最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第378號上 訴人 即原 審原 告 太仁開發事業股份有限公司代 表 人 張向主訴訟代理人 鍾秉憲 律師
許英傑 律師閻道至 律師上 訴人 即原 審被 告 原住民族委員會代 表 人 夷將‧拔路兒（Icyang‧Parod）訴訟代理人 馬潤明 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 葉俊榮訴訟代理人 林添進 律師上列當事人間有關補償事務事件，上訴人對於中華民國106年8月31日臺北高等行政法院105年度訴更一字第30號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴人之上訴均駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人各自負擔。
理 由
一、上訴人太仁開發事業股份有限公司（下稱上訴人太仁公司）以其與南投縣仁愛鄉公所（下稱仁愛鄉公所）訂定原住民保留地租賃契約書（下稱系爭租約），合法承租坐落南投縣○○鄉○○段○○○○○○○○○○○○○○○○○○○號原住民保留地（下稱系爭土地），興建建物使用收益。惟廬山溫泉地區業於99年5月12日經經濟部劃定公告為特定區域，仁愛鄉公所不辦理續租作業，南投縣政府亦廢止其旅館營業登記證，對其造成重大損害等語，委由群策法律事務所於103年7月10日以（103）北群字第000000000號函（下稱103年7月10日函），依「莫拉克颱風災後重建特別條例」（103年8月29日期滿廢止，下稱重建條例）第20條規定，向前行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會（103年8月8日結束重建任務，並於同年8月29日裁撤，下稱重建會）及上訴人原住民族委員會（下稱上訴人原民會）請求補償，經重建會於103年7月18日以重建家字第1030002103號函（下稱重建會103年7月18日函）請上訴人原民會查處，並副知上訴人太仁公司。嗣上訴人原民會於103年7月31日以原民土字第1030037599號函（下稱原民會103年7月31日函，即原處分）否准所請。上訴人太仁公司復於103年8月12日委由群策法律事務所以（103）北群字第000000000號函（下稱103年8月12日函），向重建會請求於2個月內作成補償之決定，重建會以103年8月19日重建家字第1030002504號函復（下稱重建會103年8月19日函），略以重建會於102年3月13日召開研商會議，上訴人原民會表達系爭租約已明定收回土地條件及收回土地改良物之補償標準規定，廬山溫泉區合法租用國有地之地上物，不符現行補償規定，重建會原則尊重上訴人原民會意見等語。上訴人太仁公司不服重建會103年8月19日函、原處分，提起訴願遭決定不受理，遂提起行政訴訟，經原審法院104年度訴字第525號判決（下稱更審前原審判決）駁回上訴人太仁公司之訴。上訴人太仁公司不服，提起上訴，經本院廢棄更審前原審判決，發回原審法院更為審理。嗣經原判決為「原處分及該訴願決定均撤銷；上訴人原民會就上訴人太仁公司103年7月10日之申請，應依本判決之法律見解作成決定；上訴人太仁公司其餘之訴駁回。」之判決，上訴人太仁公司及上訴人原民會對其不利部分不服，分別提起上訴。
二、上訴人太仁公司起訴主張：（一）原處分及重建會103年8月19日函，均屬行政處分：1、上訴人太仁公司以103年7月10日函，向重建會及上訴人原民會請求作成補償之決定，經重建會以103年7月18日函知上訴人原民會，稱本件補償請求應由上訴人原民會受理；嗣上訴人原民會作成原處分，稱上訴人原民會並無依租賃契約規定需要辦理終止租約收回土地及補償土地改良物之情形，拒為給付補償金。2、上訴人太仁公司以103年8月12日函請重建會提出本件補償申請之准否權限屬上訴人原民會權責之法律依據，否則應作成補償之決定；重建會嗣以103年8月19日函，認定上訴人太仁公司不符重建條例之補償規定，業已明示拒絕上訴人太仁公司本件補償之申請。3、查原處分已表明拒絕上訴人太仁公司依重建條例第20條第4項之補償申請，已對外發生單方之法律效果，嚴重影響上訴人太仁公司依法獲得補償之權利，依行政程序法第92條之規定屬行政處分。次依本院發回意旨，亦肯認重建會103年8月19日函屬行政處分無誤。（二）被上訴人承接重建會之業務，自為主管機關：1、按重建條例第4條第1項前段、行政院法規會104年4月28日院臺訴字第1040021371號函（下稱行政院法規會104年4月28日函）等意旨，可知重建會於103年8月29日裁撤後，有關廬山溫泉區土地徵收、遷建補償等事宜，由被上訴人承接處理。又依重建條例第20條第2項、第8項規定，及被上訴人業依同條第8項授權訂定「莫拉克颱風災區劃定特定區域安置用地勘選變更利用及重建住宅分配辦法」（下稱系爭分配辦法）等規定，被上訴人自屬重建條例第20條之主管機關。2、被上訴人固以重建會101年4月25日重建家字第10100023383號函所附重建會101年4月19日第41次工作小組會議紀錄（下稱重建會第41次工作小組會議紀錄）：「……㈡公有土地及其地上物由各土地管理機關依契約及相關規定，本於權責辦理。」所載，據以辯稱其非補償執行機關云云。惟參酌司法院釋字第524號解釋意旨，被上訴人既無法提出轉授權之法律規定，尚不得以機關內部會議作為轉授權之依據；縱確有轉授權予上訴人原民會之規定，本件應由上訴人原民會作為發放補償金之主管機關，前開事實亦經被上訴人及上訴人原民會自認，而無礙上訴人太仁公司請求發放補償金之權利。3、依重建會第41次工作小組會議紀錄內文之項目標題為「莫拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則，報請鑒察。（報告單位：內政部）」可知，有關公有土地及其地上物之補償事務，同屬特定區域內土地徵收性質案件之一環，早於重建會裁撤前即為被上訴人之權責。又參酌中央政府所編列之莫拉克風災後重建條例特別預算案、審計部中央政府莫拉克颱風災後重建特別決算審核報告、重建會100年10月12日重建家字第1000006444號函等意旨，可知被上訴人確有編列預算執行因莫拉克颱風所造成特定區域之相關土地徵收及地上物補償事宜。另參本院發回意旨，亦認本件權責機關為被上訴人。（三）「莫拉克颱風災區劃定特定區域說明書」（下稱系爭特定區域說明書）不具解釋重建條例第20條第4項關於補償對象定義之效力：1、系爭特定區域說明書係由重建會及被上訴人所擬，據重建會相關承辦人員表示，系爭特定區域說明書之目的僅為供民眾瞭解，並無下達或發布之情形，參以該說明書內容係以問答之方式呈現，足見該說明書僅屬官方之宣導資料，非屬行政規則之性質，於本件自無參考必要。上訴人原民會要無解釋上開說明書性質之權限。2、縱認系爭特定區域說明書具有規制效力，惟其內容已解釋劃定特定區域之法律效果及方法，決定發放補償之對象及範疇，涉及解釋法令、認定事實及行使裁量權之範圍，依行政程序法第159條、第160條之規定，除下達下級機關或屬官外，尤須踐行「首長簽署」及「登載於政府公報」等程序，始為適法。3、退步言，就重建條例第20條第4項應受補償者之定義如何，直接涉及特定區域之劃定、諮詢對象之認定、災區、災民管理方式、強制遷村、遷居、安置、限制住居、補貼項目、方式、金額等具體事項而影響人民權利義務關係，重建條例既無授權得由行政機關自行制訂，依本院105年度判字第237號判決之意旨，應拒絕適用系爭特定區域說明書相關規定。4、依本院發回意旨，重建條例第20條第4項規定，依文義解釋其補償對象當指「特定區域內有私人土地者、承租公有土地者及在公有土地上有實際居住耕作者」而言，未區分其為自然人、法人，亦無區分其使用目的係自住或營業。又本件爭點僅涉及重建條例第20條第4項之法律解釋，本院發回意旨中明確表明其法律見解，依行政訴訟法第260條第3項之意旨，應以本院廢棄理由之法律上判斷，為本件判決基礎。（四）災區經劃定特定區域後，上訴人原民會、被上訴人就是否「終止租約」及「發放補償」之裁量權減縮至零：1、依重建條例第20條第1項、第2項系爭分配辦法第2條等規定，所指「尊重、諮商取得共識」等程序均應在劃定特定區域之前，一經劃定特定區域即應執行後續強制措施。又依系爭分配辦法第4條第1項、第2項，一經劃定特定區域，主管機關即應書面通知及限期強制遷居、遷村，當無不執行後續強制措施之裁量空間。且依系爭分配辦法同條第4項第1款之規定，既稱「暫時」，即認相關單位仍有強制遷村、遷居之義務，僅係於不及辦理時，暫採「限制居住」以為保護居民安全之暫時性措施，不影響上訴人原民會、被上訴人有強制遷村、遷居之義務。2、自立法沿革觀之，「尊重」、「諮商取得共識」等規定，並無意於劃定特定區域後賦予主管機關裁量是否強制遷居、遷村之權限：（1）重建條例於立法之初，行政院所提草案第12條條文為：「中央政府、直轄市政府、縣市政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，劃定特定區域，限制居住或強制遷居、遷村，並予適當安置」。嗣因民進黨團認上開條文對於劃定特定區域內人民財產權保障不足，於審議時提出修正草案第25條：「中央政府為執行前條計畫，對區內私有土地及合法土地改良物應予以徵收或價購。前條劃定特定區域內公有土地除供公共設施及公用事業設施使用外，已出租或放租者，應立即中止租約並予以承租戶補償。
」立法理由為：「特定區域一經劃定，區內私有土地及合法改良物所有人須配合進行遷居，對其原有區內財產應以更為優惠條件徵收……。原承租國有土地者，因租約終止也應予以適當之補償。」。準此，立法初始雖賦予主管機關就劃定特定區域有裁量權，然一經劃定特定區域，就強制遷居遷村及給予補償部分即無任何裁量之空間。（2）嗣經政黨協商後，於立法院第7屆第3會期第1次臨時會第1次會議中修正為現今重建條例第20條之規定，加列第1項即「災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。」之宣示規定，並於第2項加訂「經與原住居者諮商取得共識」等語。準此，立法過程雖對於劃定特定區域權限之行使方式有所變更，惟對於劃定特定區域後主管機關應限期遷村、遷居之義務從無動搖。3、劃定特定區域後勢必無法合法使用土地或房屋，而造成事實上強制遷居、遷村：（1）依系爭分配辦法第5條、重建條例第20條第3項等規定，廬山地區被劃為特定區域，區域內土地即變更為：「國土保安用地、生態保護用地、林業用地、水利用地或其他適當使用地。」，無法合法作為居住、營業之用途。故上訴人原民會、被上訴人對於已劃定為特定區域之地區，就其是否辦理強制遷居遷村並作成補償處分之權限，應認已減縮至零。（2）廬山溫泉地區於99年5月12日由經濟部劃定公告○○○區○○○○道路使用外，已無法作為其他使用，顯有遷村需要。然相關主管機關係蓄意怠於進行補償相關作業，迤至租約期限屆再以該地區依法不得營業之理由，拒絕續約，透過行政手段迫使上訴人太仁公司事實上遷移，無端造成上訴人太仁公司財產上之損害，已與重建條例之立法意旨顯不相符。4、本院發回意旨有三：其一，就劃定特定區域後，行政機關即有義務協助（或強制）限期遷居、遷村義務之認定，乃屬純粹法律如何解釋及適用之意見；其二，就本件有形同遷村方式強制上訴人太仁公司遷離部分，則係依更審前原審判決認定之事實所為之涵攝，亦屬法律上見解；其三，對於上訴人原民會、被上訴人就是否終止租約裁量權行使之當否，係依更審前原審判決認定事實所為之法律評價。又上訴人太仁公司所承租之土地已遭劃定為特定區域、變更使用分區、拒絕續約及上訴人太仁公司營業執照遭廢止、現已無營業等事實，與本院發回時之事實並無二致，依行政訴訟法第260條規定，原審法院即應以本院發回意旨之法律見解作為本件判決之基礎。（五）上訴人原民會、被上訴人往例發放補償金，未以有限期強制遷居遷村為前提；然於本件辯稱上訴人太仁公司未遭限期強制遷居遷村，拒為本件之補償云云，有違平等原則：1、被上訴人主張依重建條例第20條第4項發放補償金者，均有發給遷居遷村證明書，然被上訴人迄今未能提出證據以實其說，顯見被上訴人未有發給遷居遷村證明之事實。又被上訴人於未曾發布強制遷居、遷村命令之情形下，仍有依重建條例第20條第4項予以辦理徵收補償之前例，如：⑴南投縣政府前為廬山溫泉遷建合法建物徵收補償，曾向被上訴人申請經費補助8億8,896萬3,153元，此有重建會100年10月12日重建家字第1000006444號函可憑；⑵依重建會103年3月13日重建家字第1030000693號函可知，南投縣政府確已曾於廬山地區，前後實際發放3梯次之遷建補償費用及協議價購費用共計5億9,136萬6,478元，並有向被上訴人辦理核銷作業，其中第3次補償更係由被上訴人直接核發補償費用至指定帳戶供南投縣政府辦理發價作業。是被上訴人所辯需發給遷居遷村證明方得補償之主張，業與其發放前例不符，難謂符合平等原則之要求。2、南投縣政府曾就廬山溫泉地區徵收補償作業召開協議價購會議，並以102年9月17日府工水字第1020188242號開會通知單通知民眾到場開會，其上明確記載係依重建條例第20條第4項規定辦理，並記載協議價購之範圍包含土地及土地改良物合法建物之部分。又依土地徵收條例第11條之規定，協議價購為法定之徵收先行程序，南投縣政府辦理廬山溫泉地區土地及合法土地改良物協議價購事務，仍係依重建條例第20條第4項之規定辦理無疑。3、依中央政府莫拉克颱風災後重建特別決算98年度至101年度審核報告第甲－10至甲－11頁，可見被上訴人所屬營建署補償特定區土地價購徵收及地上物拆遷業務，編列51億8,083萬餘元，截至101年底止，已實現30億1,511萬餘元。而依被上訴人所屬營建署所編印之102年度中央政府莫拉克颱風災後重建特別決算之內容，截至102年底，被上訴人業已撥付土地徵收補償費，而除南投縣及高雄縣市政府外，其餘縣市均已依重建條例第20條之規定完成發放。4、上訴人原民會認為南投縣政府就系爭建物之查估金額係就南投埔里福○○○區段徵收土地專案讓售廬山地區業者實施計畫（草案）〔下稱福興農場計畫案〕為之，然該次查估係於100年5月作成，而福興農場是在104年核准，二者時間差距過長，並無關聯。又上訴人原民會雖主張南投縣政府因有福興農場計畫案，故未對上訴人太仁公司為補償，惟查南投縣政府即曾於101年7月17日函請上訴人原民會依法進行補償，不然會有怠於行政而導致人民財產損失之問題，詎上訴人原民會101年8月1日函復南投縣政府拒絕補償。況依福興農場計畫案，仍須由民眾自費購買，災民僅係有權參與該計畫。（六）依重建條例第1條之意旨，係為防止人民之生命財產遭受重大損害所特別制定之規範，對於劃定特定區域中承租公有土地者，賦予權責機關逕予終止租約之權限，而無須考量原租賃契約之約定，方符合重建條例有效、迅速地完成災後重建之工作之立法意旨。故重建條例屬特別法，應優先於民法而適用。況上訴人太仁公司之合法建物早已接受查估，其估算方法與金額均為兩造所不爭執，上訴人原民會本得依重建條例之授權逕予終止租約而給予補償，要無須受限於租賃契約之規定，方符重建條例第1條之意旨等語，聲明求為判決：1、先位聲明（被上訴人部分）：（1）訴願決定及重建會103年8月19日函均撤銷。（2）被上訴人對上訴人太仁公司103年7月10日之申請事件，應作成給付上訴人太仁公司243,408,553元補償金之行政處分。2、備位聲明（上訴人原民會部分）：（1）訴願決定及原處分均撤銷。（2）上訴人原民會對上訴人太仁公司103年7月10日之申請事件，應作成給付上訴人太仁公司243,408,553元補償金之行政處分。
三、上訴人原民會則以：（一）上訴人原民會非重建條例第20條第4項之補償機關：1、依重建條例第4條第1項前段，有關依該條例之所生事項及爭議，均由重建會或承接其業務之被上訴人負責。又觀重建條例第20條第4項之「承租公有土地者得予終止契約」僅係賦予公有土地管理機關是否終止契約之裁量權，屬其後「並依契約及相關法令予以補償」之程序事項，負補償責任之機關應係重建會或其後之被上訴人。另重建條例第20條第4項所指契約係屬私法契約，有關得予終止租約之情事及因此所衍之得予補償或不予補償之情事或條件等權利義務關係，應回歸當事人締結之民事契約（即原住民保留地租賃契約第8條至第10條等規定）以解決相關爭議。2、不論土地管理機關是否終止契約，只要符合重建條例第20條第4項前段「依第二項災區被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者」之要件，重建會或其後之被上訴人均應負補償責任，與土地管理機關是否終止契約無關，故土地管理機關有否終止契約非該項補償之要件。3、系爭租約第9條第1項第1款規定，出租人有「政府因實施國家經濟政策或興辦公共事業需要者」，得於6個月前通知承租人終止租約收回土地，收回土地時得比照原住民保留地開發管理辦法第41條之規定由鄉（鎮、市、區）公所按（不動產土地、建物基準價格評定標準）補償。惟依重建條例第20條第4項及系爭特定區域說明書之規定意旨，經劃定為特定區域，政府不會主動徵收災民之土地及地上物；又依相關規定並無規範公有土地應強制收回列管，上訴人原民會亦無辦理是項特定區域土地收回列管之計畫。故無從依租賃契約規定需要辦理終止租約收回土地及補償土地改良物之情形。4、「盧山風景特定區計畫」之變更係由南投縣政府報請被上訴人審議通過，並於100年8月4日公告發布實施，溫泉業者財產上若受損失，應係作成負擔處分之機關所造成，二者之間具有因果關係，故作成負擔處分之機關及重建會或被上訴人即係補償義務機關；且溫泉業者財產上所受損失並非公有土地管理機關即原民會之出租行為所造成，二者間並無因果關係。（二）系爭特定區域說明書係經重建會之工作小組會議討論通過，其係在依法進行特定區域劃設時之業務處理方式，且透過系爭特定區域說明書之處理方式，以啟動對災民之協助，屬行政程序法第159條第2項第1款規定之行政規則，而具內部與外部效力。又行政程序法第160條第2項係指同法159條第2項第2款之行政規則所為規定，故系爭特定區域說明書無須登載於政府公報。另系爭特定區域說明書非法規命令，原則上無須法律授權，行政機關得依職權訂定；上訴人太仁公司舉本院105年度判字第237號判決之內容與本件不相符，且系爭特定區域說明書之內容係在說明劃訂特定區域後之相關事務分配及業務處理方式之相關事項，並無直接涉及人民權利義務，且其說明之事項皆依相關規定而說明，亦未牴觸重建條例。
況依系爭特定區域說明書之意旨，被劃定為特定區域，就原居住者之災民有「限制居住」、「限期強制遷居遷村」二種方案，從限制居住方案提及獲配「永久屋」、「重建（購）住宅貸款利息補貼」或「優惠購買國宅」等文字觀，其涵意係指與各戶居住之住宅有關之項目，而與上訴人太仁公司係以經營溫泉飯店之型態未符，顯見該條所規範之對象應為自住之原居住者而言。（三）限期強制遷居遷村構成要件有：⒈同意接受政府安置，辦理遷居遷村者，⒉由直轄市政府、縣〈市〉政府發給遷居遷村證明書，⒊並於取得住宅所有權或獲配永久屋之日起3個月內搬遷。縱認上訴人太仁公司乃重建條例第20條第4項所規範之對象（上訴人原民會否認之），然其是否屬「須限期強制遷居遷村者」，應合上述3項構成要件，否則即非符「須限期強制遷居遷村者」之情形，與重建條例第20條第4項未合，而無補償之依據。（四）本件係依重建條例第20條第1項採行「限制居住」措施，而非採取「限制強制遷居遷村」之強制措施。遷居遷村戶之認定，係以實際認定方式辦理，該戶所有土地及地上物倘位於廬山劃定特定區域範圍內及符合相關規定者，南投縣政府係依重建條例相關辦法，並視個案受災程度及是否符合補助條件給予適當補助；惟本件係以被上訴人104年10月6日核准「南投埔里福興農場區段徵收」案協商；且南投縣政府曾於103年10月2日核定福興農場計畫案，該計畫之緣起與目的第二段提及100年7月7日已召開會議辦理埔里福興農場開發，作為廬山溫泉業者之平台，是福興農場計畫雖於103年公告，但相關作業於先前即已開始進行。據上，顯見上訴人太仁公司並非重建條例第20條規範之對象，經南投縣政府依上開各項原則認定後，乃以福興農場計畫案處理溫泉業者產業重建事宜。105年5月辦理完成之協議價購查估，即與福興農場有所關連，蓋使用面積之大小將影響購買福興農場之範圍。（五）依系爭特定區域說明書之說明，災區經劃定為特定區域者，其原因有安全堪虞或違法濫建情形二類，非必屬「即屬具有危險性且不適宜居住及營業之地區」。又政府是否有協助（或強制）限期遷居遷村之義務，仍須與原居住者諮商並取得其同意後，方區分限制居住或限期強制遷居遷村二種情形，並非一劃定為特定區域後，政府應有協助（或強制）限期遷居遷村之義務。且限期強制遷居遷村，其構成要件應有由直轄市政府、縣（市）政府發給遷居遷村證明書、並於取得住宅所有權或獲配永久屋，否則即不符限期強制遷居遷村之要件。遷居遷村證明書乃直轄市政府、縣（市）政府之職責，而取得住宅所有權或獲配永久屋亦屬內政部之職責，以上二者均非上訴人原民會職權範圍內，是應無裁量權行使瑕疵之情形。（六）本件不符提前終止租約之規定：1、依重建條例第20條第4項規定，承租公有地者得予終止契約，然其前提為「須限期強制遷居遷村者」，本件上訴人太仁公司未符「須限期強制遷居遷村者」之要件業如前述，上訴人原民會應依法行政，尚無裁量之餘地；縱認上訴人太仁公司符前開要件，依系爭租約第9條之規定本件實不符該得終止租約之情形，故上訴人原民會應無裁量瑕疵之處，無違反平等原則。2、依原住民保留地開發管理辦法第3條、第24條第1項等規定，有關原住民保留地之處理原則，均應遵守保障原住民生計及原住民優先之立法意旨。雖依系爭租約第9條第1項第2款：「政府為整理原住民保留地或依法變更出租土地區分用途者。」，然該所謂變更土地區分用途，是否即為本件使用分區之變更應尚有疑義，故應不符得終止契約之要件。縱認本件變更使用分區為河川區即為系爭契約所稱變更區分用途者，然是否得「提前」終止契約，應審酌該原住民保留地之提前收回，是否符合原住民保留地管理辦法之規定及立法精神。然本件若提前終止租約而收回土地，在現實層面言，因無法再依原住民保留地開發管理辦法第20條之規定改配與其他原住民，該項收回即有違整體原住民政策，故本件不符提前終止租約之規定。3、公告為莫拉克特定區域範圍者為經濟部，而變更為河川區、保護區之核定為被上訴人，後由南投縣政府公告，劃定特定區域、河川區、保護區之機關非上訴人原民會，且劃為河川保護區，並非不能居住，係不能再為建築及依原目的使用。又廢止本件上訴人太仁公司旅館營業登記證為南投縣政府，上訴人原民會是否應就非其職權範圍內行為負責，應屬有疑。本件廬山溫泉區已變更為保護區，若已損及本件上訴人太仁公司權益，應依重建條例或其他法規向權責機關主張其權利。（七）按重建條例第19條第1、2、3項之規定，該條文係以「產業或企業」為規範主體，條文內容規定營運困難產業或企業之認定、紓困措施與基準，以及貸款相關措施、申報所得稅之優惠等等，均與產業重建有關而為產業重建之規定無疑。與同法第20條互核，益證第20條係屬家園、生活、文化重建之範疇，此見第20條第1項「災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。」之文義即明等語，資為抗辯。
四、被上訴人則以：（一）上訴人太仁公司之土地乃向上訴人原民會所承租，上訴人太仁公司並非所有權人，若謂有補償地上物之情事（假設語），應適用重建條例第20條第4項後段之補償規定，非適用第20條第4項前段而認土地改良物之徵收之主管機關為被上訴人。又依重建會第41次工作小組會議紀錄會議報告事項五之決定㈡之意旨，關於公有土地及其地上物部分，本即由各公有土地管理機關依有無承租關係、處理補償事宜，以符合重建條例第20條第4項之立法意旨。上訴人太仁公司所請求補償建物之土地係向上訴人原民會承租，依上開條例規定及會議決定，有關補償爭議主管機關為原民會，顯然非屬被上訴人無疑。另查有另案即訴外人南投縣仁愛鄉農會同為向公有土地管理機關承租，卻誤向被上訴人請求補償金，而其訴願遭駁回之情形，益徵上訴人太仁公司向被上訴人請求補償金洵屬無據；另他案由訴外人魏志財等32人以相同理由請求補償金經被上訴人駁回，並於訴願程序提出答辯書在案。（二）按重建條例第4條第1項、行政院莫拉克颱風災後重建推動委員會組織規程（下稱重建會組織規程）第2條規定，重建會並非執行機關。關於因莫拉克風災重建事項執行機關部分，依重建條例第4條第3項，中央執行機關為中央各目的事業主管機關，地方執行機關為直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所。上訴人太仁公司主張其承租公有土地被劃定之特定區域須強制遷居遷村而請求補償地上物，則該土地出租人為上訴人原民會，其自為重建條例第4條第2項所稱之中央目的事業主管機關。另關於重建條例第4條第3項所稱之其他中央各目的事業主管機關，諸如國有林地特定區域經強制遷居遷村者之補償或發給地上改良物救助金部分，其主管機關為行政院農業委員會（參行政院農業委員會辦理莫拉克颱風災後國有林地特定區域經強制遷村者之補償或發給地上改良物救助金處理原則）、受災戶為原住民學生時災害助學金部分，其主管機關為上訴人原民會（參行政院原住民族委員會專案辦理莫拉克颱風災原住民學生災害助學金實施要點），益證：重建會並非重建條例所稱之中央目的事業主管機關之執行機關等語，資為抗辯。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）關於先位聲明部分：1、依重建會103年8月19日函之意旨，核係重建會就上訴人太仁公司請求補償事項之權責機關係上訴人原民會所為答復，並非對上訴人太仁公司之請求有所准駁，不因而產生法律上之效果，自非對上訴人太仁公司所為之行政處分。2、上訴人太仁公司對被上訴人（承受重建會之業務）之公法上請求權為重建條例第20條第4項「承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相關法令予以補償」請求發放，上訴人太仁公司復陳明其係依重建條例第20條第4項後段及相關法令規定請求補償，而不請求徵收等語，是該權責機關為上訴人原民會，故上訴人太仁公司對被上訴人並無公法上請求權；先位聲明為無理由，應予駁回。（二）關於備位聲明部分：1、依重建條例第4條第1項、第3項、重建會組織規程第2條等規定，關於因莫拉克風災重建事項執行機關部分，中央執行機關為中央各目的事業主管機關。又依重建會第41次工作小組會議紀錄會議報告事項五之決定㈡之意旨可知，關於公有土地及其地上物部分，本即由各公有土地管理機關依有無承租關係、處理補償事宜，以符合重建條例第20條第4項之立法意旨。2、依原住民保留地開發管理辦法第2條第1項規定可知，原住民保留地開發管理之主管機關係上訴人原民會；復依系爭租約所載，上訴人太仁公司與仁愛鄉公所訂定系爭租約承租系爭土地，係依原住民保留地開發管理辦法第13條、第23條、第24條、第28條之規定，暨行政院原住民族委員會91年7月12日台（91）原民地字第0000000號函簡化原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業，經同意由上訴人太仁公司訂立租約等情，可知系爭租約之目的事業主管機關乃為上訴人原民會，而非重建會、被上訴人。3、參諸上訴人太仁公司以103年7月10日函向上訴人原民會請求補償；嗣上訴人原民會作成原處分，已對具體事件直接對外產生否准之法律效果，自屬行政處分。是上訴人太仁公司就本件補償請求，就原處分不服，經提起訴願、行政訴訟，程序並無不合。4、依重建條例第1條之立法目的乃「為安全、有效、迅速推動莫拉克颱風災後重建工作，特制定本條例」可知，乃著重在災後重建為該立法目的。又依同條例第5條規定可知，相關重建計畫非僅限於家園重建，尚包括產業重建。細繹重建條例第20條第4項規定之適用，非僅限於「災民安置」，更未區分補償標的之用途或限制依該規定得請求補償者之身分，其補償對象當指「特定區域內有私人土地及土地改良物者、承租公有土地者及在公有土地上有實際居住、耕作者」而言，顯未區分其為自然人、法人，亦無區分其使用目的係自住或營業甚明。否則，於特定區域內其他非自住之自然人或法人雖同受財產之損害，竟僅因其身分或使用目的不同而無補償，顯非合理之差別待遇而與平等原則不能相符。5、依重建條例第20條第1、2項規定、南投縣政府106年6月19日府建城字第1060126082號函等意旨，災區經劃定為特定區域後，是否予以限制居住或強制遷居、遷村，南投縣政府以尊重原住居者之意願為原則；至公有土地及其地上物由各土地管理機關依契約及相關規定，本於權責辦理。而南投縣政府就辦理莫拉克風災災後各項補助方案，其「遷居遷村戶」認定原則，係以實際認定方式辦理之，亦即該戶所有之土地及地上物倘位於廬山劃定特定區域範圍及符合相關規定者，該戶即被認定為「遷居遷村戶」，並無依系爭分配辦法第4條第2項規定發給遷居遷村證明書之情。又系爭土地既經劃定為特定區域，該地區即具危險性且不適宜繼續居住及營業之地區，政府乃有協助（或強制）限期遷居、遷村之義務，且本件實際情形而言，上訴人太仁公司就所承租系爭土地既有實際上形同被強制遷離之情形，上訴人原民會仍抗辯本件並無強制限期遷居、遷村必要、南投縣政府未發給證明書云云，即屬無理由。6、上訴人太仁公司承租系爭土地，經經濟部於99年5月12日劃定含廬山風景特定區部分地區為莫拉克颱風災區特定區域範圍，廬山溫泉地區遭變更為河川區後，因○○○區○○○○道路使用外，已無法作為其他使用，是該災區被劃定為特定區域後，顯有遷村需要，而上訴人太仁公司亦已形同被強制遷離之情形。又依系爭分配辦法第5條、重建條例第20條第3項等規定，廬山地區既為非都市地區，依重建條例第20條第2項被劃為特定區域，區域內土地即應依系爭分配辦法第5條第2款規定變更為：「國土保安用地、生態保護用地、林業用地、水利用地或其他適當使用地。」，無法合法作為居住、營業之用途，則系爭土地有事實上無法繼續承租之情形，系爭租約雖未到期，該情應已合致重建條例第20條4項「依第二項災區被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者」之情形，加諸重建條例為民法之特別法，基於特別法優於普通法之原則，上訴人太仁公司即有重建條例第20條第4項「承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相關法令予以補償」之適用。惟上訴人原民會為該決定之主管機關，僅以原住民政策之立場予以考量，卻完全未慮及承租系爭土地上興建建物之同屬災民之上訴人太仁公司損失，顯有失偏頗而有未當，其裁量權之行使即有濫權、失允之情。再者，觀諸南投縣政府福興農場計畫案，乃南投縣政府為災後重建之目的，所提出之產業重建計畫，其係依區段徵收方式取得開發土地，讓售對象雖為「位於南投縣仁愛鄉『廬山風景特定區計畫』範圍內之業者」，然亦訂有附註條件予以排除讓售資格之情；復參南投縣政府106年6月19日函復內容可知，該計畫目前仍在進行中，尚未完成，亦看不出上訴人太仁公司有雙重受惠之不合理情形。
是該計畫案核係南投縣政府所擬定之產業重建計畫，核與本件上訴人太仁公司承租系爭土地興建建物營業，因莫拉克颱風風災有被迫遷離之情，是否符合重建條例第20條第4項規定無涉，上訴人原民會據此作為拒絕補償上訴人太仁公司之理由，洵屬無據。7、依重建條例第20條第4款規定，承租公有土地者固得終止契約，然應依「契約及相關法令予以補償」；關於終止租約相關如何補償之規定，參諸系爭租約第10條業有規定可資遵循，上訴人太仁公司遽以南投縣政府所查估之資料，作為本件請求補償金額之依據，即乏所據。又依南投縣政府查估資料「註」部分之載明，亦可見該份查估資料製作粗略，且係南投縣政府之查估資料，難認依契約約定所製作，無從引為本件請求金額之依據。則上訴人原民會終止與上訴人太仁公司之系爭租約後，究應如何補償上訴人太仁公司，既有系爭租約第10條規定可資遵循，自應依該契約相關規定辦理，作成適法之處分。（三）綜上，上訴人太仁公司就先位聲明部分，欠缺公法上請求權，乃無理由，應予駁回；至本件備位聲明部分，上訴人原民會所為原處分因有違法之處；訴願決定以該原處分非行政處分為由，決定不受理，亦有違誤，均應予以撤銷。至上訴人太仁公司訴請上訴人原民會對其103年7月10日之申請事件，應作成給付上訴人太仁公司243,408,553元補償金之行政處分部分，因該部分尚有待上訴人原民會再進一步調查、審認，事證尚未臻明確，爰依行政訴訟法第200條第4款規定，命上訴人原民會依原判決之法律見解作成決定。是上訴人太仁公司此部分之請求無從准許，應予駁回等語，為「原處分及該訴願決定均撤銷。上訴人原民會就上訴人太仁公司103年7月10日之申請，應依本判決之法律見解作成決定。上訴人太仁公司其餘之訴駁回。」之判決。
六、上訴意旨略謂：
（一）上訴人太仁公司部分：1、本件補償主管機關之認定，事涉「職權法定原則」之重大公共利益，而本院發回意旨與原判決內容亦未全然相符，是本件承租公有土地終止租約之權責歸屬，參酌本院103年度判字第174號判決之意旨，應由本院為統一之判決，方為妥適。則上訴人太仁公司所為之先位聲明，應有提起上訴之必要。2、依被上訴人101年2月7日「莫拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則」報告第9頁之記載，可見承租公有土地之補償費用，係以各縣市政府之查估金額為準。又南投縣政府已於100年5月進行全面建物價值之查估，進而分三梯次發放補償費用及協議價購費用共計591,364,678元，足認南投縣政府所為之查估，確係依重建條例第20條第4項「契約及相關法令」而來，自得作為本件補償之依據，則原判決未逕命行政機關為特定內容之處分，除難以獲得課予義務訴訟有效之救濟目的、無助於事實之發現，並與重建條例第1條迅速、有效推動重建工作之意旨相背。3、依原住民保留地開發管理辦法第2條第1項、被上訴人所提出之莫拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則、重建會第29次委員會議紀錄、重建會第41次工作小組會議紀錄、重建會103年7月18日函、重建會103年8月19日函、南投縣政府101年7月17日府授原產字第10101450060號函及監察院糾正文等意旨，均可確認上訴人原民會確為系爭土地之管理機關，且有重建條例第20條第4項所賦予終止租約之權。4、重建條例係為防止人民之生命財產遭受重大損害所特別制定之規範，對於劃定區域中承租公有土地者，賦予權責機關逕予終止租約之權限，而無須考量原租賃契約之約定。又南投縣政府前為廬山溫泉遷建合法建物徵收補償，曾向被上訴人申請經費補助888,963,153元，並分三梯次之遷建補償費用及協議價購費用共計591,366,478元，並有向被上訴人辦理核銷作業，其中第三次補償更係由被上訴人直接核發補償費用至指定帳戶供南投縣政府辦理發價作業，可見其餘權責機關，業早已完成重建條例所賦予之法定補償責任，並無本件行政怠惰之情形。另依重建會第41次工作小組會議紀錄之記載，足見重建條例賦予權責機關終止租約並為補償之權責，且上訴人原民會縱有預算不足之情形，亦應報請重建會後由被上訴人自己提列準備預算中支應，可見原判決認上訴人原民會應為補償，並無權責失衡之處。且依被上訴人所屬營建署編印之民國102年度中央政府莫拉克颱風災後重建特別決算之記載，可見截至12年底，被上訴人業已撥付土地徵收補償費，除南投縣及高雄縣市政府外，其餘縣市均已依重建條例第20條第4項之規定完成發放，且仍有剩餘之款項，應無預算不足之情事。則上訴人原民會身為權責機關，卻怠於申請經費，如今拒為本件補償，實有應作為而不作為之違法。5、福興農場計畫案乃南投縣政府所擬定之產業重建計畫，核與上訴人太仁公司承租系爭土地興建建物營業，因莫拉克颱風風災有被迫遷離之情，是否符合重建條例第20條第4項規定，上訴人原民會應否終止契約，並依契約相關規定補償之問題無涉。況福興農場計畫案仍須由遷移者自費購置土地，倘僅強制上訴人太仁公司等進行遷村，卻又未予任何補償，上訴人太仁公司需再花費鉅額購置福興農場計畫案之土地，對於被迫遷村者而言，實屬二次損害，亦不符合重建條例第1條之意旨。6、依重建條例第1條之立法意旨，立法者基於貫徹重建條例有效、迅速地完成災後重建、國土復育原則等意旨，故以特別規定賦予各主管機關予以補償之權責，則上訴人太仁公司請求補償之依據，並非係基於私法之契約關係而為請求，原判決認定重建條例為特別法之見解，即屬正確；上訴人原民會辯稱補償機關應為南投縣政府或仁愛鄉公所，顯係嚴重誤解等語。
（二）上訴人原民會部分：1、重建會103年7月18日函、重建會103年8月19日函，前者明確拒絕上訴人太仁公司之請求，後者明確表示「不符現行補償規定」，均符合行政程序法第92條第1項之行政處分定義。又觀原處分之內容，係將已存在有效之重建會103年7月18日函之內容重複通知當事人，不發生法律效果，故原處分並不符合行政程序法第92條之行政處分之定義。惟原判決逕認重建會103年8月19日函並非行政處分，顯與本院發回意旨相違，亦誤將原處分認定為行政處分，核有適用法規不當之違法。2、上訴人原民會非中央目的事業主管機關：（1）觀重建條例第20條之立法意旨，係以被上訴人為主管機關，此可從第7、8項直接規定被上訴人，而第2項劃為河川區者亦為被上訴人可證。又上訴人原民會於重建條例之各項行政作業過程中，無任何參與及決定之權限，可見上訴人原民會並非重建條例之主管機關。另觀本院發回意旨，亦指出「徵收土地改良物之中央目的事業主管機關為被上訴人內政部」等語，則原判決認上訴人原民會為主管機關，除忽略重建條例第20條文義及精神、造成計畫決定機關與土地管理機關權責失衡的不公平情形、未依本院發回意旨為裁判外，亦未解釋原住民保留地開發管理辦法與重建條例之關係，造成將土地管理機關、原住民保留地開發管理辦法主管機關、重建條例之補償機關三者混淆，顯有違公平及平等原則、不備理由之違法。（2）依重建條例第1條、第4條第3項、第5條等規定，重建條例所謂中央目的事業主管機關，係指能推動災後重建工作，且同時有提出重建計畫權限之中央執行機關。惟上訴人原民會從未提出第5條所稱「災後重建計畫」，且於重建會之所有紀錄，亦無提及上訴人有何提出任何重建計劃之處，上訴人亦無負責推動任何重建工作，故上訴人原民會應非中央目的主管機關，惟原判決未細究相關法規，誤認上訴人原民會為本件之中央目的事業主管機關，顯有法規適用不當、理由不備等違法。（3）依原住民保留地開發管理辦法第2條第1項、第3條等規定，本件應將「保障原住民生計立場」列為權衡因素之一。又觀上揭辦法之主管機關在縣為縣政府，且參原住民保留地各種用地申請案授權事項及申請作業須知（下稱申請作業須知）第7條之規定，可見南投縣政府應為系爭租賃租約之目的事業主管機關，則原判決認定上訴人原民會為系爭租賃契約之目的事業主管機關，顯有適用法規不當之違法。3、原判決對重建條例第20條之解讀，顯有違法情事：（1）參酌莫拉克颱風災後重建特別條例異動條文及理由，提及「重建條例第19條之立法意旨係有關於企業紓困之部分」，而所謂企業紓困即屬產業重建，益徵重建條例第20條規定與產業重建無關。又依莫拉克颱風災後重建特別條例第16條第2項、第19條第2項授權訂定之「受莫拉克颱風災害影響發生營運困難之觀光產業紓困辦法」之規定，可見立法者已有產業重建與災民重建分開處理之意。另觀南投埔里福星農產區段徵收土地讓售廬山地區業者實施計劃草案早於100年之間相關會議即開始討論，並經南投縣政府103年10月2日核定。且參諸審計部出具之「中央政府莫拉克颱風災後重建特別決算審核報告（98年度至101年度）」、內政部營建署編印「中央政府總預算莫拉克颱風災後重建特別預算」、系爭特定區域說明書等意旨，均以災民自住安置為對象，顯見產業重建非重建條例第20條規範之對象。惟原判決認重建條例20條第4項包括產業重建，顯有不適用法規、適用不當、理由不備等違法。（2）政府機關就莫拉克颱風雖無違法責任，仍以重建條例相關規定推動災後重建工作，若上訴人太仁公司可依重建條例第20條獲得無異於政府有違法責任之補償，顯不符重建條例之立法意旨，更不符公平及平等原則，惟原判決未詳查本件影響之範圍及重建條例之立法意旨，即認定上訴人原民會須負補償責任，顯已違反平等原則。4、原判決對系爭租賃契約之理解，顯有違法：（1）依系爭租約第10條之約款、系爭租約於出租人一欄載明「出租人：南投縣仁愛鄉公所」等語，可見補償機關應為南投縣仁愛鄉公所而非上訴人原民會。又關於重建條例第20條第4項後段之規定，明確敘及「終止租約」，即表示系爭土地之終止租約，與是否為土地管理機關無涉。另觀原住民保留地開發管理辦法第6條之規定，系爭租約係以仁愛鄉公所土地審查委員會為審查機關，後報請南投縣政府核定，顯與上訴人原民會無涉；上訴人原民會雖為土地管理機關，然並無直接終止系爭租約之權，則無論仁愛鄉公所有無終止系爭租約，上訴人原民會均應尊重仁愛鄉公所之判斷。足見原判決之認定，有違契約約定，亦與重建條例有違，且未依職權調查，而有不適用法規、適用法規不當之違誤。（2）依重建會第41次工作小組會議紀錄，就公有土地及其地上物，係「由各土地管理機關依契約及相關規定，本於權責辦理」，而依租賃契約之規定，上訴人原民會並非出租人，更非補償機關，當然無權就終止契約及補償事項辦理。又參該次會議紀錄，可知被上訴人既已就重建條例「提列準備預算」，足證被上訴人始為重建條例中負責預算之機關。縱認重建會第41次工作小組會議認定上訴人原民會需處理補償事宜，然該會議決定之法律位階為何、是否有拘束各機關之效力進而為不利上訴人之認定、能否牴觸重建條例或相關法規、是否與重建條例第20條第4項規定相符等情，均有疑問，則原判決除忽略本院發回意旨外，其認定顯不可採。（3）重建條例為公法領域，系爭租約為私法契約而非公法契約，除非重建條例之構成要件及法律效果明確，符合法律明確性原則，始有「特別法優先於普通法」原則之適用。惟重建條例第20條第4項仍規定「依契約及相關規定予以補償」，是否為特別法即有疑義。又重建條例第20條第4項後段文義係「得」，顯見立法者賦予相關機關裁量權限，更何況上訴人原民會並無終止租約之權限，實難如原判決所稱「逕予終止」。另產業重建與災民重建不同，已如上述，則原判決稱南投縣政府既已有產業重建之計畫，為何又能適用重建條例第20條之規定，可見原判決有理由矛盾之違誤。況福興農場計畫案係為產業重建之目的而設，當然對上訴人太仁公司係為有利，惟原判決認無雙重受惠之情事，顯有誤認該計畫之目的，並有理由矛盾之違法。（4）被上訴人101年2月17日「莫拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則」報告之性質為何、是否得拘束上訴人原民會、是否與重建條例第20條第4項有違等情，均有疑義；又參酌重建條例第20條第4項既已規定「依契約及相關法令補償」之文義可知，「莫拉克颱風災區特定區域土地徵收通案性處理原則」報告顯與契約規定有違，不得據以為有利於上訴人太仁公司之認定。（5）上訴人原民會認上訴人太仁公司不符重建條例第20條補償要件，且上訴人原民會並非補償機關，而南投縣政府之查估並非上訴人原民會或有權機關之查估，自不得拘束上訴人原民會。況依行政院102年10月7日院臺建字第1020059149號函附件可知，上訴人原民會早於102年就該查估金額表示有疑義，足證上訴人原民會於相關會議已多次表示，上訴人原民會不須負補償責任，且不同意該查估金額。（6）縱認上訴人原民會應負補償責任，應由南投縣仁愛鄉公所依「不動產土地、建物基準價格評定標準」查估，惟仁愛鄉公所未進行查估，亦未委託南投縣政府進行查估，故上訴人太仁公司提出之南投縣政府於100年5月進行之查估，已難認係合法之補償查估。又依南投縣政府100年5月所進行之全面建物價值之查估，依該查估資料「註」部分之載明，可見南投縣政府該次查估竟未進行建物測量及基地坐落之測量，則如何能正確計算系爭建物之價值？卻僅以航照圖概略判斷？益徵南投縣政府之查估並不可採。5、上訴人太仁公司於103年9月15日提起訴願，惟重建條例已於同年8月29日期滿廢止，故上訴人應不得據以失效之法規請求；縱謂上訴人太仁公司於103年8月29日期滿廢止前已向上訴人原民會提出請求，惟重建條例本應於101年8月27日失效，上訴人太仁公司之請求權已失所據。其後所延長者僅係「未及執行」部分，非指被上訴人之本件請求權亦仍予延長，二者應不相同，惟原判決認本件有重建條例之適用，顯有適用法規不當之違法等語。
七、本院按：
（一）「（第1項）為安全、有效、迅速推動莫拉克颱風災後重建工作，特制定本條例。（第2項）本條例未規定者，依災害防救法及其他相關法律之規定辦理。但其他法律規定較本條例更有利於災後重建者，適用最有利之法律。重建地區位於原住民族地區者，並應依原住民族基本法相關規定辦理。」「災後重建應以人為本，以生活為核心，並應尊重多元文化特色，保障社區參與，兼顧國土保安與環境資源保育。」「（第1項）為推動災後重建工作，由行政院設置莫拉克颱風災後重建推動委員會，負責重建事項之協調、審核、決策、推動及監督。……（第3項）本條例中央執行機關為中央各目的事業主管機關；地方執行機關為直轄市政府、縣（市）政府及鄉（鎮、市）公所。……」「（第1項）中央各目的事業主管機關應於本條例施行後提出災後重建計畫。重建計畫內容應包含家園重建、設施重建、產業重建、生活重建、文化重建，並應遵循國土保育與復育原則辦理。（第2項）相關重建計畫之預算，行政院應覈實編列。」「（第1項）災區重建應尊重該地區人民、社區（部落）組織、文化及生活方式。（第2項）中央政府、直轄市政府、縣（市）政府得就災區安全堪虞或違法濫建之土地，經與原住居者諮商取得共識，得劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，且應予符合前項之適當安置。（第3項）為安置災民興建房屋及前項被限制居住或強制遷居、遷村、安置所需之土地，得徵收或申請撥用。取得公有土地後之處理，不受國有財產法第28條、土地法第25條及地方公產管理法規之限制。政府如已依第7條規定負擔貸款餘額者，於辦理徵收時，徵收價額應扣除該貸款餘額。（第4項）依第二項災區被劃定之特定區域，須限期強制遷居、遷村者，其所有土地及土地改良物得予徵收；承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相關法令予以補償。其無承租關係，在公有土地上有實質居住、耕作者，得就其地上改良物酌予救助金。（第5項）依第三項規定徵收土地，得免經協議價購程序；其以協議價購方式取得者，無優先購買權之適用。（第6項）直轄市政府、縣（市）政府執行第二項措施與第三項、第四項徵收、撥用及前項協議價購土地時，對配合限期搬遷之遷居者或房屋拆遷戶，應補助房屋租金、購屋自備款與貸款利息、搬遷費及其他安置之必要費用。（第7項）前項補助應具備之資格條件、額度、申請程序及其他應遵行事項之辦法，由內政部定之。（第8項）第二項措施之辦理方式、安置用地勘選、變更、利用、遷建房地之計價、分配、繳款及其他應遵行事項之辦法，由內政部定之。（第9項）第三項被徵收土地所有權人原從事農業者，於公有土地管理機關或公營事業機構辦理農業用地出租時，得申請優先承租。」「重建作業如遇各目的事業主管機關或地方政府之行政規定及作業有執行窒礙時，依行政院重建推動委員會之決議辦理。」103年8月29日廢止前之重建條例第1條、第2條、第4條第1項前段、第3項、第5條、第20條、第29條定有明文。次按「本會掌理下列事項：災後重建工作整體計畫之統籌規劃及審議與管考、地方重建推動委員會之協調、國外與民間支援之協調及新聞聯絡事項。災區土石流、山坡地、河川、堰塞湖等災害防治與水土保持，水利設施或生態環境保護及建築廢棄物之處理等重建工作之協調、推動及督導事項。災區行政機關、文教、道路、電信設施等公共建設之重建等工作之協調、推動及督導事項。災區產業重建與發展工作之協調、推動及督導事項。災區居民福利服務、精神復健、心理衛生保健、諮詢轉介、就學、就業服務、職業訓練、防疫、醫療服務與公共衛生等生活重建工作之協調、推動及督導事項。災區地籍與地權整理、社區與聚落重建工作、房屋貸款專案融資之協調、推動及督導事項。災區重建工作之人民陳情、議事、文書、印信、出納、庶務、人事、會計、檔案管理及法規彙整事項。」98年9月15日廢止前之重建會組織規程第2條亦定有明文。又按「（第1項）本辦法所稱主管機關：在中央為行政院原住民族委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……（第3項）本辦法之執行機關為鄉（鎮、市、區）公所。」「本辦法所稱原住民保留地，指為保障原住民生計，推行原住民行政所保留之原有山地保留地及經依規定劃編，增編供原住民使用之保留地。」「（第1項）政府因公共造產或指定之特定用途需用公有原住民保留地時，得由需地機關擬訂用地計畫，申請該管鄉（鎮、市、區）公所提經原住民保留地土地權利審查委員會擬具審查意見並報請上級主管機關核定後，辦理撥用。但公共造產用地，以轄有原住民保留地之鄉（鎮、市、區）公所需用者為限；農業試驗實習用地，以農業試驗實習機關或學校需用者為限。（第2項）前項原住民保留地經辦理撥用後，有國有財產法第三十九條各款情事之一者，中央主管機關應即通知財政部國有財產局層報行政院撤銷撥用。原住民保留地撤銷撥用後，應移交中央主管機關接管。」「為促進原住民保留地礦業、土石、觀光遊憩、加油站、農產品集貨場倉儲設施之興建、工業資源之開發、原住民文化保存或社會福利事業之興辦，在不妨礙國土保安、環境資源保育、原住民生計及原住民行政之原則下，優先輔導原住民開發或興辦。」「非原住民在本辦法施行前已租用原住民保留地繼續自耕或自用者，得繼續承租。」「原住民使用之原住民保留地及其所有之地上改良物，因政府興辦公共設施，限制其使用或採伐林木，致其權益受損時，應予補償。」原住民保留地開發管理辦法第2條第1、3項、第3條、第23條、第24條第1項、第28條第1項、第41條亦定有明文。
再按「本辦法依莫拉克颱風災後重建特別條例第20條第8項規定訂定之。」「（第1項）中央政府、直轄市政府、縣（市）政府（下稱劃定機關）得運用環境敏感、土石流災害潛勢、坡地環境地質、淹水潛勢及其他中央各目的事業主管機關建置之資料庫等資訊，就災區土地，有下列各款情形之一，審查認定有安全堪虞或違法濫建情形者，經與原住居者諮商取得共識，依本條例第20條第2項規定劃定特定區域，限制居住或限期強制遷居、遷村，並予適當安置：依法應予禁止開發或建築地區。土石流高潛勢溪流影響範圍。生態環境已嚴重破壞退化地區。超限利用土地集中地區。嚴重崩塌地區。嚴重地層下陷地區。河川有生態環境退化、危害河防安全或溢淹災害之虞地區。其他經評估應予劃定特定區域之地區。（第2項）前項各款之劃定機關如下：中央：㈠第一款：各目的事業法規主管機關。㈡第二款至第五款：行政院農業委員會。㈢第六款及第七款：經濟部。㈣第八款：內政部。地方：直轄市政府、縣（市）政府。（第3項）前項中央與地方劃定機關之權責分工，依其目的事業主管法令規定或重建會指定辦理。」「（第1項）特定區域公告後，直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所應對區域內居民限期強制遷居、遷村者，除情況緊急外，應由直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市、區）公所以書面通知被遷居及遷村者，並予以勸告，其不從者，並得採必要之強制手段為之。」103年10月22日廢止前之系爭分配辦法第1條、第2條、第4條第1項亦分別定有明文。
（二）關於系爭補償之主管機關為上訴人原民會（重建會103年8月19日函為非行政處分，原民會103年7月31日函為行政處分）部分：依重建條例第4條第1項之規定，雖由重建會負責重建事項之協調、審核、決策、推動及監督，惟同條第3項同時規定本條例中央執行機關為中央各目的事業主管機關；地方執行機關為直轄市政府、縣市政府及鄉鎮市公所。準此以觀，判斷何為主管機關及是否為行政處分之標準，自應以涉案事項是否為該機關所管轄及主管之權責為斷，而不應泛以法條全部之規定為準。本件上訴人太仁公司係依重建條例第20條第4項後段「承租公有土地者得予終止契約，並依契約及相關法令予以補償。」及相關法令規定請求補償，而不依同條項前段規定請求徵收，是本件之爭點乃在承租公有土地者是否應終止契約及是否應予補償？而依原判決所確定之事實，本件上訴人太仁公司所承租之系爭土地係屬原住民保留地；是原判決以：依原住民保留地開發管理辦法第2條第1項規定可知，原住民保留地開發管理之主管機關為上訴人原民會；復依系爭租約所載可知，上訴人太仁公司與仁愛鄉公所訂定系爭租約，係依據原住民保留地開發管理辦法第13條、第23條、第24條、第28條之規定，暨上訴人原民會91年7月12日台原民地字第0000000號函申請作業須知，經同意由上訴人太仁公司訂立租約等情，可知系爭租約之目的事業主管機關乃為上訴人原民會；上訴人太仁公司主張其係依重建條例第20條第4項後段規定據以請求地上物補償，則系爭土地既係上訴人太仁公司依原住民保留地開發管理辦法相關規定所承租，該主管機關自為上訴人原民會，而非重建會，亦非適用同條項前段而認土地改良物徵收之主管機關為被上訴人內政部。是重建會103年8月19日函係重建會就上訴人太仁公司請求補償事項之權責機關係上訴人原民會所為答復，核其性質為事實敘述及理由說明，並非對上訴人太仁公司之請求有所准駁，自非行政處分；至於原民會103年7月31日函，依其內容可知上訴人原民會已審認無依租賃契約規定需要辦理終止租約收回土地及補償土地改良物之情形，乃以原處分否准上訴人太仁公司補償金之申請，已直接對外發生上訴人太仁公司申請補償金之具體事件所為否准之法律效果，自屬行政處分等語，揆之以上說明，並無違誤。上訴人太仁公司主張本件補償之主管機關為被上訴人云云，自屬無據。上訴人原民會主張其非本件補償之主管機關云云，亦無足採。上訴人原民會另援引重建條例第20條第2項、第7項、第8項等規定，主張系爭補償之主管機關為被上訴人云云，惟上訴人原民會所引上開規定，均與系爭租約及補償無關。至於上訴人原民會另援引申請作業須知第7點規定，主張系爭補償之主管機關為南投縣政府云云，惟查申請作業須知第7點僅係規定承租原住民保留地之申請案件由縣市政府核定，至於為開發及興辦事業而承租原住民保留地，依原住民保留地開發管理辦法第24條第2項規定，則應層報中央主管機關核准，並俟取得目的事業主管機關核准開發或興辦文件後，始得租用，此亦為系爭租約之核准機關併列上訴人原民會及南投縣政府之緣由，故南投縣政府充其量僅為地方主管機關，無解於上訴人原民會仍為系爭租約及補償之中央主管機關。又上訴人原民會於重建條例之各項行政作業過程中是否有參與及決定權？有無依重建條例第5條提出重建計畫？均與本件所涉之系爭租約及補償無關，尚不影響本件對於主管機關之認定。
（三）本件並無區分產業重建或災民重建之必要：查上訴人太仁公司向仁愛鄉公所承租系爭土地，並在系爭土地上興建天廬大飯店，經營溫泉旅館，因莫拉克颱風，經經濟部於99年5月12日劃定含廬山風景特定區部分地區為莫拉克颱風災區特定區域範圍，並經南投縣政府於100年8月5日發布實施「變更廬山風景特定區計畫（第二次通盤檢討）」，將系爭土地之使用分區變更為河川區，屬洪泛危險區域，故仁愛鄉公所乃不准上訴人太仁公司續租系爭土地之申請，南投縣政府亦廢止上訴人太仁公司之旅館登記證等情，為原判決所確定之事實，則上訴人太仁公司不僅成為產業災民，亦屬居住災民，不僅需要產業重建，也需要家園重建，而重建條例第5條第1項復規定所謂災後重建包括家園重建、產業重建及其他重建。原判決因認重建條例第20條第4項規定之適用非僅限於「災民安置」，更未區分補償標的之用途或限制依該規定得請求補償者之身分，其補償對象當指「特定區域內有私人土地及土地改良物者、承租公有土地者及在公有土地上有實際居住、耕作者」而言，顯未區分其為自然人、法人，亦無區分其使用目的係自住或營業甚明等語，經核無違重建條例第5條第1項及第20條規定之意旨。上訴人原民會援引福興農場計畫、「受莫拉克颱風災害影響發生營運困難之觀光產業紓困辦法」、審計部出具之「中央政府莫拉克颱風災後重建特別決算審核報告（98年度至101年度）」、內政部營建署編印之「中央政府總預算莫拉克颱風災後重建特別預算」，主張上訴人太仁公司僅屬產業重建而非家園重建，並非重建條例第20條規範之對象云云，揆之以上說明，與事實不符亦於法無據
（四）關於系爭租約之終止：1、依重建條例第1條規定，為安全有效、迅速推動莫拉克颱風災後重建工作，特制定本條例，顯見重建條例係為推動莫拉克颱風災後重建所制定之特別法，依特別法優於普通法原則，重建條例之規定自應優先於系爭租約之約定，是有關系爭租約之應否終止，自應優先適用重建條例第20條第4項後段規定，而非系爭租約第9條第2款約定。上訴人原民會主張除非重建條例之構成要件及法律效果明確，符合法律明確性原則，始有「特別法優先於普通法」原則之適用，惟重建條例第20條第4項仍規定「依契約及相關規定予以補償」，是否為特別法即有疑義云云，核係其主觀歧異之見解，尚無足採。2、按原判決係以南投縣政府於莫拉克颱風災後雖未採取「限期強制遷居、遷村」之強制措施，惟莫拉克颱風災區被劃為特定區後，不但實際上有遷村之必要，而且上訴人太仁公司亦已實際上形同被遷離，因而依重建條例第20條第4項後段規定，認上訴人原民會應依法裁量並終止與上訴人太仁公司之租約，是本件並非依系爭租約第9條第2款約定終止租約，而係依重建條例第20條第4項後段規定終止租約。上訴人原民會主張系爭租約之出租人為南投縣仁愛鄉公所，可見終止租約及補償機關應為南投縣仁愛鄉公所，而與土地管理機關上訴人原民會無涉；另觀原住民保留地開發管理辦法第6條之規定，系爭租約係以仁愛鄉公所土地審查委員會為審查機關，後報請南投縣政府核定，顯與上訴人原民會無涉；上訴人原民會雖為土地管理機關，然並無直接終止系爭租約之權，則無論仁愛鄉公所有無終止系爭租約，上訴人原民會均應尊重仁愛鄉公所之判斷云云，顯已誤認本件終止租約之依據係系爭租約第9條第2款約定，而非重建條例第20條第4項後段規定，上訴意旨自無足採。3、依南投縣政府106年6月19日府建城字第1060126082號函復原審法院之意旨，南投縣政府於莫拉克颱風災後並未採取「限期強制遷居、遷村」之強制措施，僅對於不願意離開或因故未離開原居住地者，採行「限制居住」之措施等情。惟查系爭土地被劃為河川區後，除作為保護水道防止洪泛之用及供道路使用之外，已無法作為其他使用，更遑論居住或營業用途，是莫拉克颱風災區被劃為特定區後，不但實際上有遷村之必要，而且上訴人太仁公司亦已實際上形同被遷離，是原判決認上訴人原民會依重建條例第20條第4項後段規定，固有裁量是否終止契約之權限，惟其裁量仍應符合法律規範之目的及遵守裁量不得逾越權限及濫用權力之原則，否則即屬違法，上訴人原民會僅以原民會就原住民政策之立場予以考量，卻完全未慮及在承租系爭土地上興建建物之同屬災民之上訴人太仁公司之損失，其行使該裁量權未充分考量雙方立場作適法之裁量，其裁量權之行使即有濫權、失允之情，難認為合法等語，經核無違裁量禁止濫用及逾越原則。
（五）關於系爭補償金之計算依據：關於系爭租約終止後補償金之計算，重建條例第20條第4項後段係規定「依契約及相關法令予以補償」，而系爭租約第10條約定：「終止租約收回土地時，其土地改良物應由承租人自行拆除，將土地回復原狀交還出租人，除本契約第9條收回土地時得比照原住民保留地開發管理辦法第41條之規定，由鄉（鎮、市、區）公所按『不動產土地、建物基準價格評定標準』補償外，其餘均不予任何補償。」原判決因而認關於終止租約相關如何補償之規定，系爭租約第10條業有規定可資遵循，上訴人太仁公司遽以南投縣政府所查估之資料，作為本件請求補償金額之依據，即乏所據等語，經核並無不合。上訴人原民會主張上訴人太仁公司提出之南投縣政府於100年5月進行之查估，已難認係合法之補償查估，縱認上訴人原民會應負補償責任，亦應由仁愛鄉公所依「不動產土地、建物基準價格評定標準」查估等語，固非無據，惟本件系爭補償之主管機關為上訴人原民會，已如前述，是上訴人原民會仍有督促仁愛鄉公所按「不動產土地、建物基準價格評定標準」查估計算補償金之責任，不得僅以仁愛鄉公所迄今並未進行查估，亦未委託南投縣政府進行查估云云，推卸其依法應負之補償責任，併予指明。
（六）綜上所述，原判決業已說明其認定事實之依據及得心證之理由，其認事用法，經核並無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 28 日
書記官 伍 榮 陞