爭同意書上簽名筆跡甚為工整等情，系爭同意書是否為確為原所有權人林添財、林永祥親簽，實有疑問。被上訴人雖於106年6月13日言詞辯論中指稱僅填有1人身分證字號，可能係由其中1人代表填寫，故系爭同意書並非偽造或變造云云，惟未提出所稱係由1人代表填寫之證明，被上訴人顯未就系爭同意書為真正乙事，負擔主觀之舉證責任。原審未依客觀舉證責任分配本件對當事人不利益之結果責任，已違背舉證責任分配法則，而有行政訴訟法第243條第1項判決不適用法規之違法。㈡依新北市中和地政事務所105年11月4日新北中地資字第0000000000號函所檢附之系爭64-76號土地登記資料顯示，該土地之總面積於分割前為「3,004平方公尺」，然系爭同意書上就系爭64-76號土地部分，僅載明面積「510平方公尺」提供予中和區公所無償使用。又系爭20、26、31、36、37地號土地，觀其土地登記第二類謄本，均非由原土地所有權人林添財、林永祥無償提供予當時需地機關開闢作為道路使用之土地。原審未依職權調查，誤認自系爭64-76號土地所分割之系爭土地，全部均在提供無償使用之範圍內，顯已違反行政訴訟法第125條第1項及第133條之規定，則原判決自有判決不適用法規之違法；又判決認定事實與卷內事證不符時，屬行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之違法。再者，原審未依同法第163條規定，命被上訴人或中和區公所提出系爭同意書正本，逕認系爭同意書具形式上證據力，原判決有判決不適用法規之違法。㈢系爭同意書內容已載明原所有權人林添財、林永祥提供系爭土地予中和區公所無償使用係依據系爭協議結果，則系爭同意書之性質應係「附停止條件之使用借貸契約」，必須系爭協議結果已履行，該同意書始發生法律上效力。然上訴人於原審中要求被上訴人提出系爭協議結果，惟被上訴人均未提出，致系爭同意書所附之停止條件是否已成就，無從知悉，詎原審卻未依職權調查中和區公所是否已履行系爭協議結果，逕認系爭同意書已有實質證據力，進而認定中和區公所已取得系爭土地之合法使用權。原判決自有判決不適用法規之違法。㈣系爭同意書之真偽與否及系爭協議結果之內容是否已履行，將決定中和區公所是否已取得系爭土地之合法使用權，與系爭土地是否為公共設施保留地乙事，兩者關係至為重大。然原判決未說明未依職權調查之理由，顯有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違法等語，並聲明請求原判決廢棄。先位聲明：被上訴人對於上訴人105年8月23日申請事件，應作成准予核發上訴人持分所有系爭土地為公共設施保留地土地使用分區證明書之行政處分；備位聲明：被上訴人應賠償上訴人41,054,717元。
六、本院經核原判決固非無見。惟查：
(一)按「（第1項）行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。（第2項）審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。（第3項）審判長應向當事人發問，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」「行政法院於撤銷訴訟，應依職權調查證據，於其他訴訟為維護公益者，亦同。」「除本法有規定者外，民事訴訟法第277條之規定於本節準用之。」「行政訴訟達於可為裁判之程度者，行政法院應為終局判決。」行政訴訟法第125條第1、2、3項、第133條、第136條、第190條分別定有明文。蓋以行政訴訟因涉及公益，如行政法院調查事實關係須受當事人主張之拘束，將有害於公益。而高等行政法院為事實審故應本於職權調查證據，並依調查證據之結果，斟酌全辯論意旨，認定事實，不受當事人主張之拘束。依行政訴訟法第189條規定，行政法院為裁判時，除別有規定者外，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽，且依此項判斷而得心證之理由，應記明於判決。又判斷事實真偽所依據全辯論意旨及調查證據之結果，包括辯論之重要內容、證據能力之有無、證明力之強弱以及證據之取捨等，因而得心證之理由，應記明於判決，以杜臆測或率斷之弊。故行政法院認定事實應憑調查所得之證據，就證據與事實之關聯性如何，其證明力之有無，形成心證之理由，記明於判決理由項下。如未說明所憑證據足供證明事實之心證理由，或就當事人提出之證據摒棄不採，又未說明不採之理由，其判決即屬同法第243條第2項第6款之判決不備理由，當然違背法令。次按法院認定事實應憑證據，且所憑之證據必須具有證據能力，始合於證據法則。認定事實與卷證資料不符者，有違證據法則，難謂無認定事實不憑證據之違法。
(二)再按「下列各款文書，當事人有提出之義務：該當事人於訴訟程序中曾經引用者。……」「公務員或機關掌管之文書，行政法院得調取之。如該機關為當事人時，並有提出之義務。」行政訴訟法第163條、第164條第1項定有明文。又依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法第357條規定：「私文書應由舉證人證其真正。但他造於其真正無爭執者，不在此限。」第358條第1項規定：「私文書經本人或代理人簽名、蓋章或按指印或有法院或公證人之認證者，推定為真正。」
(三)本件原判決以系爭土地屬中和都市○○○○道路用地，重測及合併分割前為系爭79-23號土地及系爭64-76號土地。依中和區公所檢附原土地所有權人林添財、林永祥68年3月1日出具予改制前中和市公所之系爭同意書所載內容，又該同意書經原所有權人簽名、蓋章在案，故認系爭同意書為真正，復認系爭土地係無償提供使用，並未完成所有權登記，當時需地機關即改制前中和市公所已取得合法使用權，業經開闢道路使用，現況仍作道路使用，並供公眾通行，已無留待將來各公用事業機構、各該管政府或鄉、鎮、縣轄市公所取得後，按原目的使用可言，自不具保留性質，難認定為公共設施保留地為其論據。上訴人於原審時即一再對於系爭同意書之真正予以爭執，而以中和區公所乃於105年6月間始提出系爭同意書，且系爭同意書上並無任何承辦人員批示或中和區公所之收文戳章，與一般行政機關受理文件之處置流程大相逕庭，系爭同意書是否確為原所有權人林添財、林永祥親簽，乃有疑問等情予以質疑。惟原審於上訴人就系爭同意書之真正既予以爭執，而該文書並無依上開民事訴訟法第358條第1項得推定為真正之情事，亦未見有被上訴人之舉證證明其為真正。原判決究係依如何之事證認定系爭同意書有形式證據力，並未依職權調查；復未依行政訴訟法第163條或第164條第1項規定，命被上訴人或該文書之保管機關中和區公所提出系爭同意書之正本，並由雙方當事人就該文書之真正與否予以辯論，即以「上開同意書既係當時需地機關即改制前中和市公所歸檔保有之文書，在未能證明其有偽造或不實之情形下，應信為真正」等語，遽予認定系爭同意書具形式上證據力，進而採認其實質證據力，乃屬速斷，此有違證據法則，復有判決不適用法規暨判決不備理由之違背法令情形。且上訴人於原審即一再質疑系爭同意書內容載明原所有權人林添財、林永祥提供系爭土地予中和區公所無償使用係依據系爭協議結果，則該協議結果如何，乃影響系爭同意書是否條件成就。上訴人於原審要求被上訴人提出系爭協議結果，惟被上訴人並未提出，原審就此重要爭點亦未進一步查明，復未說明理由，即遽為不利於上訴人結果之認定，亦嫌速斷，有未依職權調查證據即認定結果暨判決不備理由之違背法令情形。
(四)另查，茲據系爭同意書上所載系爭64-76號土地面積510平方公尺提供與改制前中和市公所開闢三等十二號通路工程之用等語，惟依卷內系爭64-76號土地登記資料所示，該土地面積於分割前為3,004平方公尺（參見訴願卷第116～119頁）。則系爭同意書既載明系爭64-76號土地僅510平方公尺提供改制前中和市公所無償使用，顯與該土地面積應為3,004平方公尺甚有差距。從而，關於系爭64-76號土地部分，究竟原土地所有權人同意提供無償使用之範圍為何？有無包括本件上訴人爭執系爭土地關於由系爭65-76號土地分割而來之土地全部或僅部分土地暨其實情為何，原判決未依職權予以調查並請被上訴人說明，即逕認系爭土地關於由系爭64-76號土地所分割而來之土地，均屬原所有權人同意提供予中和區公所無償使用之範圍，進而肯認原處分認系爭土地包括原系爭64-76號土地分割增加地號土地，非屬公共設施保留地，而否准上訴人申請核發公共設施保留地之土地使用分區證明之行政處分無誤，亦核有未依職權調查證據並認定事實與證據不符之判決不適用法規及判決理由矛盾之情形。
(五)再者，上訴人於上訴時爭執系爭土地中關於20、26、31、36、37等地號土地，並非系爭同意書所載系爭79-23號、64-76號分割之土地，乃非由原土地所有權人林添財、林永祥無償提供予當時需地機關即改制前中和市公所開闢作為道路使用等語。審諸原審卷內資料顯示，上訴人所引前揭地號土地，是否確分割自系爭79-23號、64-76號土地，確有疑義（參見原處分卷第4頁），並未見有相關土地登記謄本可資核對、查證。則前揭上訴人所引相關地號土地，究竟是否為系爭同意書所載之系爭79-23號、64-76號土地分割而來，經該土地原所有權人提供無償作道路使用乙節，亦非無疑。原審未就此依職權調查證據；復未核對相關土地登記謄本資料以查明該事實，即遽為本件上訴人不利之認定，亦有認定事實未依證據暨判決不備理由之違背法令情形，應再由原審依職權調查，進一步予以釐清該事實，始得為認定事實之依據。
(六)復查，被上訴人於上訴時始提出新北市政府106年11月24日新北城開字第0000000000號函、新北市政府城鄉發展局00000000000000000000000000號函、中和區公所106年11月7日新北中工字第0000000000號函，表明更正關於上訴人申請系爭64-76號土地，重測後分割出新北市○○區○○段○○○號等43筆土地使用分區證明書，加註是否屬公共設施保留地一案等情，則原處分是否因此有變動之情形，而致影響上訴人於原審之聲明，亦應由原審於發回後一併注意並查明之。
(七)綜上所述，原判決有上述不適用法規、判決不備理由暨判決理由矛盾及違反證據法則之違背法令事由，上訴意旨指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由；又原判決違背法令影響事實之確定及判決結果，且上訴人於原審尚有備位聲明應予調查審認，故本院無從自行判決，爰將原判決廢棄，發回原審，另為適法之裁判。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 21 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 程 怡 怡法官 張 國 勳法官 陳 秀 媖以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 21 日
書記官 陳 映 羽