最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第363號上 訴 人 台灣宇博數位服務股份有限公司代 表 人 Rob van der Woude訴訟代理人 郭雨嵐律師
謝祥揚律師劉景嘉律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國106年6月22日臺北高等行政法院105年度訴字第1825號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱臺北監理所）調查發現，上訴人以網路招募司機，分別於原判決附表所示日期，藉由Uber APP應用程式平台指揮調度附表所載車輛營運載客，載客完成後乘客以信用卡付費，再由上訴人拆帳分配金額予接受調度車輛之司機，認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事。被上訴人分別以105年7月22日第20-20B00127號、第20-20B00128號、第20-20B00129號、第20-20B00130號、第20-20B00132號等5件違反汽車運輸業管理事件處分書（下合稱原處分），各裁罰上訴人新臺幣（下同）15萬元。
上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復行上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠營業行為本質上具反覆實施之性質，在法律概念上應屬同一行為，依本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱本院98年決議）意旨，如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即違反一行為不二罰原則。原處分所處罰之違章行為，發生地點相同（臺北市、新北市地區）、發生時間接近（105年4月10日、105年4月16日、105年4月17日、105年5月18日、105年6月22日），被上訴人認定為不同行為，並對各該行為分別處罰，顯將原應評價為「單一行為」之行為，割裂為數行為，並分別裁處，原處分確有違失。況被上訴人前已分別於105年1月18日、105年1月19日、105年3月14日、105年5月24日為167件、48件、1件、7件，共223件之裁處處分（下稱前處分）。
該違章行為亦因此而區隔為同一行為，自不得就發生於前處分之營業行為再為處罰，原處分顯違反一行為不二罰原則。㈡被上訴人自始未依職權調查，致無從辨明上訴人與他租車公司司機之合作契約關係內容為何及如何利用租車公司之車輛提供載客服務，在事實未經查明下，驟然認定上訴人有經營汽車運輸業、利用Uber APP軟體並與司機合作而派遣調度車輛載送乘客並收取報酬等違章行為云云，惟均與事實不符。被上訴人未憑證據，且未盡證據調查職責，即為反於事實之認定，顯違行政程序法第36條及第43條規定與本院39年判字第2號判例意旨。㈢被上訴人認定上訴人與他人故意共同實施違章行為，然並未具體指明上訴人究與何人共同實施，亦未提出具體事證證明上訴人與該人間確有共同實施違章行為之故意，原處分泛指上訴人與他人故意共同實施違反行政法上義務之行為，未認定所謂之共同行為人，自屬欠缺明確性，其認事用法均有違失。㈣上訴人係以管理顧問及資料處理服務與電子資訊供應服務等事項為業，被上訴人卻認定上訴人經營汽車運輸業，顯與實情不符。又Uber APP平台係由總部設於荷蘭之Uber International Holding B.V.公司（下稱Uber B.V.公司）透過行動通訊網路經營維護，上訴人無從介入，亦非該軟體平台之經營主體。上訴人僅係Uber B.V.公司在臺灣成立之100％子公司，雖與其同屬Uber集團而為關係企業，惟僅受其委託在臺灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP軟體平台，上訴人未曾涉入該軟體平台之營運，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用該軟體之司機簽署契約。況「Uber APP軟體」僅係一即時媒介消費者與駕駛間能聯繫彼此乘車需求的軟體平台，無論上訴人或Uber集團之任一公司，均未曾擁有車輛，更未曾「派遣」或「調度」任何車輛，被上訴人認定上訴人有經營汽車運輸業之行為，顯欠缺事實憑據，亦與公路法規定意旨有違。㈤原處分所涉各該載客旅程所收取之費用，數額均為百元或百元以下，惟被上訴人卻就各該行程分別處罰，且均以法定最高金額裁罰，與各該行程所收取費用之金額顯不成比例，自有裁量濫用暨牴觸比例原則之違法等語，求為訴願決定及原處分均撤銷之判決。
三、被上訴人則以：㈠上訴人未依法登記經營汽車運輸業，而加入Uber APP平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，上訴人雖未親自駕駛車輛，然加入Uber APP平台之司機確係由上訴人所招募，經其允許後加入，就申請加入之司機是否具有經營汽車運輸業之資格，上訴人亦加以審查，並自使用該UberAPP平台司機處收取費用，處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，上訴人顯有與加入Uber APP之司機故意共同實施違反行為時公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，原處分予以裁罰，應屬有據。㈡上訴人於網路上刊載「臺灣UBER司機資訊網」內容，明白表示「Uber是一個科技平台，我們幫你隨時找到需要用車的顧客……」「開自己的車，免費加入最夯共享平台，時間自由，每週多賺上萬」等語，及詳細介加入之資格、工作方式及待遇等資訊，可知上訴人係藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於上訴人經由Uber平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務。而欲經由Uber APP平台提供載客服務之司機及所提供車輛均須符合上訴人之要求，可見註冊加入Uber平台之司機，係基於與上訴人間之合意，以自備車輛載運上訴人所招攬乘客，並向乘客收取車資後，與上訴人依約定比例分配，其均係與上訴人共同實施違反行為時公路法第77條第2項所定行政法上義務之行為，洵堪認定。㈢依本院104年度判字第121號及原法院另案105年訴字第1772號等判決意旨，本件上訴人係與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，由上訴人提供有搭車需求之乘客資訊及計收車資所需軟體，駕駛人提供車輛載運乘客，各自分別實施行為時公路法第77條第2項所定違法行為之部分構成要件，而共同違反該條項所定行政法上義務，各駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為，駕駛人彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則上訴人與每一駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與上訴人共同實施之違法行為，行為主體不相同，自應予以分別評價。本件乃上訴人分別與5名不同之駕駛人所共同實施，被上訴人予以分別裁罰，並無就同一行為重複處罰之違法。㈣本件訴訟係涉及上訴人未經申請核准而經營汽車運輸業，與廣告行為無關，上訴人將本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱本院105年決議）對廣告行為個數，套用至性質不同之違法經營汽車運輸業行為，亦難採憑等語。
四、原判決為上訴人敗訴之判決，係以：㈠依Uber合作駕駛資訊網，加入Uber APP平台之司機確係由上訴人招募及允許加入，上訴人就申請加入平台之司機是否具有經營汽車運輸業之資格加以審核，亦自使用Uber APP平台司機處收取費用，且處分之案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽。實際上是透過經規劃設計完成的資訊系統，先行審查司機與車輛整合為汽車運輸的供給方，再由系統受理需要使用車輛之需求方，而由Uber APP平台媒合供需兩方，需求者所支付之費用透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機。而無論該Uber APP軟體平台係何人研發設計，既由上訴人將該資訊軟體以繁體中文系統方式，運用於中華民國統治之區域，其重心並在於提供司機及車輛供消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的；此與上訴人是否擁有車輛及是否為該軟體平台之研發設計者無關，其既透過該Uber APP軟體平台媒合駕乘雙方之供需，完成運輸功能之實踐，其有經營汽車運輸業之事實，應堪認定。㈡上訴人藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，於上訴人經由Uber APP平台告知有乘客需要搭車時，提供載客服務，車資由系統業者與司機依一定比例取得，參與之汽車駕駛人，係經由上訴人建置之Uber APP得知乘客之資訊，繼而於原判決附表所示時地載運乘客，並與上訴人拆分所得車資，足認係由參與之司機與上訴人共同以汽車經營乘客運輸而受有報酬，該當公路法第2條第14款汽車運輸業之要件。
上訴人登記之所營事業，並不包括汽車運輸業，被上訴人認其未經申請核准，於原判決附表所示時地及所示汽車之駕駛人，共同經營汽車運輸業，違反公路法第77條第2項規定，並無違誤。又Uber APP平台系統同時審查「車輛」及「司機」，加入Uber APP平台之車輛所應具備條件（車輛出廠年份必須為西元2006年以後，車長大於4.5公尺、必須為4門車以上，不可為9人座以上），與司機需要準備之文件（良民證〈警察刑事紀錄證明〉、駕駛執照審查證明〈肇事紀錄〉、車輛行照、強制險證明、駕照），然而共同經營汽車運輸業之利益分享，是對司機而非對車輛，亦有「兩個司機可以共用一部車輛」之合作機制。上訴人與合作之司機實際上是一種分工，由上訴人提供資訊系統，先行審查建立合作司機之資訊，而當需要用車之消費者出現時，系統則予以媒合，完成一項共同經營汽車運輸業之行為。是上訴人與合作司機故意共同實施違反行政法上義務之行為（共同經營汽車運輸業），而只要先行確認車輛，就足以辨識合作司機為何人（若為共同車輛才需要進一步辨識司機之註冊帳號）。而此項故意共同實施違反行政法上義務之行為，實際上是一種分工，上訴人資訊系統上，先行審查建立合作司機之資訊，而當需要用車之消費者出現時，系統才予以媒合，完成一項共同經營汽車運輸業之行為。㈢本院98年決議內容所涉及之違法營業行為，係由單一行為人（某公司）透過其僱用之自然人從事郵件遞送而實施，該等受僱人之遞送行為，因係受該公司之指示為公司執行職務，故可認為係某公司反覆實施之營業行為。本件係上訴人與其經由網路所招募、並無上下隸屬關係之汽車駕駛人合作，共同實施公路法第77條第2項所定違法行為之構成要件，而共同違反該條項所定之行政法上義務，各汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為，駕駛人彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，則上訴人與每一駕駛人合作從事載運乘客之行為，因係各駕駛人分別起意與上訴人共同實施之違法行為，行為主體互不相同，自應予以分別評價，僅於「同一」汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得適用上開98年決議。上訴人經由Uber APP平台之媒合，於原判決附表所示時地，駕駛自用小客車載客之駕駛人，車號各不相同，足見原判決附表所列5次違反公路法第77條第2項規定之行為，乃上訴人分別與不同之5名汽車駕駛人所共同實施。又觀諸被上訴人所為前處分，均非以上訴人曾與該相同車號之汽車駕駛人共同未經申請核准而經營汽車運輸業，作為裁罰依據。從而，被上訴人就原判決附表所示5次由上訴人與不同汽車駕駛人共同實施之違法行為，予以分別裁罰，並無違誤。另本院105年決議中關於行為數之論述，係就廣告所具有之集合性概念，及係利用傳播方法為宣傳，以達招徠銷售目的之本質所為，與上訴人未經申請核准而經營汽車運輸業之行為無關。㈣因上訴人之媒合系統，同時審查加入之車輛所應具備條件與司機需要準備之文件等等，而就共同經營汽車運輸業之利益分享，是對司機而非對車輛，此部份已足以敍明上訴人與司機間如何分工及分享利益，而共同完成經營汽車運輸業之違規行為。另針對「兩個司機可以共用一部車輛」之合作機制，兩個司機必須各自註冊帳號，且需建製母子帳號的形式，款項均匯至母帳號。足見，上訴人是與合作司機故意共同實施違反行政法上義務之行為，而只要先行確認車輛，就足以辨識合作司機為何人。因此，比對車號就足以判斷有無「同一汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形」，故原處分之作成並無違反行政程序法第36條及第43條規定。又上訴人明知有違反公路法第77條第2項規定而被取締裁處之風險，卻透過網路資訊，鼓動一般駕駛人成為合作司機，透過分工合作及分享利益的方式，形成共同經營汽車運輸業之違規行為，被上訴人考量這樣的違規動機與行為態樣，以及網路行銷的廣泛性，造成共同經營汽車運輸業違規之多數化，所形成對社會之衝擊，處以法定最高金額之罰鍰，自無違裁量之濫用，亦無違比例原則。㈤綜上所述，被上訴人認定上訴人未經核准而經營汽車運輸業，依公路法第77條第2項規定，分別裁罰上訴人罰鍰各15萬元，並無違誤，訴願決定予以維持，核無不合等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略謂：㈠依汽車運輸業管理規則第2條第1項規定，公路法第77條第2項規定所稱之「汽車運輸業」，尚依執行業務種類而為類型化區分，每種類型所遵循之法令構成要件、注意義務等，均有不同。原判決僅就上訴人有經營汽車運輸業之事實為判斷，未究明上訴人係屬汽車運輸管理規則第2條第1項規定所列何種類型，顯有判決不備理由之違法。㈡本院98年決議、105年度判字第290號及第576號判決，均就「營業行為」所涉行政責任而為論斷。而汽車運輸業管理規則第138條及公路法第77條第2項規定，均係就行為人經營汽車運輸業之「營業行為」而為裁處，原處分既係認上訴人有經營汽車運輸業之營業行為，則前揭決議及判決自有適用。至於本件所涉及之汽車駕駛人彼此間有無意思聯絡，應與上訴人「營業行為」應如何評價無關。又被上訴人指稱因本件營業行為主體僅為上訴人，故無違反一事不二罰原則，但原判決卻以上訴人係與不同汽車駕駛人共同從事汽車運輸業，故其行為應個別評價，而不違反一事不二罰，被上訴人與原判決立於兩個完全牴觸之前提命題，卻能得出相同之結果，足見兩者之認定有重大矛盾。原判決未曾究明原處分所裁處之載客行為係由何人擔任駕駛，自無從確認原處分是否涉及重複處罰，其遽認本件無重複處罰，不僅有調查職責未盡之疏漏，更有理由不備之違法。另就本件各處分所涉及之駕駛人而言，上訴人僅有「單一意思」，並基此連續刊登網路文宣，自僅有單一行為可言，本院105年決議於本件自有適用，原判決竟為相反認定，顯曲解該決議意旨。㈢原處分未具體指明上訴人究係與何人共同實施違反行政法上義務行為，不符行政處分明確性要件。又原判決係認上訴人與其附表所示各車輛之「駕駛人」共同從事違反行政法上義務之行為，惟該附表僅列載各車輛之「車種」、「車號」，並未列載其「駕駛人」，則原判決理由稱與附表所示汽車之「駕駛人」，共同經營汽車運輸業，即顯與附表所載內容不符。㈣Uber APP平台系統究竟係由何人經營，與該平台使用之語言為何無必然關聯，而其所載相關警語，亦與該平台究由何人經營亦無關，原判決竟以「它是一份繁體中文的系統，是應用於中華民國統治之區域」，即推論「是上訴人將Uber B.V.公司規劃設計之資訊系統實際使用於
中華民國統治之區域」，其認定顯違背證據及論理法則。反觀，依「Uber臺灣官方資訊網」之資料顯示，其所載內容為Uber B.V.公司提供，相關內容均係該公司完成之著作，非上訴人之陳述，原判決遽謂該平台係由上訴人經營，顯有認定事實與卷內證據不符之違背法令。又本案卷內並無任何證據顯示，原處分所載車資係由上訴人收取或由上訴人參與分配，上訴人亦否認有自乘客支付車資中分取報酬，原判決未調查上訴人是否收受報酬且如何收取，對於上訴人主張報酬係由Uber B.V.公司收取亦未說明何以不足採之理由，顯有判決不備理由之違法。另依行政執行署網站106年6月23日之新聞稿及工商日報於106年6月24日之報導，可知上訴人確實未收受報酬，原判決率為不利上訴人之判斷，顯有違法。㈤原判決附表編號2之處分，所載車號0000-00與卷內證據所顯示車號0000-00號不符，且原處分並未對上訴人為勒令停業之裁罰，原判決卻逕行增列為爭點並自行審理，顯見其所憑之證據與卷證資料不符，難認原判決無違背法令之瑕疵。又原判決既認定上訴人係與其他駕駛人共同經營汽車運輸業而違反公路法第77條第2項，且依據Uber資訊網關於平台費用之記載可知，每趟車資係由駕駛人與Uber B.V.公司以75％與25％來分配，顯見本件違章行為，係由駕駛人收走大部分車資，且由其單獨完成載客行為，何以裁罰駕駛人最低之5萬元，對上訴人卻裁處最高額15萬元，原判決未調查審認載客行為及車資分配情形即率而認定，有未依法調查證據之違背法令。另受領報酬需乘客與運送人間達成運送契約，Uber
B.V.公司建立之營運模式為乘客透過信用卡消費時，除支付車資外，尚需給付信用卡於國外刷卡之手續費，乘客既接受這手續費，足見乘客認知運送契約係存在於其與Uber B.V.公司間，原判決未及注意，有違背經驗及論理法則之違法。㈥系爭汽車運輸業之運輸行為，除駕駛人與車輛外，尚需有Uber B.V.公司之網站、Google Map、行動支付業者、國內收單業者等共同完成，上訴人僅係聽從Uber B.V.公司指示，將其所提供之資訊刊登於網站。況Uber B.V.公司收受消費者刷卡給付車資後，除了把大部分車資給付司機外，要依據收單金額的比例給付信用卡收單銀行手續費及車輛定位及行車軌跡系統，上訴人並非車資拆分之對象。而相關車資均由國外出帳匯予駕駛人，Uber B.V.公司業已於106年上旬向國稅局完成跨境店商稅籍登記，足證相關車資與上訴人完全無涉。原判決片面審酌被上訴人提出之網頁資訊，單憑上訴人受Uber B.V.公司之委託而推廣該平台此片面證據，即認定上訴人與駕駛人拆分車資，顯與論理法則相悖。另本件相關駕駛人係遭臺北監理所之警察人員攔查而作成談話紀錄，惟其與警察職權行使法第8條第1項之攔停規定不符，則該談話紀錄自非適法，從而以該證據認定上訴人違反公路法第77條第2項規定而作成之處分自亦違法，原判決未慮及此，率而採為判決之基礎，顯與法有違。㈦縱認上訴人有經營汽車運輸業之行為，本質上既屬一行為，則早在103年間被上訴人即就上訴人前開違章行為處以罰鍰等秩序罰時，上訴人之義務違背狀態即消失，至於上訴人於該處罰後繼續經營汽車運輸業之行為，應屬被上訴人於103年間處罰上訴人之違章事實，而為同一未經核准經營汽車運輸業之行為，且在公路法第77條第2項未規定連續處罰之前提下，被上訴人卻持續對上訴人處以包含原處分在內之數百張裁罰，顯與本院105年度判字第290號判決意旨有違，原判決未慮及此，遽認原處分未違反一事不二罰原則，顯與實務見解相悖。又因經營行為具有反覆性及繼續性，原處分實為臺北監理所之連續舉發，僅得作為認定上訴人違規程度輕重之依據，不得作為上訴人違規行為數之計算標準。且須有法律明文規定之情形下，主管機關方可對違章行為為連續處罰，公路法第77條第2項，並無「按次」或「連續」等相關規定，足見該條文並非賦予被上訴人得針對經營汽車運輸業者連續處罰之依據，原處分明顯逸脫法律授權範圍而有重大瑕疵。原判決錯把秩序罰當作執行罰，並單憑主體不同即為不利上訴人之認定，亦屬違法。另依公路法第77條第2項規定於106年1月4日之修正理由可知，該規定所稱之「經營」汽車運輸業之行為屬「一行為」性質。而經營行為具有反覆繼續性之特徵，自社會生活經驗觀之，該行為即屬一種複合式行為，是如認上訴人媒合各車輛駕駛人與乘客間之媒合經營行為構成經營汽車運輸業之行為，則上訴人媒合對象究竟是否為同一車輛駕駛人，均無礙該媒合行為屬於反覆繼續性之一行為。原判決認上訴人僅於同一車輛駕駛人共同經營時始構成一行為，明顯悖於一般社會生活經驗所稱之一行為。又上訴人之所以受裁罰，無非係透過組成Uber車隊反覆運送乘客之方式而有經營汽車運輸業之行為，依本院98年決議意旨，上訴人之行為自為一行為，不應重複處罰。原判決任意強加「同一車輛駕駛人及上訴人經營汽車運輸業」之經營行為，方屬一行為不二罰原則中之一行為之限制，顯增加法律所無之限制。㈧依公路法第3條及第56條規定可知，如認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，其主管機關為交通部，再由交通部委任交通部公路總局執行。倘認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則主管機關為直轄市政府。本件遭舉發之車輛為自小客車，而與自小客車有關之汽車運輸業僅有計程車客運業及小客車租賃業兩種，各該車輛均非租賃車，故未涉及小客車租賃業，則本件受舉發之營運類型，應僅存計程車客運業，故上訴人若確有所遭裁罰之違章行為，應屬未經核准而經營計程車客運業之行為態樣，其並非公路法第37條第1項第1款應由中央主管機關主管之事務。上訴人設址於臺北市○○○路，即便上訴人欲申請計程車客運業，亦須向臺北市政府申請許可，故本件違章行為具有管轄權之機關應為臺北市政府。被上訴人既欠缺行政管轄權，所作成之原處分即屬無效，原判決未慮及此，逕行實體審查，顯有違法等語。
六、本院查：㈠按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……
汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文已於106年1月4日有修正）第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」是以，經營汽車運輸業應先申經主管機關核准，否則即得依行為時公路法第77條第2項之規定舉發，至是否符合所謂之「經營汽車運輸業」應依法律規定之構成要件為判斷。
㈡上訴人於Uber臺灣官方資訊網招募司機，加入Uber APP平台
之司機苟符合上訴人所要求之條件（包含司機及車輛），則准其加入，乘客欲利用Uber APP平台提供之車輛者，亦須加入Uber APP平台為會員。當乘客有使用車輛之需求時即可利用該平台提出需求，再由Uber APP平台媒合供需兩方，將司機姓名及車號等相關資料通知需求方，俟將乘客運送至目的地後，再由乘客以信用卡支付平台所顯示之車資，並透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機，透過Uber APP平台運送乘客之車輛並非上訴人所有，加入Uber APP平台之司機彼此間各自獨力載客等情，為原判決依法確定之事實，兩造對於司機及乘客利用Uber APP平台之事實經過亦無爭議，自得為本院判決之基礎。又依原判決兩造爭點欄之記載為「被告（即被上訴人，下同）依公路法第77條第2項及汽車運輸業管理規則第138條規定，裁處原告（即上訴人，下同）系爭5件原處分各15萬元罰鍰，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業，是否適法？亦即：原告是否有經營汽車運輸業之事實？原告是否有與他人故意共同實施違反行政法上義務之行為？系爭5件處分之作成有無違反一事不二罰原則？系爭5件處分之作成有無違反行政程序法第36條、第43條規定？」參諸原判決事實欄及理由內均未論及原處分有勒令上訴人停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業行為，足認該記載係屬贅語；又原判決附表編號2所載車號0000-00固與原處分所載車號0000-00號不符，然該附表與上訴人起訴時所提出之附表相同（附表編號2所載車號亦為8855-L7，見原審卷第36頁），堪認原判決係引用上訴人所提之附表資料，未予校正固有疏失，然僅屬誤載，無礙判決結果，亦與未依證據認定事實之要件有間，上訴人執以指摘，顯屬誤會，合先說明。
㈢查，行為人之行為是否違反行政法上之義務，應以法律所定
之構成要件為判斷基準，然由於科技技術之進步與社會經濟環境之變化，法律往往無法與時俱轉跟上萬變之行為狀態，而修法似又緩不濟急，跟不上環境之變化與需求，故如何以現行有效之法律規範，判定其行為態樣是否違法，本院認為應以法律規範之精神及行為本質核實認定。原判決所認定之前揭事實，乃時下流行之所謂共享經濟，利用科技整合資訊，以平台為供需雙方提供機會，達到降低時間及經濟成本且供需雙方均蒙其利之目的。此與傳統計程車業者，或經由乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客，並俟提供客戶之需求後再收取報酬之營業形態不同。上訴人雖未親自駕駛或提供車輛載運乘客並親自向乘客收費，然其係透過已經規劃設計完成的資訊系統即Uber APP平台，先行招募並審查司機與車輛，整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由Uber APP平台媒合供需雙方，再由需求者支付費用，顯以資訊系統之運用取代傳統業者之一對一媒合，再由加入Uber APP平台之司機提供車輛完成運送乘客之目的，依其具體行為內涵觀之，上訴人使用Uber APP平台提供資訊媒合乘客與司機之需求，該當「傳統乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客」部分之行為，至以車輛運送乘客部分之行為則由加入Uber APP平台之司機為之，兩者分擔攬客及載客工作，則上訴人與其媒合之司機之行為自該當「汽車運輸業」。另縱使上訴人與加入Uber APP平台之司機間無任何書面契約，然如上所述，上訴人提供Uber APP平台招募司機之目的，是提供乘客搭乘之需求予加入平台之司機，由司機依Uber APP平台之訊息前往載客，乘客再付費，乃上訴人、及使用Uber APP平台之司機與乘客間之共識，則上訴人與司機間即有所謂之共同完成運送乘客之共識，從而原判決據以認定上訴人與司機間有共同未經申請核准，而經營汽車運輸業之違反行為時公路法第77條第2項規定之行為，依上開規定及說明，並無不合。
上訴人仍執詞否認，並主張其未向乘客收取費用，並無收取報酬，與營業之要件不合等語。惟查，乘客利用Uber APP平台而搭乘平台之司機所提供之運送服務，需以信用卡支付費用，乃使用Uber APP平台之條件與使用者間之共識，縱然上訴人主張需求者以信用卡支付之費用係由Uber B.V.公司收取一節屬實，表面上司機亦未從乘客手中收取費用，然UberAPP網頁上亦註明自2016年1月18日起加入合作駕駛之平台費用一律為25％，故縱因被上訴人礙於法規之故，無法查證需求者以信用卡支付之費用之分配及去向，亦不足為上訴人未收取酬之有利認定，上訴人此部分主張亦無足採，原判決認其主張違背經驗法則，亦屬有據。
㈣對於違反行政法上義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數
行為違反行政法上之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行為人所為違反行政法上義務之行為究為「一行為」或「數行為」，自應予以辨明。原判決認定其附表所示之行為乃數行為，無非以各駕駛人分別起意與上訴人共同從事載運乘客之行為，而司機乃基於自身利益之考量，彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，故行為主體互不相同，應予以分別評價等為認定基準，僅於「同一」汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得認為同一行為乙節，固非無見。惟，依行政罰法第14條規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為，構成共同違法行為。而行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法上義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。行為時公路法第77條第2項所定「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之經營汽車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次或反覆多次實施經營運輸行為，均屬之。是以出於違反行為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意思，而未申請核准，多次實施運輸行為，係違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。依原判決認定之事實可知，上訴人以相同Uber APP平台招募欲合作之司機與之合作，分擔攬客及載客任務，完成運送乘客工作，並受有報酬，而共同實施完成經營汽車運輸業（公路法第2條第14款參照），自始即不限於單一司機，亦即上訴人與多數不同司機，分擔攬客及載客之運送工作，本在其一開始違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之犯意內。上訴人既自始即意在未經申請核准，提供相同Uber APP平台，並以前揭相同方式，與不同司機分別完成運送乘客之行為，而經營「汽車運輸業」，可認為是出於違反同法第77條第2項行政法上義務之單一意思，該當於一個違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務行為。至上訴人每次與其共同完成運送行為之對象即司機不同，係各司機是否分別與上訴人成立共同違法行為之問題，並不影響上開上訴人行為單一性之判斷。原判決依與上訴人合作之司機是否同一作為切割違規行為數依據，未審究上訴人違反行政法上義務是否出於單一意思，而認定上訴人之行為係數行為，尚有可議，上訴人執以指摘，自屬有理。又因上訴人主張其之前因相同之行為，業經被上訴人以前處分裁罰在案，該處分與本件行為間之關係為何，未經查明，此部分攸關原處分是否違反一行為不二罰原則而事實不明，本院無法自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審法院另為調查後，為適法裁判。
㈤末按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央
為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前項第2款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市○縣○市○○路主管機關之同意；有不同意者，報請中央公路主管機關核定之。」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事○○○區○○○○路法第79條第5項固授權交通部制定有關「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則。交通部亦依該授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項，固與公路法「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。」之立法目的無違，而得予援用，然其於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1條規定，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」其雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3月22日為修正，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託公路總局辦理。直至102年7月22日始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」是以，有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，係汽車運輸業管理規則於102年7月22日修正後，始規定由交通部委任公路總局或委由直轄市政府辦理。而依交通部102年7月22日交路字第10250097788號函「主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：汽車運輸業管理規則第139條之1。行政程序法第15條第1項。公告事項：遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」之內容，並未將計程車客運業納入。則上訴意旨指摘被上訴人就本件並無事務管轄權限，違反管轄法定原則及法律保留原則等語，非全然無稽。被上訴人雖亦提出行政院106年7月24日院臺交字第1060182260號函，主張其有事務管轄權，然該函並未載明其法律依據，案經發回，原審法院應闡明兩造對此攻防，予以釐清，併此指明。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
書記官 莊 俊 亨