最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第38號上 訴 人即原審原告 中國石油化學工業開發股份有限公司代 表 人 林克銘訴訟代理人 蔡朝安 律師
李益甄 律師葉伊馨 律師（兼送達代收人）上 訴 人即原審被告 臺南市政府代 表 人 李孟諺訴訟代理人 張訓嘉 律師
何嘉昇 律師上列當事人間土壤及地下水污染整治法事件，兩造對於中華民國105年8月9日高雄高等行政法院103年度訴字第409號判決，各自提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回高雄高等行政法院。
理 由
一、緣上訴人中國石油化學工業開發股份有限公司（下稱中石化公司）○○廠前身為○○○○股份有限公司（下稱○○公司）○○廠，該廠曾於民國60年代末期生產五氯酚鈉，嗣因法令禁止而停止生產；○○公司與中石化公司於72年4月1日依公司法合併，○○公司於合併後消滅，中石化公司則為存續公司。嗣土壤及地下水污染整治法（下稱土污法）於89年2月2日制定公布，經臺南市政府環境保護局（下稱臺南市環保局）於90年間調查結果，發現該○○廠區因前揭生產流程致土壤中戴奧辛及汞含量均超過土壤污染管制標準（汞20mg/kg，戴奧辛1,000ng-TEQ/kg），上訴人臺南市政府（下稱臺南市政府）乃依行為時土污法第11條第2項前段規定，以91年4月11日南市環水字第00000000000號公告，將該廠區內之臺南市○○區○○段○○○○○段○000○號土地公告為土壤污染控制場址，復於92年12月1日以南市環水字第00000000000號公告修正，將○○段000、000-1、000-2、000-4、000-5、000-6地號土地（下稱○○○區○○○○○段000-2、000-2、000、000地號4筆全部土地及同段550、551、552地號3筆緊鄰○○○○道路以東50公尺範圍內之土地（下稱○○○○道路東側草叢區）公告為土壤污染控制場址。嗣臺南市政府於92年12月9日提報上開控制場址初步評估結果，經行政院環境保護署（下稱環保署）審核後，以93年3月19日環署土字第0000000000號公告○○○區○○○○○道路東側草叢區為土壤污染整治場址（下稱系爭場址），並請臺南市政府依土污法辦理後續事宜。臺南市政府另以92年12月1日南市環水字第00000000000號公告，將臺南市○○區○○○號道路00+000至00+000段（即○○段000地號等39筆土地）公告為土壤污染控制場；以92年3月20日南市環水字第00000000000號公告及93年1月14日南市環水字第0000000000-0號公告修正：將單○○○區○○○○段000-3、000地號2筆土地）、海水貯水池（下稱海水池，即○○段000地號等23筆土地）及上述○○○區○○○○○道路00+000至00+000段、○○○○道路東側草叢區劃定為污染管制區。其後，臺南市政府委託訴外人冠誠環境科技工程股份有限公司（下稱○○公司）執行「100年度中石化（○○）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」（下稱系爭計畫），並由土壤及地下水污染整治基金（下稱整治基金或土污基金）代為支付委辦費新臺幣（下同）26,708,494元，暨人事及業務費735,723元，總計27,444,217元，乃於103年2月6日以府環土字第0000000000號函（下稱原處分），依99年2月3日修正公布之土污法第43條第1項規定，命中石化公司於103年3月31日前將前揭費用繳入土壤及地下水污染整治基金帳戶。中石化公司不服，提起訴願，經訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。經原審法院103年度訴字第409號判決（下稱原判決），將訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納費用超過153,657元部分均撤銷，並將中石化公司其餘之訴駁回。兩造對各自敗訴部分不服，遂分別提起上訴。
二、上訴人中石化公司於原審起訴意旨略謂：㈠觀諸公司法第319條準用第75條規定，姑不論該規定於公法上權利義務之繼受是否有適用餘地，該規定既認定中石化公司所概括繼受者為消滅公司（即○○公司）之權利義務，則「行為」即非依法得概括繼受之標的。本件所涉及者，既屬○○公司之污染行為所致應負擔公法上之整治義務，是否應由中石化公司繼受之問題，則本件因公法上整治義務由中石化公司繼受之結果，將造成公權力對中石化公司之財產加以干預或限制，而對中石化公司之權利造成侵害。原處分命中石化公司繼受○○公司依土污法之相關整治義務，惟該公法上之整治義務既具有高度公益色彩，性質上即不能透過私人間的法律行為任意處分移轉，仍須有公法法規為整治義務繼受之依據，始符法律保留原則。是本件以與公法法規性質、目的完全不同之民事法上概括繼受條款，課予中石化公司公法上之整治義務，顯有違法律保留原則，且有適用民事概括繼受條款不當之情事。又中石化公司因於72年間奉經濟部命令與○○公司合併，為其概括繼受人，而遭臺南市政府認定應概括承受其為土污法相關污染行為人之整治義務。然於系爭場址，甚至系爭污染管制區（海水貯水池）、管制區外竹筏港溪及停養魚塭等區域實際實施污染行為之人既為○○公司，則中石化公司自非於系爭場址，亦非於系爭污染管制區（海水貯水池）及管制區外竹筏港溪、停養魚塭等區域實際上實施行為時土污法第2條第12款污染行為之行為人。依司法院釋字第714號解釋理由書所認土污法污染行為人之規範對象，顯不包括「未實施污染行為」之「污染行為人（即○○公司）之概括繼受人（即中石化公司）」，則原處分於法顯有違誤。本院96年度判字第1953號及第1954號判決，既於司法院釋字第714號解釋作成之前，則本件自應優先適用司法院釋字第714號解釋理由書之法律見解。自○○公司設廠之時起至關廠時止，中石化公司既未參與造成系爭場址，甚至場址外系爭污染管制區（海水貯水池）及管制區外竹筏港溪、停養魚塭等區域相關整治責任之危險製造，僅係因合併而須承擔全部○○公司污染行為人整治責任之龐大支出；甚且，系爭土地之污染責任確認不易，更因時代久遠，使中石化公司難以取得訴訟優勢，最終導致中石化公司應負擔龐大整治經費，過度侵害中石化公司財產權，對中石化公司產生不公平之結果。是故本件原處分及訴願決定逕以「民法上權利義務之概括承受」原理認定中石化公司應繼受○○公司之整治義務，除彰顯民法繼受責任於公法上義務適用之不合理現象，更因義務與責任之不當轉移，致有違公平原則。由比例原則論之，本件中石化公司之責任範圍應綜合考量企業繼受後經營之可能性、承擔整治責任之能力及可能性等，不應全盤接受以中石化公司原有全體總財產作為擔保，而應有所限制，故原處分及訴願決定未就中石化公司所應負擔責任範圍予以限縮考量，有違比例原則。㈡觀諸委辦費費用明細之金額總計為26,745,277元，和臺南市政府命中石化公司繳納之委辦費金額26,708,494元相較，多出36,783元（此36,783元即○○公司之逾期違約金）。中石化公司既以系爭計畫期末報告附表1.4-4計畫經費支用明細表所載之費用明細金額26,745,277元為本件委辦費，則臺南市政府於剔除非屬應變必要措施而不應由中石化公司負擔之費用外，就中石化公司應負擔之委辦金額再扣除上開逾期違約金36,783元，此由臺南市政府計算中石化公司應繳納之委辦金額26,708,494元亦已扣除該逾期違約金36,783元即可證之（即26,745,277元－（35,423元＋1,360元）＝26,745,277元－36,783元＝26,708,494元）。此部分委辦費之計算，中石化公司與臺南市政府計算方式並無二致。㈢⒈土污法第15條第1項列於土污法第四章「管制措施」，而非第五章「整治復育措施」之範疇，依體系解釋，此所稱「應變必要措施」，應指污染行為人提出污染整治計畫開始進行整治前，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大之目的所採取之措施；如場址已開始進行整治，則整治計畫之實施已足達成減輕污染危害或避免污染擴大之目的，整治計畫之審查、監督及驗證自非該條應變必要措施之範疇。中石化公司自97年6月30日提出系爭場址整治計畫，經臺南市政府核定後，中石化公司已於98年5月6日開始執行，迄今中石化公司仍持續依該整治計畫進行整治作業。臺南市政府辦理系爭計畫，委由第三人協助其進行系爭場址整治計畫之審查、監督暨驗證、健康風險評估等相關工作，自系爭計畫時程觀之（即99年12月7日起至101年10月6日止）於該期間系爭場址之相關污染整治作業既已由中石化公司自行施作，且系爭計畫之相關工作項目亦屬臺南市政府依土污法第12條第13項規定，邀集專家學者、相關機關就系爭場址污染整治計畫進行相關審查、監督及驗證等工作事項，而非整治計畫實施前所在地主管機關所採取之應變必要措施，該等措施非屬土污法第15條第1項所定應變必要措施範疇，因此所支出之費用自不得依土污法第43條第1項規定命中石化公司繳納。⒉系爭計畫之（一）污染整治相關計畫審查及監督查核部分，無非係臺南市政府為審查中石化公司整治計畫相關施工及驗證計畫、監督查核整治計畫之工作進度及為檢查場址內污染暫存設施、監督場址內污染土進出場區等相關工作項目。臺南市政府辯稱該污染整治相關計畫審查及監督查核工作並未特別編列費用，中石化公司就此爭執並無實益云云，惟該部分既屬臺南市政府辦理系爭計畫所列之重要工作內容，雖未於系爭計畫表1.4-4經費支用明細表特別編列項目費用，然由其所涵蓋之工作內容觀之，顯見該部分費用包含於系爭計畫各項人事費用、管理費、其他直接費用等項下，是此部分之討論仍有實益，臺南市政府主張顯不足採。⒊系爭計畫之（二）污染整治監督驗證費用共計3,413,951元部分，依○○公司系爭計畫期末報告中，多處說明其於該工作計畫之角色與任務為以專家身分「協助」臺南市環保局為審查及監督工作計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，自屬土污法第12條第13項主管機關邀集專家學者協助及監督相關工作計畫之範疇，依土污法第43條第1項不得命中石化公司負擔。臺南市政府雖於訴願主張中石化公司於進行污染整治施工期間若管理不周，將導致污染擴大，該工作屬應變必要措施云云，惟若從避免污染擴大及減輕污染危害之角度觀之，蓋中石化公司執行系爭場址整治計畫及臺南市政府進行場址整治事務之監督、審查及驗證等工作，本身即有避免污染擴大及減輕污染危害之目的，土污法第43條對於主管機關得命污染行為人負擔之費用係採列舉而非例示規定，則其既明文規定主管機關於污染場址整治事務所為相關之審查、監督及驗證等工作所支出之費用不在得向中石化公司求償之範圍內，依「明示其一，排除其他」之法理，益證該等審查、監督及驗證事務屬主管機關之行政事務，應由其自行負擔。⒋系爭計畫其中之（三）整治施工期間之周界環境品質監測費用共計13,165,451元部分：⑴依中石化公司經臺南市政府核定之整治計畫所載，於整治作業執行期間，中石化公司應於場址及場址周界進行相關環境污染監測，比較中石化公司與臺南市政府於系爭場址周界所進行之污染監測觀之，其監測類別、檢測項目多為相同，而其監測地點亦為重覆，監測頻率大致相符，是實際上並無就同一場址周界之相同地區、於同一期間內進行相同檢測工作之必要。又依土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業要點（下稱審查及監督作業要點）第5點第2項、第3項明文及環保署98年2月24日環署土字第0000000000號函，是該部分顯係土污法第12條第13項之規範範疇，該等費用自不得命中石化公司負擔。⑵依本院102年度判字第551號判決意旨，主管機關之應變必要措施，首須經主管機關查證該污染確實源自控制場址或整治場址，其費用支出須為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，亦應受比例原則之限制，始得命污染行為人負擔。又本院102年度判字第406號判決略謂，何等數值即構成污染要件，雖法未明文，但應以是否達到主管機關訂頒之管制標準為依據，若未達管制標準而無污染存在，即無主管機關得為應變必要措施之餘地。準此，依土污法第15條於場址外區域執行應變必要措施者，應以該區域之污染已達主管機關訂頒之管制標準為限。依臺南市政府於系爭場址周界（即竹筏港溪、鹿耳門溪、海水貯水池等場址外區域）所為之污染監測結果，其地下水質均符合環保署公告之「地下水污染管制標準」第二類地下水管制標準值，河川水質均符合環保署所公告之「地面水體分類及水質標準」之丁類陸域河川水體水質標準，而海水貯水池放流水水質亦符合放流水標準規範之「事業、污水下水道系統及建築物污水處理設施之廢污水共同適用」項目，空氣品質之監測結果亦符合空氣品質標準。從而，依系爭計畫所載，其於整治施工期間周界環境品質之監測結果，該等場址外區域均未有污染達主管機關訂頒之管制標準之情事，顯見該等區域既無污染存在，則自無為避免污染擴大或減輕污染危害之目的，而執行應變措施之必要存在。⑶又土污法第15條第1項第6款所定之「疏散居民或管制人員活動」，不在土污法第15條第2項規定之列，主管機關自不得命污染行為人或委託第三人為之，有原審法院101年度訴字第451號判決意旨可參。系爭計畫期末報告第3-43頁記載：「依土壤及地下水污染整治法第15條第1項第6款之規定，執行污染管制區巡守管理工作」等語，則依報告內容所指明之法令依據，顯違反前述土污法第15條第2項管制人員活動不得委託第三人為之之規定，臺南市政府違法在案，即不得要求中石化公司負擔違反土污法之費用甚明。⒌系爭計畫之（四）緊急應變措施及陳情案件處理費用共計194,098元部分：⑴依系爭計畫期末報告附表1.4-4經費支用明細表所載，其中（四）緊急應變措施及陳情案件處理中之項目1至3所列2組土壤採樣暨2組土壤汞分析、1組土壤戴奧辛分析，合計40,441元，對照該計畫第四章工作成果所載4.4緊急應變措施及陳情案件處理所載之作業內容，可知其係就草叢區洗車臺驗證作業（含1組土壤採樣暨汞、戴奧辛分析）及竹筏港溪南岸邊坡驗證作業（含1組土壤採樣暨汞分析）所支出之費用，該部分亦屬整治後之驗證作業，屬土污法第12條第13項規定之範疇，自不得依土污法第43條第1項規定命中石化公司負擔。
⑵就監測井C16地下水採樣檢測作業（含地下水採樣及水質五氯酚分析）合計15,582元：系爭計畫期末報告附表1.4-4經費支用明細表（四）緊急應變措施及陳情案件處理中之項目12及17，所列監測井地下水採樣暨水質五氯酚分析，合計15,582元，對照系爭計畫第四章工作成果所載4.4緊急應變措施及陳情案件處理所載之作業內容，可知係就監測井C16地下水採樣檢測作業所支出之費用。臺南市政府於本件整治施工期間有於周界進行相關環境品質監測，而該部分之地下水監測包含監測井C16，此有系爭計畫表3.3-1環境品質監測頻率、數量及位置彙整表可稽，可知該監測井C16之監測既屬臺南市政府為整治施工期間場址暨周界之環境品質監測之目的而對於中石化公司依系爭場址整治計畫執行整治作業所為之監督工作，則本件採樣雖係為確認該區地下水品質狀況所再為之採樣檢測作業，仍屬臺南市政府監督本件整治作業執行之範疇。⑶停養魚塭刺絲圍籬修繕129,789元及魚塭洩水工作8,286元之部分：系爭計畫期末報告附表1.4-4經費支用明細表，對照系爭計畫第四章工作成果4.4緊急應變措施及陳情案件處理所載之作業內容，可知其係就整治場址外之停養魚塭區域所支出之費用。依土污法第15條規定，場址外區域採行之具體應變必要措施，首須經所在地主管機關查證該區域確有污染，而該污染確實源自控制場址或整治場址，且其費用支出須為減輕污染危害或避免污染擴大之目的，所採取之措施亦應受比例原則之限制，始得命污染行為人負擔。本件原處分就該停養魚塭區域究有何污染存在？其污染是否源自中石化公司安順場址？其採取之措施有何必要性，而符比例原則？理由中均付之闕如，顯有違誤。再者，臺南市政府前於101年7月4日府環土水字第1010443793號函會議紀錄之臨時動議第一案決議，請中石化公司研議徵收所屬魚塭使用權，以作為○○廠整治合格土安置區域。然因臺南市政府對於系爭停養魚塭區是否有污染迭有爭議，是就上開臺南市政府命中石化公司以○○廠整治場址合格土回填系爭停養魚塭區之相關問題，中石化公司同年11月曾函詢臺南市政府，經臺南市政府以102年3月20日府環水字第0000000000A號函覆，積極要求中石化公司將安順場整治合格土回填至系爭停養魚塭區。甚且，臺南市政府就中石化公司所詢上開○○廠整治場址合格土回填系爭停養魚塭之相關問題函文轉知環保署，並以臺南市政府102年5月1日府環水字第1020286275號函文轉知中石化公司環保署釋示內容，顯見環保署亦對中石化公司整治場址合格土回填於系爭停養魚塭區並未抱持反對意見，甚至肯認縱其後修正加嚴土壤管制標準，中石化公司○○廠整治場址所回填於系爭停養魚塭之合格土，依法律不溯及既往及信賴保護原則仍得適用原定土壤管制標準。臺南市政府復繼續積極推動促成中石化公司收回系爭停養魚塭區以作為○○廠整治合格土安置區域事宜，而就系爭停養魚塭區東側及南側，中石化公司亦於103年2月底已全面與魚塭所有人達成協議並進行上開收回魚塭事宜。據上，系爭停養魚塭區迄今均無進行任何整治，則臺南市政府一方面認系爭停養魚塭區有執行應變措施之必要，另一方面卻積極要求中石化公司回填整治合格土至系爭停養魚塭區，顯見系爭停養魚塭區實無污染情事而有採取應變措施之必要。參照系爭計畫期末報告第2-53頁所示94年水域底泥汞污染及戴奧辛污染範圍示意圖，與第2-62頁所示98年停養魚塭底泥及魚體中戴奧辛濃度及總汞濃度調查結果，可知其既認為底泥總汞濃度較高之魚塭均位於海水貯水池西側及海水貯水池南側鄰五氯酚廠區位置；平均之底泥及魚體總汞濃度高低順序相同，依序為海水貯水池西側魚塭（底泥：1.22mg/kg；魚體0.345mg/kg）>南側魚塭（底泥：0.574mg/kg；魚體0.198mg/kg）>東側魚塭（底泥：0.285mg/kg；魚體0.108mg/kg）。然而，針對戴奧辛與汞污染程度最嚴重之海水貯水池西側市有財產魚塭，臺南市政府卻屈服魚塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬，卻於其他污染較輕或無污染之處設置圍籬，顯係本末倒置，亦無法圍堵有心人士偷撈捕漁產、販賣，難謂為有助於防止污染擴大或減輕污染危害之適格應變必要措施。抑有進者，新聞時有禁養措施流於形式之報導，臺南市政府實責無旁貸。甚且，系爭計畫期末報告亦明白指出：「由於目前國內並無底泥相關標準」、「目前國內雖無標準可供比對底泥污染物之測值但若參考國內河川調查值、國外標準及95年及98年計畫中底泥污染濃度與魚體間之相關性分析，可看出目前場址周界漁戶養殖中之魚塭，絕大部分都屬安全警界內，應無立即危害人體健康之風險。」是臺南市政府捨海水貯水池西側污染最嚴重之魚塭不設圍籬，卻要求中石化公司負擔無立即危害人體健康風險區域之魚塭圍籬維護費用，所採取之措施無助於土污法第15條應變必要措施防止污染擴大或減輕污染危害之目的，違反行政程序法第7條第1款規定，應予剔除。⒍系爭計畫期末報告附表1.4-4經費支用明細表所載，與上開4項工作內容相關之一、基本工作之（一）人事費用6,462,936元、（二）管理費2,457,762元及二、其他直接費用1,051,079元，依相關土污法之規定，亦不應令中石化公司負擔：⑴其他直接費用1,051,079元部分：設置巡守辦公室必要費180,134元，主管機關為進行系爭場址污染整治作業相關之監督查核工作而提供主管機關、工作團隊相關人員及駐廠人員之休息、執勤及處理相關事務使用，則該辦公室之設置即係主管機關為監督中石化公司整治作業執行情形之用；資料庫與專屬網頁維護更新費用51,338元：此為主管機關為提供政府機關、地方人士及相關技術顧問機構獲得中石化公司安順場址資訊，使相關單位獲取最新消息；雜費（含郵電、資料收集、耗材及文件印刷）198,147元，臺南市政府為監督、審查及驗證工作所支出；2000cc車輛租用費（含油料）594,440元，依變更「100年度中石化（○○）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」勞務採購契約第2條履約標的之參、行政管理及人力支援「十四、提供2000cc以上之工作車一臺……俾利本計畫現場工作監督之用。」；監督查核成果說明會27,020元：係屬宣導、說明之性質，與污染減輕或避免污染擴大無直接關連，而屬臺南市政府一般行政事務範疇。以上所列費用均與土污法第15條應變必要措施「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間無直接關聯性。⑵人事費用6,462,936元及管理費2,457,762元部分：駐場址工程師3位，合計3,120,810元，該3位駐場工程師之派任目的，係為依據中石化公司整治計畫內容及期程，負責現場實際監督及紀錄作業，並兼任管理人員，協助臺南市環保局監督中石化公司所規劃辦理之場址管理工作及場址周圍環境巡守管理工作，是上開3位駐場人員均係為監督中石化公司整治計畫進行而由臺南市政府派駐於場址現場之人員；計畫主持人、協同主持人、計畫經理暨駐局工程師4人，合計3,342,126元；管理費2,457,762元，均係臺南市政府為執行其主管機關審查、監督及驗證義務之系爭計畫所為支出，屬土污法第12條第13項之規範範疇，亦不得令中石化公司負擔。
㈣有關業務費735,723元（含加班值班費、差旅費、一般事務費、出席或審查費）部分：⒈就業務費-出席或審查費部分：⑴依臺南市政府所檢附之支出費用明細所載，其中業務費-出席或審查費之項次1至11、13至19、21至30、33、36至
37、39、41至49等41項工作項目共46萬1,353元，均係中石化公司（○○）○○廠土壤污染整治計畫推動小組審查會及現場查核之相關費用支出。然主管機關針對所轄污染場址，邀請學者專家成立推動小組，該推動小組之工作事項顯屬土污法第12條第13項之規範範疇，而非同法第15條第1項之應變必要措施，則該部分費用是為協助主管機關審查、監督及查核中石化公司整治計畫之進行，自不得令中石化公司負擔。⑵項次12、20、31、32、34、35、38、40等8項，或系爭計畫之審查會議及工作檢討會議，或係居民健康照護專案小組會議費用，甚或包含非屬場址範圍、亦非屬污染管制區之周遭魚塭管理協商會議費用（該魚塭是否存有污染顯有疑義，已如上述），則該等費用或係屬監督、審查中石化公司整治計畫之執行、或係與應變必要措施無涉，而均屬應由臺南市政府所支出之一般行政費用，該費用自亦不得令中石化公司負擔。⑶茲有附言，該「業務費-出席或審查費」部分多有1日內召開多場審查會之不合理現象，諸如項次4與5、項次7與8、項次10與11、項次16與17、項次18與19、項次22與
23、項次25與26、項次27至29、項次41與42、項次43與44、項次45至47。甚且，臺南市政府亦未提出相關會議召集通知及討論事項等資訊，以證明該等會議內容是否確與應變必要措施有關且具必要性。⒉就業務費-一般事務費之項次18、1
9、33、34防護工具費用65,913元：自98年5月6日起中石化公司○○廠整治場址之相關污染整治計畫即由中石化公司自行實施，故臺南市政府就「業務費-一般事務費」其中項次
18、19、33、34之防護工具，既係為執行整治作業之監督查核工作，供臺南市環保局稽核人員及推動小組成員進入整治工程現場之用，本非由中石化公司所負擔。再者，依「100年度中石化（○○）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」勞務採購契約第5條第5項約定及○○公司「100年度中石化（○○）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」服務建議書第3-35頁，可知該防護用具費用依約既應由○○公司支出，而已包含於該契約總價金額中，則該筆費用自無庸由臺南市政府再行支出之必要。⒊業務費-一般事務費之項次30緩衝區停養魚塭區登記電子資料謄本及地籍圖謄本資料申請1,660元、項次31、38中石化專用攝影機、無線喊話器維修費合計4,300元，均與土污法第15條規範之應變必要措施無涉，依法該項費用自不得令中石化公司負擔。⒋其餘加班費、差旅費、一般事務費等部分：臺南市政府系爭計畫之工作項目均與土污法第15條應變必要措施無涉，則臺南市政府所檢附之支出費用明細，其中所支出之業務費用，究係採取何項應變必要措施、支出有何必要性，原處分均付之闕如。甚且，該加班費、差旅費暨一般事務費之費用支出內容，或為參加相關污染法規（草案）訂定之研商會議、或為臺南市政府為審查、監督系爭場址整治計畫目的所召開之會議而支出之相關費用，與土污法第15條「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的無直接關連性，原處分及訴願決定就該等費用逕命中石化公司負擔，於法顯有違誤。㈤於土污法第43條第1項所列舉之費用項目範圍內，主管機關方得命污染行為人繳納；若非土污法法定應由污染行為人繳納之費用，主管機關不得藉詞屬土污法第15條之應變必要措施費用，要求污染行為人負擔：依現行土污法第28條第3項與同法第43條第1項規定可知，原則上依土污法相關規定所為之法定支出，可由該基金支應，惟其中僅有土污法第43條第1項規定所列舉者，方得要求污染行為人繳納。其餘雖為法定得由土壤及地下水污染整治基金支應事項，既不在得依土污法第43條第1項規定求償之列，主管機關自不得託詞其屬於土污法第15條第1項各款，而要求污染行為人負擔費用，否則無異架空土污法第43條第1項規定之立法意旨，造成污染行為人負無限責任，甚至主管機關得將履行法定義務之行政支出轉嫁污染行為人負擔。臺南市政府辯稱環保署95年12月1日環署土字第0000000000號函釋標的係自始未曾被公告為控制或整治場址之情況，與本件不同云云。然細譯環保署95年12月1日函說明三之前後文句可知，環保署係先闡述「在控制或整治場址之情況下，須土污法明文規定得命污染行為人或污染土地關係人繳納者外，主管機關並無求償依據」之原則，其次再涵攝該案因案關場址尚未公告為控制場址，且支出之費用項目亦非法定支出費用，是無適用相關求償規定之餘地，並非僅以經公告為控制場址與否，作為費用得否求償之依據，該求償原則，於本件當可適用等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分。
三、上訴人臺南市政府於原審答辯意旨略謂：㈠參酌原審法院93年度訴字第941號、94年度訴字第296號確定判決意旨，中石化公司並非單純受讓系爭土地，係概括承受污染行為人即○○公司之全部權利義務，○○公司依行為時土污法規定負擔污染整治之義務，並非制裁性罰鍰處分，因該公法義務強調污染整治之物之屬性，而不具一身專屬性，故中石化公司自得由公司合併承受○○公司之環境污染排除責任。再者，由於中石化公司對於系爭場址內之戴奧辛及汞污泥之污染，未依規定妥為貯存或清除，顯已違反當時廢棄物清理法第13條、第15條及現行廢棄物清理法第28條、第36條，及「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」等相關規定，符合修正前土污法第2條第12款第1目「非法排放、洩漏、灌注或棄置污染物」及第3目「未依法令規定清理污染物」之規定，故中石化公司確為系爭場址之污染行為人無訛。至中石化公司援引司法院釋字第714號解釋林錫堯大法官協同意見書及部分學者見解而主張其非污染行為人云云，姑且不論其是否有拘束行政機關之效力，該協同意見書中亦無中石化公司所主張之文字，中石化公司之主張顯屬對該協同意見書斷章取義，且學者李建良於該文中亦無明確結論，自難憑此遽為有利中石化公司之認定。㈡本件應變必要措施之費用包括業務費735,723元與委辦費26,745,277元，合計27,481,000元（計算式：735,723+26,745,277=27,481,000），中石化公司應負擔之費用本應為27,481,000元。僅由於第三人○○公司在系爭應變必要措施之過程中，因履約遲延而遭臺南市政府扣罰違約金36,783元，臺南市政府就應支付○○公司之應變必要措施費用與向冠誠扣罰之違約金抵銷，並就抵銷後之金額27,444,217元（計算式：27,481,000-36,783=27,444,217），命中石化公司繳納。由前揭規範及判決意旨可知，本件應變必要措施費用應為27,481,000元，均得命中石化公司負擔，僅因臺南市政府於抵銷扣除○○公司之逾期違約金，實際支付○○公司之費用為27,444,217元，故僅於27,444,217元之限度內命中石化公司負擔，並非表示臺南市政府支應之應變必要措施費用應先扣除36,783元後，始得命中石化公司負擔。是以，若本件有部分非屬應變必要措施而應扣除之費用，即應按其實際費用命中石化公司負擔。㈢依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，土污法第15條第1項所定之應變必要措施係指場址公告後，主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，視場址實際狀況所採取之管制措施，並不限於場址公告前，亦不限於場址範圍內，與整治計畫或控制計畫之目的在於移除污染物、回復土壤應有品質之整治復育措施兩者目的不同，自無互斥之情形。中石化公司主張其自98年5月6日開始執行整治計畫後，臺南市政府所執行之措施即非應變必要措施云云，顯乏所據。其次，中石化公司雖應於98年5月6日開始執行本件場址之整治計畫，惟中石化公司並未切實按照整治計畫內容執行整治作業，分別經臺南市00000000000市0000000000000000號函、101年1月9日南市府環土水裁字第000000000號、第000000000號、101年12月30日南市府環土水裁字第000000000號裁處書，認定中石化公司未依整治計畫內容實施在案。益見中石化公司稱本件場址已於98年5月6日開始執行整治計畫，即稱臺南市政府為減輕污染危害或避免污染擴大，所採取措施非應變必要措施云云，委無可採。㈣土污法第12條第13項規定之內容，係要求主管機關除自行或委託第三人進行相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項之審查及監督外，並「應」邀集專家學者以協助主管機關審查及監督「相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」。至於主管機關「得」自行或委託第三人審查與監督「相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之情形，並非該項所規範之範圍，兩者實有本質上之不同。臺南市政府為邀集專家學者協助審查系爭場址之相關調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，分別於100年2月17日成立臺南市政府土壤及地下水污染場址改善審查及監督作業推動小組、100年8月3日成立臺南市政府中石化○○廠土壤污染整治場址整治監督及居民照護專案小組，由此足見臺南市政府委託○○公司辦理系爭計畫與土污法第12條第13項之規定無關，且上開委員會支出之審查監督費用，臺南市政府並未向中石化公司求償。臺南市政府委由○○公司所作之管理查核，乃係因中石化公司○○廠污染場址為全國污染面積最大，且污染情形最為嚴重之土壤污染場址，其污染持續向外擴散，對附近居民身體健康造成嚴重危害，政府已因此支出十幾億元對附近居民進行醫療照護及社會救助，對此重大危害情形自有進行各項應變措施之必要，包括對其整治工作必須作細部之管理查核，此為土污法第15條第1項第8款所規定主管機關依整治場址之實際狀況所採取之應變必要措施，與公共工程實務上之工程監造類似，功能如同公共工程之監造在確保承攬廠商有依照設計理念及施工計畫完成工作，在本件土污場址之整治則在確保整治工作每日施工均有依照整治施工計畫完成，此種逐日細密的管理查核工作自非久久開會一次，每位委員每次只有領取車馬費2,000元之審查委員會所能勝任。中石化公司誤引土污法第12條第13項之規定為是項爭執，顯有混淆，進而將該項所規範「主管機關應邀集專家學者協助審查及監督相關工作」誤解成「主管機關委請第三人審查及監督相關工作，不得命污染行為人負擔費用」。另由環保署95年12月1日環署土字第0000000000號函說明三可知，其解釋之標的係自始未曾被公告為控制或整治場址之情況，與本件係就整治場址所採取之應變必要措施，屬截然不同之情形，亦無任何關連。再者，本件臺南市政府係依政府採購程序委請○○公司執行本件管理查核之應變必要措施，由於○○公司履約有遲延之情事，臺南市政府並就應給付○○公司之契約報酬抵銷逾期違約金36,783元，由此益足徵○○公司確係受臺南市政府委託採取本件應變必要措施，而非單純「協助」臺南市政府審查、監督場址相關工作計畫。㈤土污法第15條第2項之所以未規定其中第1款、第2款、第5款及第6款之應變必要措施得命污染行為人或委託第三人為之，係因前揭各款均涉及公權力之行使，且同條第1款應變必要措施之相對人即為污染行為人。是以在性質上自無從命非屬國家公權力機關之污染行為人或委託第三人執行前揭各款應變必要措施，並非謂主管機關應自行負擔該應變必要措施費用且不得命污染行為人採取該應變必要措施，中石化公司主張顯對此有所誤解。土污法第43條第1項係明文「第15條之費用」得命污染行為人繳納，而未限縮於「第15條第1項第3款、第4款、第7款及第8款之費用」。參諸土污法第43條就主管機關依照第12條所支出之各項費用（包括該條第1項對於有污染之虞場址之查證費用、第8項污染行為人或潛在污染責任人不遵行同條第7項規定時之費用、第10項環境及健康風險評估之費用、第13項邀集專家學者協助審查及監督之費用），係明文僅就該條第8項之費用得命污染行為人繳納，可知立法者乃係有意規範主管機關依第15條第1項各款規定自行採取應變必要措施，或依第15條第2項之規定委託第三人採取應變必要措施之費用，均得命污染行為人繳納。中石化公司無視條文文義，認主管機關依照第15條第1項第6款所採取之應變必要措施費用不得命污染行為人繳納，顯有於法相違。又本件臺南市政府係依據土污法第15條第1項第8款之規定，委託○○公司協助臺南市政府進行場址及周界管制區之管理工作，此觀該系爭計畫期末報告第3-45頁巡守管理通報流程所載：「若狀況能現場排除，如民眾誤入管制區進行勸導、暫存區不透水布上異物去除等，則拍照記錄後通報計畫經理，並報請環保局存查。若狀況無法現場排除，如勸導民眾離開管制區無效、場址內暫存區不透水布、周邊水域圍籬及結構物破損而需進行保固維修等，則應進行拍照記錄，並即刻通知計畫經理及環保局，由○○公司協助環保局研商因應對策及改善措施，而於善措施期間持續追蹤異常狀況，並於巡邏工作日誌彙整相關記錄」等語。可知○○公司就本件所執行乃係單純事務性協助，並無涉及公權力之行使，是系爭計畫期末報告亦僅係表示：「本團隊將協助環保局依土壤及地下水污染整治法第15條第1項第6款之規定，執行污染管制區巡守管理工作。」中石化公司稱系爭計畫期末報告載明法令依據為「依土壤及地下水污染整治法第15條第1項第6款之規定，執行污染管制區巡守管理工作」云云，顯屬斷章取義，委無可採。㈥本院104年度判字第131號判決就臺南市政府聘僱人員巡守，對脫序民眾之勸導驅離、污染土暫存區有無破損與海水貯水池土堤有無塌陷之提報搶修，有助於達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的，似採肯定見解。中石化公司一方面指摘臺南市政府默示開放偷養、偷垂釣、撈捕之門，臺南市政府責無旁貸，一方面又稱臺南市政府僱請人員巡守、勸導、驅離之措施違反比例原則，實令人難以理解。原審法院101年度訴字第451號判決僅係個案之見解，且非確定判決，亦無拘束原審法院本件判斷之效力，併此敘明。又系爭場址周圍居民因長期食用受污染魚體，而導致附近居民血液中戴奧辛濃度含量甚至高達951皮克（世界衛生組織容許值為32皮克），罹患肝癌死亡之比率亦是全國最高，如今中石化公司卻一再指稱目前場址周界之魚塭絕大多數無危害人體健康之風險云云，對於飽受戴奧辛所致病變折磨之居民，毋寧太過殘忍。㈦監督查核、污染整治監督驗證費用共計3,413,951元：中石化公司稱此部分工作內容無非係就中石化公司執行整治計畫之施工內容進行查核驗。然中石化公司於進行整治施工期間，若施工計畫不周或施工管理不善，受污染之塵土飛揚，將導致污染範圍擴大。臺南市政府為避免污染範圍整治施工時擴大其範圍，故委請○○公司進行相關整治監督與驗證核屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，依同法第43條第1項之規定，自得命中石化公司負擔。㈧整治施工期間之周界環境品質監測費用13,165,451元：汞及戴奧辛等污染物易吸附於土壤等細微顆粒表面，且場址鄰近濱海地區，風勢大，於植被較少區域，污染物可能因揚塵而影響下風處居民健康，及成為污染擴散之途徑，戴奧辛及汞亦容易隨水流或颱風暴雨漫淹擴散。因此為監測避免污染擴大，臺南市政府委託○○公司於系爭場址周界進行環境品質監測，環境監測內容包含每季執行地下水品質5點、河川水質3點、海水貯水池放流水1點、空氣品質4點。另場區內之實廠處理與前處理用地自100年8月開始進行污土移除，並產生施工區廢水，故系爭計畫自100年8月起，每月執行1次施工區放流水檢測，施工期間之空氣品質監測頻率增加為每月執行1次。中石化公司雖稱臺南市政府所為周界環境品質監測與中石化公司所進行之污染監測，其監測頻率大致相符而無必要云云，惟就施工區放流水與空氣品質監測而言，臺南市政府於施工期間每月執行1次，中石化公司則為施工期間每季執行1次，中石化公司所為之監測頻率顯無法即時發現污染擴散之情形，併此澄清。中石化公司援引之本院102年度判字第406號判決，係針對主管機關於場址公告前依土污法第7條第5項採取應變必要措施之判決，與本件臺南市政府於公告整治場址後，依土污法第15條第1項之規定採取應變必要措施之情形迥然不同。況依行政法院歷來一貫見解，主管機關應視場址實際狀況，於受污染或有受污染之虞之區域，執行應變必要措施，以減輕污染影響或避免污染擴大，並不以採取應變必要措施之區域已污染超過管制標準為限。中石化公司主張土污法第15條於場址外區域執行應變必要措施應以該區域污染達管制標準為限云云，顯屬誤解，此有本院104年度判字第131號判決意旨可參。縱依本院102年度判字第406號判決意旨，認為採取應變必要措施應以污染存在為其要件，則本件既已公告整治場址，顯有污染存在之情形，臺南市政府為調查污染是否有擴大之情形，而採取周界環境品質監測之應變必要措施，自屬有據。復有本院96年度判字第1953號、第1954號判決、98年度判字第1404號及第1373號等判決可參。彼時我國就底泥、水質及魚體等戴奧辛污染濃度之判定，雖然尚未設立相關標準，無法確認海水貯水池及鹿耳門溪之底泥、水質或魚體是否已遭受污染，惟上開判決仍肯認就有污染之虞之魚體執行應變必要措施，符合89年2月2日土污法第13條（即現行土污法第15條）規定意旨。另依本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，可知應變必要措施之執行範圍包含污染場址及其周界，係指其範圍包含已確認有污染區域及有污染之虞之區域。蓋污染危害，係指污染造成傷害之「危險」或「風險」，屬污染造成影響及傷害可能性之判斷，而與「污染」之事實認定有所區別。是由上開決議採用「污染危害」而非「污染」之文義可知，當污染場址之鄰近區域，有被系爭場址污染影響或傷害之風險或可能性，且該風險或可能性可確認係由污染場址造成時，就該可能被系爭場址污染影響或傷害之區域，可執行應變必要措施，而非侷限於確認有「污染」之情況。中石化公司逕以事後監測調查之結果，反稱本件應變必要措施無必要云云，要屬無據。㈨緊急應變措施與陳情案件處理費用共計194,098元部分：以監測井C16地下水採樣檢測作業為例，由於101年8月份於暫存區內監測井C16檢出地下水污氯酚濃度0.259mg/L，因此為確認該區地下水品質狀況，釐清污染是否有擴散之情事，臺南市政府委由○○公司於101年9月21日再次進行監測井C16採樣檢測作業，自屬本條所列之應變必要措施。其次，就停養魚塭刺網圍籬修繕及魚塭洩水工作而言：系爭場址為嚴重且歷時甚久之污染場址，其附近水體及其內魚體均遭系爭場址污染擴散危害。臺南市政府為避免污染擴大及減輕污染危害，就系爭緩衝區魚塭修繕圍籬、洩水，避免污染因颱風造成擴散情事發生，以期盡量阻絕系爭場址污染物繼續藉由食物鏈擴散，實屬符合土污法第15條之規定。㈩其他費用之部分：⒈其他直接費用之巡守辦公室必要費用180,134元、雜費198,147元及車輛租用費594,440元：系爭場址污染嚴重，影響範圍廣大，其污染處理事宜之進行，除須付出相當人力外，亦須有相當物力為支應，包含一般辦公設備、文具、書櫃、電腦設備等，此亦係一般法律工作者案件處理所需物力，為本院96年度判字第1953號及第1954號等判決所肯認。臺南市政府為執行本件應變必要措施，所花費之巡守辦公室必要費用及相關雜費，依前揭判決之旨，自仍屬應變必要費用，依法應由中石化公司負擔。其次，系爭場址與臺南市政府人員辦公處所距離相當路程，為系爭場址污染處理及控制等事宜，臺南市政府人員時有前往系爭場址之必要，為往來之交通，爰有汽油費用支出。⒉其他直接費用之資料庫與專屬網頁更新費用51,338元及查核監督成果說明會27,020元：依土污法第15條第1項第2款、第4款等規定，場址之污染狀況及處理進度等資訊公開措施亦為應變必要措施之一環，以使民眾得以知悉及掌握場址之污染狀況。系爭場址造成污染歷時數十載，惟附近民眾因不知系爭場址之污染範圍已擴及海水貯水池、竹筏港溪、鹿耳門溪及附近魚塭等情，長年引灌前揭水體養殖，或食用受前揭水體內之水產，導致身體健康遭受損害。可見民眾若不知系爭場址污染狀況，即無法有效採取保護自身健康安全之措施，而加劇系爭場址污染危害；而民眾在不知系爭場址污染狀況之情況下，無法採取保護自身健康安全之措施，更遑論監督污染行為人停止其污染作為或監督政府採取積極及適合之污染防免措施。故土污法第15條明文將「使民眾知悉控制或整治場址污染狀況」規定為應變必要措施態樣之一，使民眾藉由知悉及掌握場址污染狀況，採取保護自身健康安全之措施、監督污染行為人及政府後續相關污染減輕及污染擴散防免之作為。本件臺南市政府為系爭場址所舉辦之說明會及網頁更新，均係為使民眾知悉系爭場址污染及處理狀況，以確保民眾對於系爭場址污染相關資訊有充分理解，而得以決定其舉措，自與土污法第15條第1項所規定之應變必要措施無違。⒊人事費用6,462,936元及管理費2,457,762元部分：如前所述，臺南市政府為減輕污染危害或避免污染擴大而委請○○公司執行前揭應變必要措施，則相關之人事費用與管理費自亦屬於因執行應變必要措施所生之費用，而應由中石化公司負擔。就臺南市政府所支出業務費735,723元部分：本件相關業務費用乃臺南市政府為執行本件應變必要措施所額外增加之支出，自屬土污法第43條第1項所稱依第15條規定支出之費用，且基於污染者付費原則，自應由中石化公司負擔。詳言之，臺南市政府為執行上開應變必要措施，須以相當之人力、物力因應，所列業務費用均屬合理且必要之支出費用，並經土壤及地下水污染整治基金會核可代為支應，是上開費用之支出與臺南市政府為執行應變必要措施，顯有其必要性，亦有原審法院93年度訴字第941號、93年度訴字第296號及本院96年度判字第1953號、第1954號、98年度判字第1737號及第1404號等確定判決肯認在案等語，為此請求判決駁回中石化公司在原審之訴。
四、原判決將訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納費用超過153,657元部分均撤銷，並將中石化公司其餘之訴駁回，其理由略謂：㈠系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係○○公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成，故○○公司為該場址之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治之義務，並非所謂一身專屬性之公法義務，中石化公司與○○公司合併後，○○公司因合併消滅，中石化公司為存續公司，繼受○○公司之全部法人格，則原○○公司之權利義務均由中石化公司概括承受，是原○○公司已產生之公法義務並不因○○公司被合併而消滅，應由繼受其法人格之中石化公司負公法之責任，委無疑義。此參本院96年度判字第1953號、第1954號判決同此見解。又中石化公司於94年6月30日規定提出整治計畫，經臺南市政府於98年4月7日核定在案，同年5月6日開始執行；中石化公司嗣於101年3月9日提出整治變更計畫予以公開陳列，經臺南市政府於101年7月2日以府環水字第0000000000號函核定在案，有中石化公司整治變更計畫摘要、系爭計畫期末報告附表2.8-1整治變更計畫審查過程彙整表可稽。足認中石化公司亦不否認其為○○公司之概括繼受人，並已概括承受○○公司所負土污法規定之整治義務，堪予認定。至司法院釋字第714號解釋理由書末段僅謂：污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬土污法第2條第12款規定之範疇，並未言及概括繼受人之繼受責任問題，概括繼受人之責任自仍應依上開原則認定。中石化公司據該號解釋理由書末段記載，主張土污法規範對象不包括「未實施污染行為」之概括繼受人，中石化公司不應負整治責任云云，核不足採。又中石化公司為○○公司法人格之繼受人，就○○公司之責任，應全部承受，原處分命中石化公司應負○○公司之全部責任範圍，亦無違比例原則。㈡臺南市政府委由訴外人○○公司執行系爭計畫之工作性質：⒈依系爭計畫期末報告所載工作計畫分五大項，五大工作項目除「四、緊急應變措施及陳情案件處理」與緊急應變措施有關聯外，其餘「一、污染整治相關計畫審查及監督查核」「二、污染整治監督驗證」「三、整治施工期間之周界環境品質監測」係就中石化公司99年5月已展開之整治計畫工程所為之行政查證、稽核及驗證，此三部分為行政監督權行使，與緊急應變措施顯無關涉。又依工作內容四、（九）所載：緊急應變所需之人力，除有特別需要外，原則上以本計畫之人力支應，不另計價，是關於「五、行政管理及人力支援」部分所列相關人力費用，亦非因緊急應變措施所支出，此部分與緊急應變措施亦無關涉，亦堪認定。⒉雖臺南市政府另抗辯：土污法第12條第13項規定之內容，係要求主管機關自行或委託第三人進行相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項之審查及監督外，並「應」邀集專家學者以協助主管機關審查及監督「相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」，而主管機關「得」自行或委託第三人審查與監督「相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項」之情形，並非該規定之範疇云云。惟按，土污法第12條第13項規定主管機關邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項之方式，並無限制以何方式為之，是主管機關依行政程序法第16條規定，將審查及監督上開工作事項之權限委託予專家學者辦理，或主管機關以專家學者為行政助手自行辦理審查及監督上開工作事項均為法之所許。本件臺南市政府委託專業機構○○公司執行系爭計畫，未依行政程序法第16條規定辦理公權力委託，此兩造所不爭，顯見臺南市政府係以○○公司為行政助手自行辦理系爭計畫，屬土污法第12條第13項規定邀集專家學者協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項之範疇，臺南市政府前揭主張實有誤解，不足採取。⒊系爭計畫第一、二及三部分，係就中石化公司99年5月已展開之整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，為土污法第28條第3項第7款「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核」及同法第12條第13項規定涵攝範圍，又無證據證明此部分費用有何因整治場址之實際狀況，而須採取減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施致須支出之費用，自不得依土污法第43條第1項規定命中石化公司繳納。另關於「五、行政管理及人力支援」之相關人力費用，因緊急應變所需之人力，不另計價，故此部分提列之費用與緊急應變措施亦無關涉。臺南市政府原處分逕認此四部分工作所生費用，為土污法第15條之緊急應變措施之必要費用，而命中石化公司繳納，即有未合。⒋關於「四、緊急應變措施及陳情案件處理」部分：⑴依土污法第15條第1項規定支出之費用，須為減輕污染危害或避免污染擴大，並須依實際狀況有採取應變必要措施之必要性而支出之費用，始該當之。依系爭計畫期末報告4.4.1緊急應變措施所載，本計畫執行期間共協助執行9件緊急應變事件，計有「一、草叢區洗車台驗證作業」「二、增設『敬告!禁止捕魚』告示牌」「三、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業」「四、停養魚塭刺絲圍籬修繕」「五、魚塭洩水工作」「六、鹼氯工廠區發現未爆彈」「七、單一植被區發現未爆彈」「八、暴雨/颱風前之防範措施」「九、監測井C16地下水採樣檢測作業」。⑵上開工作項目其中「二、增設『敬告!禁止捕魚』告示牌」，係因於99年12月期間發現停養魚塭及海水貯水池圍籬遭受破壞計13處，且數次發現補魚用具於停養魚塭或海水池內，因停養魚塭區及海水貯水池均屬於嚴禁補撈或垂釣水產品之區域，故須製作停養魚塭區及海水貯水池之禁止捕魚告示牌，以避免民眾誤入管制區或觸法捕捉水產品。係因圍籬遭受破壞，依實際狀況有採取應變措施之必要，且符合土污法第15條第1項第4款「豎立告示標誌」規定，此部分所生費用原應由中石化公司負擔，惟依原判決表1.4-4計畫委辦經費支用明細表（下稱委辦費明細表）22.複價為0元，即未有費用負擔問題。⑶工作項目「四、停養魚塭刺絲圍籬修繕」部分，係於100年6月24日、100年09月05日、100年11月16日及101年5月18日執行停養魚塭刺絲圍籬修繕作業，修繕長度總計209公尺。修繕破損之刺絲圍籬，確有避免民眾進入管制區或觸法捕捉水產品，而有減輕污染危害或避免污染擴大，依其狀況自有採取應變必要措施之必要，並符土污法第15條第1項第4款「設置圍籬」規定，是此部分支出之費用亦應由中石化公司負擔。⑷工作項目「五、魚塭洩水工作」部分，係因中央氣象局於100年8月27日晚上8時30分發佈中度南瑪都颱風陸上颱風警報，颱風期間100年8月29日達最高雨量（臺南市全區為停班停課，單日累積雨量為82.3毫米），為避免因颱風造成污染擴散情事發生，而進行魚塭洩水作業，係為防範天災造成污染擴大，為其他應變必要措施，核符土污法第15條第1項第8款規定，同應由中石化公司負擔此部分費用。⑸工作項目「六、鹼氯工廠區發現未爆彈」及「七、單一植被區發現未爆彈」通報員警處理，此部分依委辦費明細表，並未另列費用，無須贅述。⑹工作項目「八、暴雨/颱風前之防範措施」部分，工作內容為暴雨或防颱措施巡檢措施，巡檢暫存區太空包堆疊固定情形、研發區貨櫃屋及設備固定情形、緩衝區截流溝疏濬與抽水機備用、各區暴雨牆(閘門、沙包)功能確認等，主要為人力工作。惟承上所述，緊急應變所需之人力，除有特別需要外，原則上以原計畫之人力支應，不另計價，是此部分無新增費用負擔問題。⑺工作項目「
九、監測井C16地下水採樣檢測作業」部分，係因自100年第1季開始執行地下水監測作業之五氯酚濃度均低於儀器偵測極限，但101年8月份於暫存區內監測井C16檢出地下水五氯酚濃度0.259mg/L，為確認該區地下水品質狀況，而於101年9月21日再次進行監測井C16採樣檢測作業，其檢測項目為五氯酚，五氯酚測值為0.340mg/L，檢測結果異常，建議臺南市政府要求中石化公司進行該區域地下水五氯酚污染調查。此部分亦係因五氯酚濃度異常，為釐清五氯酚來源及避免污染擴散而採行之措施，核符土污法第15條第1項第2款規定，是此部分所生費用，亦應由中石化公司負擔。⑻至「一、草叢區洗車台驗證作業」及「三、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業」部分，於100年度並無因特殊狀況須採行應變必要措施，且工作性質為就中石化公司99年5月已展開之整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，同為土污法第12條第13項規定之驗證工作所涵攝範圍，則此二部分所生費用，非得命中石化公司繳納。臺南市政府原處分認此部分工作所生費用，亦為土污法第15條之緊急應變措施之必要費用而命中石化公司繳納，同有違誤。㈢依前述見解就費用明細認定如下：⒈依委辦費明細表列委辦費（實為行政助手性質所生費用）原為26,745,277元，臺南市政府扣除36,783元之違約金，餘命中石化公司繳納之委辦費金額為26,708,494元。然承上所述，臺南市政府系爭計畫五大項工作，其中「一、污染整治相關計畫審查及監督查核」「二、污染整治監督驗證」「三、整治施工期間之周界環境品質監測」，係就中石化公司99年5月已展開之整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，為土污法第28條第3項第7款「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核」及同法第12條第13項規定涵攝範圍，又無證據證明此部分費用有何因整治場址之實際狀況，而須採取減輕污染危害或避免污染擴大之應變必要措施，是雖得依土污法第28條第1項得由土污基金支出，然不得依土污法第43條第1項規定命中石化公司繳納。又關於「五、行政管理及人力支援」之相關人力費用，因緊急應變所需之人力，不另計價，故此部分提列之費用與緊急應變措施亦無關涉，亦非因緊急應變措施支出之費用，亦不得命中石化公司繳納。準此，前述委辦費除關於「（四）緊急應變措施及陳情案件處理」所列費用，得依土污法第43條第1項求償外，餘均不得命中石化公司繳納。再者，上開「（四）緊急應變措施及陳情案件處理」所列費用，其中「一、草叢區洗車台驗證作業」及「三、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業」屬土污法第12條第13項規定之驗證作業，且於100年度亦無因特殊狀況須採行此項應變必要措施，此二項驗證作業亦應扣除，又依臺南市政府系爭計畫期末報告所載，「一、草叢區洗車台驗證作業」驗證數量1點，驗證項目為土壤總汞及戴奧辛。另「三、竹筏港溪南岸邊坡驗證作業」驗證數量1點，驗證項目為土壤總汞。總計2組土壤（或底泥）採樣（金額10,808元），2組土壤（或底泥）汞分析（金額4,144元），1組土壤（或底泥）戴奧辛分析（金額25,489元），應予扣除。餘「（四）緊急應變措施及陳情案件處理」明細表實作「12.暨有監測井地下水（含水溫、酸驗值、導電度現場量測4,143元」「17.水質五氯酚分析11,439元」「21.刺鐵絲網型圍籬維護（H=2.0m) 129,789元」「23.漁塭洩水工作8,286元」合計153,657元，合於土污法第15條第1項規定，從而，「（四）緊急應變措施及陳情案件處理」所列費用，僅應命中石化公司繳納153,657元，餘均非依土污法第43條第1項規定得命中石化公司繳納。
⒉關於人事及業務費部分：原處分依土污法第15條第1項及第43條第1項規定，命中石化公司繳納之人事費-加班值班費67,415元、業務費-差旅費23,323元、業務費-一般事務費120,360元、業務費-出席或審查費524,625元，合計735,723元。⑴「人事費-加班值班費」部分：臺南市政府承辦人員李建緯101年4月份、6月份至12月份、楊朝全101年5月份至12月份之加班費用，雖有各月份臺南市環保局加班費印領清冊及加班費報告表可佐，然上開加班費用核屬土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，臺南市政府雖得申請由整治基金代為支應，惟不得依土污法第43條第1項命污染行為人負擔。⑵「業務費-差旅費」部分：為臺南市政府承辦人員李建緯100年5月12日參加「同意土壤污染管制區內土地利用行為之申報作業要點（草案）」及「化學品、生物製劑及其他物質注入土壤及地下水污染整治之申請及審核作業要點（草案）」環保機關研商會議、100年11月29日參加土壤及地下水污染物法規標準及管理制度研討會、101年7月26日參加補助臺南市政府「101年度中石化（○○）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」專家學者審查會、林文彬101年7月26日參加補助臺南市政府「101年度中石化（○○）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」專家學者審查會、李建緯100年7月13日參加「前○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址」草叢區解除整治場址列管會議、林文彬、楊朝全、李建緯參加101年2月23日臺南市「中石化（○○）○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」變更計畫審查會議等出席費用，及李建緯100年1月4日、3月18日、3月21日、3月29日、3月31日、4月1日、4月7日、4月8日及4月15日洽公及開會過路費等，與土污法第15條第1項應變必要措施顯無關連性，臺南市政府依土污法第15條第1項、第43條第1項規定，命中石化公司限期繳納上開費用，應非適法。⑶「業務費-一般事務費」部分：①項次4、5、8、17、20、22、26、27、32、37之「中石化（○○）○○廠土壤汙染整治執行進度說明會」租借場地費用及茶水費用、項次23「緩衝區魚塭管理協商會議誤餐費」、項次6「影印（第1次專案小組會議資料）」、項次24「影印（第2次專案小組會議資料）」和項次25「101.6.11第2次專案小組會議誤餐費」部分：依系爭計畫期末報告附表4.5-3所載，項次4、5、8、17、20、22、26、27、32、37之「中石化（○○）○○廠土壤污染整治執行進度說明會」之會議內容，為臺南市政府所屬社會局及衛生局向居民報告生活照顧及健康照顧案執行進度，臺南市環保局及中石化公司向居民報告整治計畫執行進度；項次23「緩衝區魚塭管理協商會議」之會議內容為○○公司向居民報告停養魚塭後續規畫方案；項次6「影印（第1次專案小組會議資料）」、項次24「影印（第2次專案小組會議資料）」和項次25「101.6.11第2次專案小組會議誤餐費」，則為臺南市政府中石化○○廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組分別於100年10月7日、101年6月11日召開之第1次、第2次會議，會議內容係臺南市政府各單位報告補助計畫執行情形。由工作內容可知，上開會議與土污法第15條第1項「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間並無直接關聯性，尚不得依土污法第15條第1項、第43條第1項規定，命中石化公司限期繳納上開費用。②項次10至14、16、21、29、35至36「中石化（○○）○○廠整治場址推動小組」審查會、現場查核會誤餐費及項次15「100.12.8污染移除工作驗證查核會議」部分：
依系爭計畫期末報告附表4.5-3所示，為臺南市政府邀集專家學者參與查核中石化公司整治計畫之實施，核屬土污法第12條第13項之監督措施，與同法第15條第1項「為減輕污染危害或避免污染擴大」之應變必要措施有別。項次28「101.
9.28期末報告審查會誤餐費」，則係為101年9月28日系爭計畫期末報告審查所為支出，同與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間不具關聯性。至於項次3「影印（閱卷）」則為臺灣臺南地方法院之收據，可見該筆費用係屬兩造涉訟所為支出，亦與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間不具關聯性，臺南市政府不得依同法第15條第1項、第43條第1項規定，命中石化公司負擔上開費用。③項次18「工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩）」、項次19「工地安全防護用具（C、D級防護衣）」及項次33「工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩、D級防護衣）」、項次34「工地安全防護用具（D級防護）」部分，雖係提供系爭計畫相關業務使用，然系爭計畫之工作主要內容係為監督中石化公司依整治計畫確實移除污染物，則上開防護用具與「減輕污染危害或避免污染擴大」無必然關聯性。至於項次1「文具用品（事務袋、電池、公文袋）」、項次2「環保再生牛皮紙製拱型2孔夾」、項次7「文具用品（事務袋、響鈴、電池、公文袋）」、項次9「100年1月份電話費0000-000（983元）」、項次30「緩衝區魚塭區登記電子資料謄本及地籍圖繕本資料申請」、項次31「中石化專用攝影機維修費」、項次38「中石化專用無線喊話器維修費」，該等費用支出顯非臺南市政府為減輕污染危害或避免污染擴大，依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，亦不得命中石化公司繳納。⑷「業務費-出席或審查費」部分：項次1至19、項次21至33、項次36至49「中石化（○○）○○廠整治場址推動小組」審查會及現場查核會、項次20、35「臺南市政府中石化○○廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」會議，與項次34「101.6.5中石化（○○）○○廠整治場址緩衝區魚塭管理協商會議」之相關出席費、交通費，依系爭計畫附表4.5-3所載會議內容觀之，核屬臺南市政府依土污法第12條第13項之邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項之費用，又無證據證明上開費用與減輕污染危害或避免污染擴大有關，而採取之應變必要措施所支出費用，臺南市政府不得依同法第43條第1項命中石化公司負擔。㈣末按土污法第15條第1項規定之費用，須為減輕污染危害或避免污染擴大，並須「依實際狀況」有採取應變必要措施之必要性而支出之費用，始足當之。各該年度各別之工作計畫存在之「實際狀況」不同，是各別費用是否具前揭要件，應各別審認之，不應以其他年度之工作計畫項目是否准駁作為判斷基準，而應以個案核實審認之，兩造其餘關於費用是否具必要性及援引其他判決之主張，爰不再逐一論述。綜上所述，臺南市政府依土污法第15條第1項及第2項規定，就系爭場址，採取應變必要措施，執行系爭計畫，並由整治基金依同法第28條第1項規定代為支應費用後，依同法第43條第1項規定限期命中石化公司繳納該筆款項，於153,657元範圍內，核無違誤，訴願決定就此部分予以維持，並無不合。中石化公司起訴就此部分求予撤銷，為無理由，應予駁回。另臺南市政府命中石化公司繳納之金額超過153,657元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，中石化公司起訴就此部分求予撤銷，為有理由等語。
五、中石化公司上訴意旨略謂：㈠暫不論公司法第319條準用第75條規定於公法上權利義務之繼受是否有適用餘地，上開規定僅謂中石化公司所概括繼受者，為消滅公司之「權利義務」，而「行為」非概括繼受之標的。是中石化公司僅概括繼受○○公司之「權利義務」，並未繼受○○公司之「行為」，而非系爭整治場址、系爭污染管制區（海水貯水池）、管制區外之竹筏港溪、及停養魚塭等區域之污染行為人。原判決逕認中石化公司因合併而概括繼受○○公司「行為」，因而須負擔土污法責任，有判決適用法規不當之違背法令事由。參照吳淑莉著「從○○案論企業併購者關於土壤及地下水污染整治責任之繼受」乙文、李建良著「行政法上義務繼受問題初探」乙文及謝碩俊著「論警察危害防止措施之行使對象」乙文，行政法上義務之繼受，對於繼受人既屬權利之限制，且具有高度公益色彩，非得透過私人間之法律行為任意處分移轉，亦非當然適用民事法規，而應有公法法規為據，始符法律保留原則。若認中石化公司應繼受原○○公司之公法上整治義務，將生公權力干預中石化公司財產權之情事，且該公法上整治義務具高度公益色彩，其性質上即不得透過私人間的法律行為任意處分移轉，亦非當然適用民事法規，仍須以公法規範作為整治義務繼受之依據，始符法律保留原則。是原判決以與公法法規性質、目的完全不同之民事法上概括繼受條款，課予中石化公司公法上整治義務，顯有違法律保留原則，有判決不適用法規及適用法規不當之違誤。另按司法院釋字第714號解釋理由書、林錫堯大法官協同意見書、謝碩俊著「論警察危害防止措施之行使對象」乙文及李建良教授所著「污染行為、整治義務與責任繼受的法律關聯與憲法思辨」乙文，是土污法以「實際為污染行為」之污染行為人為規範對象，不包含「未實施污染行為」之概括繼受人。故主管機關不得逕依土污法之相關規定，命概括繼受人負擔非其所為污染行為之整治責任。然原判決未查土污法所規範者乃「行為責任」，逕認中石化公司應概括繼受○○公司之整治責任，有判決違背法令及適用法規不當之違法。中石化公司於72年間奉經濟部命令與○○公司合併，為○○公司之概括繼受人，而遭臺南市政府認定應概括承受其為土污法相關污染行為人之整治義務。然於系爭場址、系爭污染管制區（海水貯水池）、管制區外竹筏港溪、及停養魚塭等區域實際實施污染行為之人為○○公司，中石化公司並非於系爭區域實際實施污染行為之人，故非行為時土污法第2條第12款所稱污染行為人。原處分及原判決逕認中石化公司應負擔系爭區域污染行為人之整治責任及相關費用，具適用法規不當之違誤。雖原判決援引本院96年度判字第1953號及第1954號判決認定中石化公司應概括繼受○○公司之權利義務，負起排除系爭污染行為責任，惟該等判決係於司法院釋字第714號解釋前作成，是本件應優先適用司法院釋字第714號解釋理由書之法律見解。原判決逕依上開本院判決即認定中石化公司應概括繼受原○○公司之公法責任，有判決違背法令之違誤。㈡參照吳淑莉著「從○○案論企業併購者關於土壤及地下水污染整治責任之繼受」乙文，中石化公司○○廠之前身既為○○公司○○廠，而該廠自31年成立設廠，迄至71年停工關廠，其間○○公司之經營權多有變動，於35年至55年間為經濟部及省政府、56年至71年間為中油公司，而中石化公司係於72年間奉經濟部命令與○○公司合併。自○○公司設廠時起至關廠時止，該廠之營運歷經40多年，中石化公司未參與系爭場址、場址外系爭污染管制區（海水貯水池）、管制區外竹筏港溪、及停養魚塭等區域之危險製造，僅係因合併○○公司而須承擔全部○○公司污染行為人整治責任之龐大支出。甚且，系爭土地之污染責任確認不易，更因時代久遠，而使中石化公司很難在訴訟上取得優勢，最終導致中石化公司應負擔龐大整治經費，致過度侵害中石化公司財產權，造成對中石化公司不公平之結果。故本件原處分、訴願決定及原判決逕以「民法上權利義務概括承受」原理，認定中石化公司應繼受○○公司之公法整治義務，已可見不合理之現象，且更因本件義務與責任之不當轉移而已違反公平原則。本件原處分命中石化公司概括繼受○○公司之整治義務並負擔相關費用，然中石化公司所概括繼受者非○○公司之行為責任，而是依民法權利義務之繼受法理所生之派生責任，自比例原則而論，本件中石化公司之責任範圍亦應綜合考量企業繼受後經營之可能性、承擔整治責任之能力及可能性等，不應全盤接受以中石化公司原有全體總財產作為擔保，而應有所限制，否則即有牴觸比例原則之可能，此亦經學者予以論明，且司法院釋字第714號解釋陳碧玉大法官部分協同部分不同意見書亦同斯旨。原處分、訴願決定及原判決認中石化公司概括繼受原○○公司之權利義務，而應負擔系爭場址、場址外系爭污染管制區（海水貯水池）、管制區外竹筏港溪、及停養魚塭等區域之全部整治義務及相關費用，未就中石化公司所應負擔責任範圍予以限縮，有違比例原則，原判決因而有判決不適用法規之違誤。㈢臺南市政府前於101年7月4日府環土水字第1010443793號函會議紀錄之臨時動議第一案決議以：「請中石化公司研議徵收所屬漁塭使用權，以作為○○廠整治合格土安置區域。」然因臺南市政府對於系爭停養魚塭區是否有污染迭有爭議，是就上開臺南市政府命中石化公司以○○廠整治場址合格土回填系爭停養魚塭區之相關問題，中石化公司曾以同年11月19日總工環0000000000號函詢臺南市政府，經臺南市政府以102年3月20日府環水字第0000000000A號函回復中石化公司，該函於說明六中積極要求中石化公司廣採當地居民期望，依居民請求將中石化公司○○廠整治合格土回填至系爭停養魚塭區，則臺南市政府顯就中石化公司○○廠場址之整治合格土回填至系爭停養魚塭事宜，抱持積極肯認且樂觀其成之態度自明。甚且，臺南市政府就中石化公司所詢上開○○廠整治場址合格土回填系爭停養魚塭之相關問題函文轉知環保署，並以臺南市政府102年5月1日府環水字第1020286275號函文轉知中石化公司環保署釋示內容，其內容載明：「…控制場址或整治場址…公告解除列管者，倘後續僅因土污法修正加嚴土壤污染管制標準，仍不宜逕將相關土壤及地下水區域重新認定為土污法之控制或整治場址以免有違法律不溯及既往原則及當事人信賴利益保障之虞。」顯見環保署亦對中石化公司整治場址合格土回填於系爭停養魚塭區並未抱持反對意見，甚至肯認縱其後修正加嚴土壤管制標準，中石化公司○○廠整治場址所回填於系爭停養魚塭之合格土，依法律不溯及既往及信賴保護原則仍得適用原定土壤管制標準。抑有進者，臺南市政府復繼續積極推動促成中石化公司收回系爭停養魚塭區以作為○○廠整治合格土安置區域事宜，此由臺南市政府103年1月14日府環土字第1030056207號函文所附102年12月10日召開「臺南市政府中石化○○廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」第5次會議紀錄，其中參、提案討論
二、「中石化（○○）○○廠整治場址東側及南側停養魚塭區，建議由中石化公司購回，並做土地合宜使用。（本府環境保護局提案）」及陸、會議結論二、「請中石化公司於103年3月前購買16.5公頃停養魚塭，作為合格土回填之處，規劃土地合宜使用方式，……。」可稽。而就系爭停養魚塭區東側及南側，中石化公司亦於103年2月底已全面與魚塭所有人達成協議並進行上開收回魚塭事宜。據上，系爭停養魚塭區迄今均無進行任何整治，則臺南市政府一方面認系爭停養魚塭區有執行應變措施之必要，另一方面卻又積極要求中石化公司回填整治合格土至系爭停養魚塭區並作成前揭會議結論，顯見系爭停養魚塭區實無污染情事而有採取應變措施之必要。否則，若系爭停養魚塭區真如臺南市政府所述有污染，而有採取應變措施之必要，何以臺南市政府同意將中石化公司○○廠整治場址之整治合格土回填至已有污染之系爭停養魚塭區域，甚且積極要求中石化公司為之？再者，若系爭停養魚塭區真如訴願決定及原判決所述，有因場址污染擴散而應採取應變必要措施，則臺南市政府同意中石化公司將已經完成整治之合格土壤再回填至系爭停養魚塭區域，不啻使整治合格之土壤，將再次暴露於受有污染之危機之中。由此可知，系爭停養魚塭區實無污染情事而有採取應變措施之必要，原判決認定於系爭停養魚塭支出之上開費用屬應變必要措施費用，與原審中石化公司所舉上情有違，有適用證據法則不當之違背法令。綜上所述，停養魚塭並無污染存在，此經臺南市政府所肯認，既停養魚塭無污染存在，自無採取土污法第15條應變必要措施之必要，所生費用亦不得依同法第43條第1項命中石化公司負擔。中石化公司於原審曾以行政訴訟起訴狀及行政訴訟辯論意旨狀主張此節並提出相關函文佐證，惟原判決未予調查，復未於判決理由項下記明不採中石化公司主張之理由，即逕認停養魚塭已受污染且工作項目「四、停養魚塭刺絲圍籬修繕」為土污法第15條第1項第4款應變必要措施，所生費用得依同法第43條第1項命中石化公司負擔，亦有判決不備理由之違誤。㈣退萬步言，縱認系爭魚塭受有污染，亦因臺南市政府未於其所稱底泥濃度較高之海水貯水池西側設置圍籬，顯見其設置圍籬非為防止污染擴大或減輕污染危害之目的。參照本院102年度判字第551號判決及本院104年度判字第342號判決，行為時土污法第15條所為之應變必要措施，須為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的，且所採取之措施亦應受比例原則之限制。易言之，須依序通過妥當性、必要性及狹義比例原則之檢驗，始得認該措施符合比例原則，從而屬土污法第15條範疇，所生費用方得命污染行為人負擔。臺南市政府委由○○公司撰擬之系爭計畫期末報告第2-53頁所示94年水域底泥汞污染及戴奧辛污染範圍示意圖，與第2-62頁所示98年停養魚塭底泥及魚體中戴奧辛濃度及總汞濃度調查結果，可知其既認為底泥總汞濃度較高之魚塭均位於海水貯水池西側及海水貯水池南側鄰五氯酚廠區位置；平均之底泥及魚體總汞濃度高低順序相同，依序為海水貯水池西側魚塭（底泥：1.22mg/kg；魚體0.345mg/kg）>南側魚塭（底泥：0.574mg/kg；魚體0.198mg/kg）>東側魚塭（底泥：0.285mg/kg；魚體0.108mg/kg）。然而，針對戴奧辛與汞污染程度最嚴重之海水貯水池西側市有財產魚塭，臺南市政府卻屈服魚塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬，如此再於其他污染較輕或無污染之處設置圍籬，顯係本末倒置，亦無法圍堵有心人士偷撈捕漁產、販賣，難謂為有助於防止污染擴大或減輕污染危害之適格應變必要措施。抑有進者，魚塭承租戶皆已領取停養補助，惟仍抗爭不許臺南市政府於海水貯水池西側魚塭設置圍籬，意欲為何昭然若揭，臺南市政府仍屈服承租戶抗爭壓力，豈非上下交相賊，默示開放塭主偷放養、民眾偷垂釣、撈捕之門？無怪乎新聞時有禁養措施流於形式之報導，例如101年4月28日自由時報「禁養又破功，偷放養虱目魚已1、2斤重，因近日天氣變化大暴斃露餡」、96年4月5日中華日報「中石化休養魚塭浮魚屍」，臺南市政府實責無旁貸。甚且，系爭計畫期末報告亦明白指出：「由於目前國內並無底泥相關標準」、「目前國內雖無標準可供比對底泥污染物之測值但若參考國內河川調查值、國外標準及95年及98年計畫中底泥污染濃度與魚體間之相關性分析，可看出目前場址周界漁戶養殖中之魚塭，絕大部分都屬安全警界內，應無立即危害人體健康之風險。」因此臺南市政府捨海水貯水池西側污染最嚴重之魚塭不設圍籬，卻要求中石化公司負擔無立即危害人體健康風險區域之魚塭圍籬修繕費用，所採取之措施無助於土污法第15條應變必要措施防止污染擴大或減輕污染危害之目的，違反行政程序法第7條第1款規定，應予剔除。中石化公司於原審曾以行政訴訟補充理由（二）狀及行政訴訟辯論意旨狀，提出此等措施未符比例原則，非屬土污法第15條範疇，從而不得命中石化公司負擔所衍生費用之攻防方法。然原判決並未說明不採之理由，逕認修繕圍籬屬土污法第15條第1項第4款措施，從而中石化公司應負擔此項費用，實有判決適用法規不當及判決不備理由之違誤。再參照司法院釋字第372號解釋蘇俊雄大法官部分協同部分不同意見書、臺灣高等法院刑事判決90年度上易字第252號判決，是行為人明知其行為對於自身法益之影響，卻仍自發性地創造風險，則基於自我負責原則，其應為所造成之法益侵害結果負責。設若系爭停養魚塭受有污染，然臺南市政府已於魚塭週界設置告示牌，並已透過網路、電視等新聞媒體，告知大眾不得於該區捕撈水產品，否則將依土污法對違反者予以處罰。則民眾於明知捕撈、食用該水產品係違法且有害其法益之情況下，仍執意前往違法捕撈及食用，臺南市政府應依法處罰，且該行為人應自行承擔法益侵害結果，並無設置圍籬之必要，更無修繕之必要，是所生之修繕費用不得命中石化公司負擔。原判決逕認修繕費用應由中石化公司負擔，已逾必要之限度，有判決適用比例原則不當之違背法令；又原判決未附具理由說明何以中石化公司主張應由違法之民眾自行負責不可採，即逕認修繕費用應由中石化公司負擔，亦有判決不備理由之違背法令。臺南市政府已透過多種管道告知大眾不得於停養魚塭區捕撈水產品，否則將對違法者予以處罰。若民眾明知仍為違法行為，則屬臺南市政府履行其管制、取締及處罰等法定職務所支出之一般行政費用，依原審法院102年度訴更一字第6號判決見解，非得依土污法第43條第1項命中石化公司負擔設置圍籬之費用，遑論因此衍生之修繕費用。原判決逕認修繕費用應由中石化公司負擔，有判決適用法規不當及判決不備理由之違誤。㈤同前所述，系爭魚塭並無污染情事，為臺南市政府所是認，中石化公司亦曾於原審以行政訴訟起訴狀及行政訴訟辯論意旨狀主張且提出相關函文佐證，惟原判決未調查而逕認停養魚塭已受污染且工作項目「五、魚塭洩水工作」為土污法第15條第1項第4款應變必要措施，所生費用得依同法第43條第1項命中石化公司負擔，未說明其如何認定魚塭有污染之情事，自有判決不備理由之當然違背法令。退萬步言，縱認系爭魚塭受有污染，原判決認為避免颱風造成污染擴散，而進行魚塭洩水作業，既魚塭已受污染，再進行洩水作業豈非造成更大之污染？如何得達成避免污染擴大之目的而為應變必要措施？均未見原判決就此說明，是原判決有適用法規不當及判決理由矛盾之違誤。㈥地下水污染管制標準係於102年12月18日修正增訂五氯酚之管制標準值，且依此標準第7條第2項：「本標準中華民國102年12月18日修正之條文，自103年1月1日施行。」可知自103年1月1日起，始有五氯酚管制標準值之適用。易言之，於102年12月31日前，並無五氯酚之管制標準，既無五氯酚管制標準，則無五氯酚超標而有地下水污染之情事。系爭場址雖屬土壤污染整治場址，從未經主管機關公告為地下水污染整治場址，是地下水採樣監測作業，本非為防止場址污染擴大或減輕污染危害之目的所生；又「系爭計畫」之執行期間為99年12月7日至101年10月6日，均係增訂五氯酚管制標準值之前，並無該管制標準之適用，遑論進而超標而有地下水污染之情事。原判決逕認五氯酚檢測結果異常，從而所採取「監測井C16地下水採樣監測作業」即屬土污法第15條第1項第2款之措施，所生費用得依同法第43條第1項命中石化公司負擔，有判決適用法規不當之違誤。又關於工作項目「九、監測井C16地下水採樣監測作業」，此部分之監測項目與中石化公司自行監測重複，原判決將此定性為土污法第15條第1項第2款，且未說明為何以非屬土污法第12條第13項範疇，顯有判決適用法規不當及判決不備理由之違誤。另臺南市政府於本件整治施工期間已於周界進行相關環境品質監測，而該部分之地下水監測包含監測井C16，此有該計畫表3.3-1環境品質監測頻率、數量及位置彙整表可稽。故「監測井C16地下水採樣檢測作業」，係臺南市政府基於監測目的，對中石化公司整治工作所為之監督，屬土污法第12條第13項範疇，自不得依同法第43條第1項規定命中石化公司負擔。原判決將此部分措施之定性為同法第15條第1項第2款之範疇，有適用法律不當之違誤。中石化公司於原審曾以行政訴訟起訴狀及行政訴訟辯論意旨狀，主張此為臺南市政府於同一期間、就同一地區進行之相同檢測工作，其性質屬土污法第12條第13項範疇，不得依同法第43條第1項規定命中石化公司負擔。然原判決就中石化公司此項攻防方法，未說明不採之理由，卻逕認屬同法第15條第1項第2款，亦有判決不備理由之違誤等語，為此請求判決廢棄原判決不利中石化公司部分，並就廢棄部分，撤銷訴願決定及原處分。
六、臺南市政府上訴意旨略謂：㈠主管機關是否得依土污法第43條第1項向污染行為人求償，與該等項目是否同時為土污法第28條第1項與第3項土污基金支出項目，二者間並無必然之關聯性，乃原判決強將二者對照並互為解釋，逕認凡得解為現行土污法第28條第3項之項目費用，雖屬得由土污整治基金代為支應費用之範圍，然即非屬主管機關依現行土污法第43條第1項得向污染行為人求償之範疇，明顯誤解現行土污法第28條、第43條之規範內涵，更不當限縮土污法第43條之適用。蓋現行土污法第28條第3項在體例上係規範土污基金之用途，亦即土污基金可運用之項目與範圍等面向，該條文本身並非在規範公法上請求權之基礎，此觀該條之條文謂「第一項基金之用途如下」，其主體係「土壤及地下水污染整治基金」而非「直轄市、縣(市)主管機關」，其述詞為表明基金用途，顯已自明。準此，現行土污法第28條第3項之規範，僅係說明土污基金之用途與運用範圍，與土污法第43條所規定直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人繳納費用之情形並無關聯。由上可知，土污法第43條第1項並未以第28條為依據而規範求償項目，因第28條完全與公法上權利義務關係無關，並非主管機關得據以作成行政處分之法律規範，自非其向人民行使公法請求權之前提規範。依第43條第1項所規範得請求之項目，包括第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項等條項，均係以主管機關為主體所採取措施支出之費用項目，故第43條第1項並非以第28條各條項規定區別其是否可以求償。在法律邏輯之論述上，自不得以第28條第3項各款不在第43條第1項得求償之列，而認主管機關不得求償。再者，觀察土污法之適用，有時符合土污法第28條第3項各款之項目，亦可能同時符合土污法第43條第1項所列可求償之法條項目，從而亦得向污染行為人求償。是故自土污法之規範加以解釋，亦無法得出倘主管機關所為符合土污法第28條第3項各款之項目，即不得依據同法第43條第1項向污染行為人求償之道理。舉例而言，主管機關依土污法第15條第1項第2款規定調查地下水污染情形時，即屬同時符合土污法第28條第3項第1款之情形；或主管機關依土污法第15條第1項第6款疏散人民時，即同時符合土污法第28條第3項第1款、第3款及第4款之規定。該等費用之支出既同時符合土污法數規範及數項目，即無以某項費用支出符合土污法第28條第3項第3款，即認定不得適用土污法第15條及第43條之規定據以向污染行為人求償，否則不啻係架空土污法第15條及第43條之適用。承上所敘，倘退萬步言，系爭計畫一、二、三之工作項目縱認係屬土污法第28條第3項第7款或第12條第13項所規範之項目，倘同時屬土污法第15條第1項第8款減輕污染或避免污染擴大之應變必要措施，則依據土污法第43條第1項之規定，臺南市政府仍得向中石化公司求償。綜上，原判決針對土污法第28條、第43條規範內容及法條規範主體之不同未詳加思量，即率認凡屬土污法第28條之項目而屬土污基金支出範疇，則非屬土污法第43條主管機關得向污染行為人求償之項目，除有不當適用土污法第12條、第28條，亦有不適用同法第15條、第43條之判決違背法令之違誤。另本件臺南市政府於原審係主張系爭計畫有關「一、污染整治相關計畫審查及監督查核」、「二、污染整治監督驗證」、「三、整治施工期間之周界環境品質監測」之部分，性質屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，而與減輕污染危害、避免污染擴大具關聯性與必要性，原判決不採納此一主張，復未敘明不採之心證理由，亦即前揭工作項目為何非屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，而與減輕污染危害或避免污染擴大無關聯，依本院102年度判字第716號判決及100年度判字第2043號判決之意旨，即有行政訴訟法第243條第2項第6款判決不備理由之違背法令情形。承上，本件臺南市政府得否命中石化公司繳納前開應變必要措施費用，其判斷標準即應係在該措施是否符合土污法第15條第1項之要件，亦即該措施之採取是否係「為減輕污染危害或避免污染擴大」，若是，即屬土污法第15條之應變必要措施；若否，則非屬該條所稱之應變必要措施，而不得命污染行為人繳納費用。依土污法第15條第1項規定及本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議決議可知，場址公告後所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，所採取之應變必要措施並不限於整治場址公告前，亦不限於場址範圍內，是以應變必要措施之採行與污染場址是否已開始執行整治計畫自無互斥。臺南市政府執行系爭計畫，主要內容係就中石化(○○)○○廠整治場址之整治工作，委由○○公司作細部之監督管理與查核，此係因中石化○○廠污染場址為全國污染面積最大，且污染情形最為嚴重之土壤污染場址，其污染持續向外擴散，對附近居民身體健康造成嚴重危害，政府已因此支出十幾億元對附近居民進行醫療照護及社會救助，對此重大危害情形自有進行各項應變措施之必要，包括對其整治工作必須作「細部之監督管理與查核」，此為土污法第15條第1項第8款所規定主管機關依整治場址之實際狀況所採取之應變必要措施，與公共工程實務上之工程監造類似，其功能如同公共工程之監造在確保承攬廠商有依照設計理念及施工計畫完成工作，在本件土污場址之整治則在確保中石化公司整治工作每日施工均有依照整治施工計畫完成，以及中石化公司施工期間系爭污染場址是否有造成污染危害或污染再擴散之情形，另亦針對中石化公司施工成效再度驗證，以避免周遭環境因中石化公司之污染整治工作受遭受二次污染，此等監督管理與查核工作有助於減輕污染危害或避免污染擴散，自屬應變必要措施之一環。據上，此種逐日細密的監督管理與查核工作自非久久開會一次，每位委員每次只有領取車馬費2,000元之審查委員會所能勝任，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯一狀第10頁以下、行政訴訟答辯二狀第2頁，以及言詞辯論意旨狀第7至8頁一再表明。是以，系爭計畫有關「一、污染整治相關計畫審查及監督查核」、「二、污染整治監督驗證」、「三、整治施工期間之周界環境品質監測」之部分，性質上屬於土污法第15條第1項第8款之應變必要措施；係「逐日執行細密監督查核」，功能等同公共工程之監造工作，自非屬土污法第12條第13項主管機關邀集專家學者或相關機關之「協助」性質工作。再者，土污法第28條第3項第7款所謂「土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用」，性質上係上級機關針對下級機關執行成效之稽核，而非針對污染行為人整治計畫執行成效之稽核，而系爭計畫第一、二、三部分性質係針對中石化公司整治計畫執行進度與成果作細部之監督管理與查核，自亦非屬該範疇，此業經臺南市政府於105年7月26日言詞辯論程序詳為說明。據上，原判決逕認臺南市政府委託○○公司執行系爭計畫第一、二、三部分係屬土污法第28條第3項第7款執行成效之稽核，以及同法第12條第13項主管機關邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作，從而此部分費用僅得由土污基金支出，而不得依土污法第43條命污染行為人負擔，除有不當限縮土污法第43條適用，以及不當適用土污法第12條、第28條及不適用第15條、第43條之判決違背法令如前述外；原判決完全未就系爭計畫第一、二、三部分與土污法第15條減輕污染危害、避免污染擴大之關聯性與必要性詳予細究論駁，說明該等工作項目為何非屬應變必要措施，亦未敘明不採臺南市政府主張之心證理由，更有判決不備理由之違誤。㈡由土污法第15條第1項第8款之條文規範可知，第8款之「其他應變必要措施」屬概括條款，旨在授權主管機關得採取各種有助於污染危害減輕或避免污染擴大之應變必要措施。臺南市政府執行系爭計畫有關「整治施工期間環境品質監測」之應變必要措施，內容包含每季執行地下水品質5點、河川水質3點、海水貯水池放流水1點、空氣品質4點。另場區內之實廠處理與前處理用地自100年8月開始進行污土移除，並產生施工區廢水，故本應變必要措施自100年8月起，每月執行1次施工區放流水檢測；施工期間之空氣品質監測頻率增加為每月執行1次。衡諸臺南市政府前揭工作項目內容，係在確保中石化公司污染場址於整治施工期間周界之河川水、地下水監測井、海水貯水池放流水、施工區放流水之水質分別符合各類管制標準；以及污染場址周界台鹽宿舍、顯宮社區、污染場址南側魚塭區及四草社區之空氣品質符合環保署發布之空氣品質標準，上開工作項目均旨在釐清施工期間可能之污染擴散傳輸或影響環境品質及居民健康之途徑，並避免可能之二次污染，核屬土污法第15條為減輕污染危害與避免污染擴大之應變必要措施，該等工作項目與土污法第15條減輕污染危害與避免污染擴大之關聯性與必要性，業經臺南市政府於原審歷次答辯狀暨言詞辯論意旨狀提出說明。綜上所述，臺南市政府已於原審表明該工作項目係為減輕污染危害與避免污染擴大之應變必要措施，原判決又未具任何理由說明臺南市政府上開工作項目為何非屬土污法第15條之應變必要措施，而與減輕污染危害或避免污染擴大不具關聯性與必要性，另有判決不備理由之違法。㈢臺南市政府執行系爭計畫「污染整治監督驗證」，其中就中石化公司整治施工期間之採樣監督驗證，一方面係為釐清中石化公司執行若干工程之成效，是否有助於污染之減輕與改善，另一方面亦係為避免中石化公司於污染場址進行整治施工期間，若施工計畫不周或施工管理不善，受污染之塵土飛揚，將導致污染範圍擴大，臺南市政府方於中石化公司整治施工期間為土壤採樣，以及採樣後土壤中汞與戴奧辛含量之分析，前揭措施實有防免污染擴大與減輕污染之作用，屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施。承上，該部分詳細之工作內容主要為依據中石化公司單一植被區石灰回填工程之執行時程，抽驗單一植被區移除石灰作戴奧辛與汞之檢測，並命中石化公司將逾管制標準之石灰區塊予以隔離，另亦針對中石化公司熱處理系統處理前、後之土壤為採樣分析，以驗證其熱處理系統操作之效能等。以上均係為掌控中石化公司於整治施工期間污染擴散情形，提升二次污染防治之成效，並避免周遭居民健康遭受危害，與土污法第15條減輕污染危害與避免污染擴大之關聯性與必要性，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀提出說明。至於「污染整治監督驗證」中整治後驗證查核，主要係依中石化公司系爭污染場址整治計畫之污染整治期程及實際作業進度，於中石化公司就特定區域完成自行驗證工作後，進行查核，主要係針對單一植被區與碱氯工廠區進行土壤檢測，檢測項目為戴奧辛與汞，以確認污染物濃度是否低於污染場址核定之整治目標，有助於污染改善，以儘速達成中石化公司污染場址解除列管之目標，與土污法第15條減輕污染危害與避免污染擴大之關聯性與必要性，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀提出說明。是以，臺南市政府上開工作項目首先針對中石化公司污染場址整治施工期間進行之工程效能，以及該等工程對環境土壤之影響施以嚴密之監測及管控，避免再有污染擴散之情形發生；復又針對污染場址之整治實際進度，於中石化公司完成自行驗證工作後，再度檢測污染物濃度是否確實降低而達整治目標，性質均屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，此與同法第12條第13項規定直轄市、縣（市）主管機關邀集專家學者、相關機關，「協助」審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項此種久久召開一次委員會、每位委員僅領取車馬費之審查、監督，性質上根本不同而無從相提並論，業經臺南市政府於原審歷次答辯狀及言詞辯論意旨狀一再表明。原判決僅因上開工作項目載有監督或查核、驗證等文字，即遽認定此部分係屬土污法第28條第3項第7款「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核」，以及同法第12條第13項涵攝範疇，從而臺南市政府不得依土污法第43條向中石化公司求償，除有不當適用土污法第12條及第28條、不適用第15條及第43條之判決違背法令如前述外；再者，臺南市政府業於原審表明前揭工作項目係為減輕污染危害與避免污染擴大，而屬土污法第15條之應變必要措施，原判決不採臺南市政府之主張，又完全未具任何理由說明臺南市政府上開工作項目為何非屬土污法第15條之應變必要措施，而有何與減輕污染危害或避免污染擴大不具關聯性與必要性之情形，亦有判決不備理由之違誤。㈣臺南市政府委託第三人○○公司於系爭污染場址草叢區洗車台區域、竹筏港溪南岸邊坡進行驗證作業，驗證項目為土壤中總汞及戴奧辛，目的係為確認系爭場址周邊土壤中汞與戴奧辛之濃度是否符合土壤污染管制標準，除釐清污染是否有擴散之情形及對系爭場址周遭環境是否造成影響，亦有防止污染危害之作用，此部分之驗證作業有助於即時防免污染與污染改善，自屬土污法第15條與減輕污染危害或避免污染擴大具關聯性與必要性之應變必要措施，否則待污染已發生再欲進行補救，不啻係亡羊補牢、為時已晚，此部分業經臺南市政府於原審詳細說明。綜上所述，臺南市政府已於原審主張前揭工作項目有助於即時防免污染與污染改善，應屬土污法第15條之應變必要措施，原判決不採臺南市政府之主張，亦完全未具任何理由說明臺南市政府上開工作項目為何非屬土污法第15條第1項之應變必要措施，亦未細究論明上開工作項目與土污法第15條第1項減輕污染危害或避免污染擴大之關聯性與必要性，僅略以無特殊狀況須採行應變必要措施，逕認臺南市政府依據土污法第15條、第43條向中石化公司求償非適法，除有不適用土污法第15條、第43條之判決違背法令，亦有判決不備理由之違法。㈤原判決既已認定系爭計畫之「四、緊急應變措施及陳情案件處理」部分項目內容如「停養魚塭刺絲圍籬修繕」、「魚塭洩水工作」、「監測井C16地下水採樣檢測作業」為土污法第15條第1項第2款、第8款之應變必要措施所生費用，而認臺南市政府得依土污法第43條第1項命中石化公司負擔；卻又再以緊急應變所需之人力，係以本計畫之人力支應，而「五、行政管理及人力支援」部分所列相關人力費用，非因緊急應變措施所支出，否認「五、行政管理及人力支援」等工作項目可向污染行為人求償，其前後論述明顯有判決不備理由與判決理由矛盾之違誤。既然原判決前已認定第四工作項目係由原本計畫之人力支應，卻又要求「五、行政管理及人力支援」部分必需是為因應緊急應變措施而支出方可向污染行為人求償，原判決此部分前後論述已明顯矛盾。實則，臺南市政府系爭計畫所編列「五、行政管理及人力支援」相關費用，原本即係為因應系爭計畫之各個工作項目（包括系爭計畫第一至四之工作項目）所需之人力管理與支援，故性質上本即屬執行本計畫所需之人力。是以，原判決既肯認「四、緊急應變措施及陳情案件處理」部分內容屬土污法第15條之應變必要措施，卻否認支援並執行第四工作項目之行政管理及人力支援費用，逕認該部分非為執行應變措施所支出，明顯有判決理由矛盾之違誤。倘無此部分「五、行政管理及人力支援」，則「四、緊急應變措施及陳情案件處理」之工作內容亦將無從進行。再者，原判決完全未具理由說明為何認定「
五、行政管理及人力支援」非執行本計畫所需人力，亦即為何非屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，與減輕污染危害、避免污染擴大無關聯與必要性為何，逕認「五、行政管理及人力支援」非本計畫支出人力費用，從而臺南市政府不得向中石化公司求償，亦有判決不備理由之違誤。本件臺南市政府執行系爭計畫性質既屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，自需配有相當之行政管理及人力加以支援，該等人力支援、管理等工作項目自亦屬執行應變必要措施所不可或缺，而為應變必要措施之一環，分述如下：⒈編制至少1名計畫主持人，提供1名計畫經理及1名專職人員駐局，及3名整治場址現場駐廠人員，即時協助環保局辦理整治計畫相關監督工作。⒉更新與維護本場址專屬中英文網站。⒊提供2000c.c.以上工作車乙台。⒋召開監督查核成果說明會。皆業經臺南市政府於原審詳細說明。綜上所述，該等人力支援、管理及其他直接相關費用之支出，均屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，而與減輕污染危害、避免污染擴大具關聯性與必要性，業經臺南市政府於104年6月9日行政訴訟答辯二狀第19至21頁、105年5月13日行政訴訟答辯三狀附表1第1至4頁詳細說明。原判決未就該費用項目與土污法第15條第1項第8款減輕污染危害、避免污染擴大之關聯性與必要性細究論明，即逕認此部分與土污法之應變必要措施無涉，亦未敘明不採臺南市政府主張之理由，有不適用土污法第15條及第43條，以及判決不備理由與判決理由矛盾之違誤。㈥系爭計畫性質屬土污法第15條之應變必要措施，因執行該計畫所生之人事、業務費用，自亦屬應變必要措施之一部分。針對臺南市政府執行系爭計畫所支出之人事費及業務費用支出明細及憑證影本，臺南市政府於原審業已依照原審法院之諭知於105年6月13日之陳報狀提出，前揭費用支出明細及憑證均蓋有系爭計畫專章，顯係為執行該計畫所生之費用。原判決完全未就臺南市政府於原審所提證據詳予審認，即率認上開人事費及業務費用與土污法第15條減輕污染危害或避免污染擴大無關聯性，有認定事實違反證據法則之違法。⒈「人事費用-加班值班費」部分：此部分之加班值班費用，係臺南市政府為辦理系爭計畫所生之必要人事費用支出，該等人員之工作時數與工作內容均係為辦理與中石化公司系爭污染場址及系爭計畫相關之事務，此業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明，亦有臺南市政府於原審提出之加班費請領清冊及報告表可稽。臺南市政府委請第三人○○公司執行系爭計畫既屬減輕污染危害與避免污染擴大之應變必要措施，則臺南市政府為辦理該計畫自須以相當人力支應，因此所生之費用自屬土污法第15條第1項第8款應變必要措施之一環。原判決不採臺南市政府此一主張，亦未說明不採之理由，亦即原判決未就臺南市政府所支出人事費用是否與土污法第15條減輕污染危害或避免污染擴大具關聯性與必要性細究論明，即逕以該等人事費用係土污法第28條第3項第3款土污基金得代為支應之項目，臺南市政府不得依土污法第43條命污染行為人負擔而為不利臺南市政府之認定，有判決不備理由之違誤。⒉「業務費-一般事務費」部分：⑴項次4、5、8、17、20、22、26、27、32、37「中石化（○○）○○廠土壤汙染整治執行進度說明會」之租借場地及茶水費用，以及項次23「緩衝區魚塭管理協商會議誤餐費」、項次6「影印（第1次專案小組會議資料）」、項次24「影印（第2次專案小組會議資料）」及項次25「101.6.11第2次專案小組會議誤餐費」部分；以及項次1「文具用品（事務袋、電池、公文袋）」、項次2「環保再生牛皮紙製拱型2孔夾」、項次7「文具用品（事務袋、響鈴、電池、公文袋）」、項次9「100年1月份電話費0000-000（983元）」、項次30「緩衝區魚塭區登記電子資料謄本及地籍圖繕本資料申請」、項次31「中石化專用攝影機維修費」、項次38「中石化專用無線喊話器維修費」部分：上開支出係臺南市政府委託第三人○○公司執行系爭計畫所需支出之必要事務費用，此等一般事務費用與土污法第15條第1項應變必要措施之關聯性與必要性，業經原審法院93年度訴字第941號判決及94年度訴字第296號判決明白闡釋，並經本院96年度判字第1953號判決、第1954號判決肯認並維持在案。再者，土污法第15條第1項應變必要措施之採行及因此所生之費用，亦不限與減輕污染危害、避免污染擴大有直接關聯性，主管機關為因應民眾訴求、安撫民心所為之措施亦得包括在內，此業經本院103年度判字第707號判決明白闡釋。上開場地租借、茶水、影印、誤餐費用以及文具、電話費與維修費等事務費用之支出，或係為舉辦說明會，向當地居民說明中石化公司系爭污染場址整治進度與整治情形所生，或係為討論系爭場址污染而召開相關會議所需會議資料影印與茶水費，以及會議有時較久所生之誤餐費，或係為處理系爭污染場址相關事宜衍生之通訊費、物品費、維修費等雜支，凡此均係為辦理與系爭污染場址及系爭計畫相關事項所生費用，而屬土污法第15條第1項第8款與減輕污染危害、避免污染擴大相關之應變必要措施，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明。若無此等說明會及相關討論系爭場址污染整治會議之召開，臺南市政府如何使社會大眾了解、關切並針對中石化公司之整治計畫執行情形提出相關改善建議？中石化公司針對其造成之污染，又該如何與居民及社會大眾說明、溝通並負擔其應負之責任？況且，倘無中石化公司之污染行為，產生我國始無前例之重大污染事件，臺南市政府亦無需揭同中石化公司召開該等說明會及相關會議討論與系爭場址污染相關議題以示對社會大眾之負責並安撫民心，故基於環境基本法第4條第2項所揭示之污染者付費原則，以及土污法第15條、第43條之規定，臺南市政府自請求中石化公司負擔該等費用。原判決逕以上開費用與土污法第15條第1項減輕污染危害或避免污染擴大無直接關聯性，從而不得依土污法第15條第1項、第43條第1項規定命中石化公司繳納，又未說明係以何標準認定該等費用非屬土污法第15條應變必要措施之理由，顯有判決不備理由，以及不適用及不當適用土污法第15條、第43條之判決違背法令之違誤。⑵項次10至14、16、21、29、35至36「中石化（○○）○○廠整治場址推動小組」審查會、現場查核會之誤餐費及項次15「100.
12.8污染移除工作驗證查核會議」誤餐費、項次40「101.9.28期末報告審查會」誤餐費部分：該等誤餐費用主要部分係來自辦理前揭第柒、六點之會議，以及臺南市政府依據政府採購法及與委託廠商間之勞務採購契約，需召開會議審查廠商提交之期末成果報告，因會議超時所生之誤餐費。該等會議內容包含系爭污染場址整治現場之勘察、針對中石化公司進行整治工程之查核簡報、臺南市政府之委託廠商進行整治工作監督驗證進度報告，以及審查廠商提交期末成果報告等，均係在辦理與討論系爭污染場址相關事項如前述，而屬與土污法第15條減輕污染危害、避免污染擴大具關聯性之應變必要措施，因此支出誤餐費，自亦屬執行應變必要措施之一環，而有助於系爭計畫之進行，此業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明。原判決認定上開費用與減輕污染危害及避免污染擴大顯不具關聯性，然未就上開費用與減輕污染危害、避免污染擴大之關聯性與必要性細究論明，說明不採臺南市政府主張之心證理由，復逕認該等會議內容屬土污法第12條第13項之邀集專家學者協助審查及監督相關計畫等工作事項費用而認臺南市政府不得依同法第43條第1項規定命中石化公司負擔，除有不適用及不當適用土污法第12條、第15條、第28條、第43條之判決違背法令外，亦有判決不備理由之違誤。⑶項次18「工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩）」、項次19「工地安全防護用具（C、D級防護衣）」及項次33「工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩、D級防護衣）」、項次34「工地安全防護用具（D級防護）」部分：臺南市政府於中石化公司系爭污染整治場址及周界進行監督與再驗證作業以評估其整治成效，依安全衛生法令相關規定，自需有相關安全防護措施以維護進入管制區之工作人員自身安全，並避免場址內污染物擴散至場外，此業經臺南市政府於原審105年5月13日行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明，系爭計畫屬土污法第15條應變必要措施之性質已如前述，此等費用係執行該計畫所需，自亦屬執行土污法第15條第1項第8款之應變必要措施所生費用之一部。另按原審法院103年度訴字第122號判決，足徵該等防護用具屬執行應變必要措施所生必要業務費用。本件原判決亦不否認該等費用係提供系爭計畫相關業務使用，卻逕以前揭防護用具費用與減輕污染危害或避免污染擴大無關，認定臺南市政府不得向中石化公司求償，完全未說明認定該等費用與減輕污染危害、避免污染擴大無關聯性與必要性之理由何在，顯有判決不備理由，以及不適用及不當適用土污法第15條、第43條之判決違背法令之違誤。⒊「業務費-差旅費」部分：臺南市政府專責承辦人員參加「同意土壤污染管制區內土地利用行為之申辦作業要點(草案)」及「化學品、生物製劑及其他物質注入土壤及地下水汙染整治之申請及審核作業要點(草案)」環保機關研商會議、「前○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址」草叢區解除整治場址列管會議、土壤及地下水污染務法規標準及管理制度研討會，以及補助臺南市政府「101年度中石化(○○)○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」專家學者審查會議，乃係由於系爭污染場址為全世界眾所矚目重大污染場址，爰於本件污染整治計畫執行期間針對所生相關問題訂定必要之行政規則或討論相關整治議題，故實有必要於計畫期間內出席並參與相關之法規、技術研商會議，俾利後續系爭污染場址整治等相關事宜得以順利進行，因此支出差旅費，以及開會、洽公過路費等，自屬執行土污法第15條第1項第8款之應變必要措施支出費用，臺南市政府業於原審行政訴訟答辯三狀之附表2詳細說明。再者，針對臺南市政府之專責承辦人員參加臺南市「中石化(○○)○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫(即系爭計畫)」變更計畫審查會議所支出差旅費，此乃因臺南市政府為行政機關，依據政府採購法執行本計畫，本即須透過招標、審查及決標等相關法定程序，變更計畫之審查亦同。是以為順利推動計畫之執行，臺南市政府方有支出相關程序費用予以協助之必要，否則計畫將無法繼續進行。是以，臺南市政府專責承辦人員參與變更計畫審查會因此支出之差旅費，係為使計畫順利執行所生之必要費用，自屬應變必要措施支出之費用，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀之附表2詳細說明。原判決逕以上開費用與土污法第15條第1項減輕污染危害或避免污染擴大顯無關連性，而認臺南市政府不得依土污法第15條第1項、第43條第1項規定命中石化公司負擔該等費用，又未就該等費用與土污法第15條之減輕污染危害或避免污染擴大之關連性與必要性細究論明，並說明不採臺南市政府主張之心證理由，顯有判決不備理由，以及不適用及不當適用土污法第15條、第43條之判決違背法令之違誤。⒋「業務費-出席或審查費」部分：項次1至19、項次21至33、項次36至49「中石化（○○）安順場整治推動小組」，以及項次20、35「臺南市政府中石化○○廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」會議，與項次34「101.6.5中石化（○○）○○廠整治場址緩衝區魚塭管理協商會議」之相關出席費及交通費，該等會議內容包含系爭污染場址整治現場勘察、針對中石化公司進行整治工程之查核簡報、臺南市政府之委託廠商進行整治工作監督驗證進度報告，以及臺南市政府委託廠商向居民報告污染場址周界停養魚塭之規劃方案，均係在辦理與討論系爭污染場址相關事項，因此支出現場查核、出席委員之出席費與交通費，均有助於系爭計畫順利執行，而與土污法第15條減輕污染危害、避免污染擴大具關聯性，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明。退萬步言，縱該等費用係屬土污法第12條第13項之邀集專家學者協助審查及監督相關計畫等工作事項費用，而為土污法第28條第3項所涵蓋，然因土污法第28條乃係說明土污基金之用途與運用範圍，與土污法第43條所規定直轄市、縣(市)主管機關得限期命污染行為人繳納費用之情形無關，從而土污法第43條並非以第28條為求償依據，二者無必然關係，是故土污法中既無指出符合第28條第3項之範疇，即不得依土污法第43條向污染行為人求償之規範存在，則該等費用縱認屬土污法第28條第3項之範疇，亦無不得依同法第43條命污染行為人負擔之理。
原審判決並未就該等費用與減輕污染危害、避免污染擴大之關聯與必要性細究論明，說明不採臺南市政府主張之心證理由，復逕認該等會議內容屬土污法第12條第13項之邀集專家學者協助審查及監督相關計畫等工作事項費用，而認臺南市政府不得依同法第43條第1項規定命中石化公司負擔，除有不適用及不當適用土污法第12條、第15條、第28條、第43條之判決違背法令外，亦有判決不備理由之違誤等語，為此請求判決廢棄原判決撤銷訴願決定及原處分關於中石化公司應繳納之費用超過153,657元部分，並就廢棄部分，駁回中石化公司在第一審之訴。
七、本院查：㈠99年2月3日修正公布之現行土污法第12條規定：「（第1項
）各級主管機關對於有土壤或地下水污染之虞之場址，應即進行查證，並依相關環境保護法規管制污染源及調查環境污染情形。（第2項）前項場址之土壤污染或地下水污染來源明確，其土壤或地下水污染物濃度達土壤或地下水污染管制標準者，直轄市、縣（市）主管機關應公告為土壤、地下水污染控制場址（以下簡稱控制場址）。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關於公告為控制場址後，應囑託土地所在地登記機關登載於土地登記簿，並報中央主管機關備查；控制場址經初步評估後，有嚴重危害國民健康及生活環境之虞時，應報請中央主管機關審核後，由中央主管機關公告為土壤、地下水污染整治場址（以下簡稱整治場址）；直轄市、縣（市）主管機關於公告後7日內將整治場址列冊，送各該鄉（鎮、市、區）公所及土地所在地登記機關提供閱覽，並囑託該管登記機關登載於土地登記簿。（第4項）農業、衛生主管機關發現地面水體中之生物體內污染物質濃度偏高時，應即通知直轄市、縣（市）主管機關。（第5項）直轄市、縣（市）主管機關於接獲前項通知後，應檢測底泥，並得命地面水體之管理人就環境影響與健康風險、技術及經濟效益等事項進行評估，評估結果經中央主管機關審核，認為具整治必要性及可行性者，於擬訂計畫報請中央主管機關核定後，始得實施。必要時，並得準用第十五條第一項規定。（第6項）地面水體之管理人不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關得依行政執行法代履行之規定辦理。（第7項）依第二項、第三項規定公告為控制場址或整治場址後，其管制區範圍內之底泥有污染之虞者，直轄市、縣（市）主管機關得命污染行為人或潛在污染責任人準用第五項規定辦理，並應將計畫納入控制計畫或整治計畫中執行。（第8項）污染行為人或潛在污染責任人不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關得準用第十三條第二項及第二十二條第二項規定辦理。（第9項）污染物係自然環境存在經沖刷、流布、沉積、引灌致場址之污染物濃度達第二項規定情形者，直轄市、縣（市）主管機關應將檢測結果通知相關目的事業主管機關，並召開協商會議，辦理相關事宜。必要時，並得準用第十五條規定。（第10項）前項之場址，直轄市、縣（市）主管機關得對環境影響與健康風險、技術及經濟效益等進行評估，認為具整治必要性及可行性者，於擬訂計畫報中央主管機關核定後為之。（第11項）第三項初步評估之條件、計算方式及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第12項）依第二項、第三項公告為控制場址或整治場址之土地，如公告後有土地重劃之情形，土地所在地登記機關應將重劃後之地籍資料，通知直轄市、縣（市）主管機關。（第13項）直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關應於控制場址或整治場址公告後，邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項。」第13條規定：「（第1項）控制場址未經公告為整治場址者，直轄市、縣（市）主管機關應命污染行為人或潛在污染責任人於六個月內完成調查工作及擬訂污染控制計畫，並送直轄市、縣（市）主管機關核定後實施。污染控制計畫提出之期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）污染行為人或潛在污染責任人不明或不擬訂污染控制計畫時，直轄市、縣（市）主管機關得視財務狀況及場址實際狀況，採適當措施改善；污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關採適當措施改善前，擬訂污染控制計畫，並準用前項規定辦理。」第14條規定：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人，應於直轄市、縣（市）主管機關通知後三個月內，提出土壤、地下水污染調查及評估計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施。調查及評估計畫執行期限，得申請展延，並以一次為限。（第2項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關得通知污染土地關係人，依前項規定辦理。（第3項）整治場址之污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人未依前二項規定辦理時，直轄市、縣（市）主管機關應調查整治場址之土壤、地下水污染範圍及評估對環境之影響，並將調查及評估結果，報請中央主管機關評定處理等級。（第4項）第十二條第五項至第十項、第十三條第二項與第十五條第一項第七款及第八款規定，得由土壤及地下水污染整治基金支出費用者，應納入前項規定，報請中央主管機關評定處理等級。（第5項）前二項污染範圍調查、影響環境之評估及處理等級評定之流程、項目及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」第15條規定：「（第1項）直轄市、縣（市）主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，應依控制場址或整治場址實際狀況，採取下列應變必要措施：一、命污染行為人停止作為、停業、部分或全部停工。二、依水污染防治法調查地下水污染情形，並追查污染責任；必要時，告知居民停止使用地下水或其他受污染之水源，並得限制鑽井使用地下水。三、提供必要之替代飲水或通知自來水主管機關優先接裝自來水。四、豎立告示標誌或設置圍籬。五、會同農業、衛生主管機關，對因土壤污染致污染或有受污染之虞之農漁產品進行檢測；必要時，應會同農業、衛生主管機關進行管制或銷燬，並對銷燬之農漁產品予以相當之補償，或限制農地耕種特定農作物。六、疏散居民或管制人員活動。七、移除或清理污染物。八、其他應變必要措施。（第2項）直轄市、縣（市）主管機關對於前項第三款、第四款、第七款及第八款之應變必要措施，得命污染行為人、潛在污染責任人、污染土地關係人或委託第三人為之。」第22條規定：「（第1項）整治場址之污染行為人或潛在污染責任人應依第十四條之調查評估結果，於直轄市、縣（市）主管機關通知後六個月內，提出土壤、地下水污染整治計畫，經直轄市、縣（市）主管機關核定後據以實施；污染行為人或潛在污染責任人如認為有延長之必要時，應敘明理由，於期限屆滿前三十日至六十日內，向直轄市、縣（市）主管機關提出展延之申請；如有再次延長之必要時，則應敘明理由，於延長期限屆滿前三十日至六十日內向中央主管機關申請展延；直轄市、縣（市）主管機關應將核定之土壤、地下水污染整治計畫，報請中央主管機關備查，並將計畫及審查結論摘要公告。（第2項）前項整治場址之污染行為人或潛在污染責任人不明或不遵行前項規定時，直轄市、縣（市）主管機關必要時得視財務狀況、整治技術可行性及場址實際狀況，依第十四條之調查評估結果及評定之處理等級，擬訂土壤、地下水污染整治計畫，降低污染，以避免危害國民健康及生活環境，經中央主管機關核定後據以實施，並將計畫及審查結論摘要公告。（第3項）污染土地關係人得於直轄市、縣（市）主管機關進行土壤、地下水污染整治前，提出整治計畫，並準用第一項規定辦理。（第4項）土壤、地下水污染整治計畫之實施者，得依第一項、第二項規定之程序，提出整治計畫變更之申請；直轄市、縣（市）主管機關亦得視事實需要，依規定自行或命整治計畫實施者變更整治計畫。（第5項）污染行為人、潛在污染責任人或污染土地關係人為多數時，得共同提出土壤、地下水污染整治計畫。」第24條規定：「（第1項）第二十二條第一項及第三項之土壤、地下水污染整治計畫，應列明污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治目標。（第2項）前項土壤、地下水污染整治計畫之提出者，如因地質條件、污染物特性或污染整治技術等因素，無法整治至污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準者，報請中央主管機關核准後，依環境影響與健康風險評估結果，提出土壤、地下水污染整治目標。（第3項）直轄市、縣（市）主管機關依第二十二條第二項規定訂定土壤、地下水污染整治計畫時，應提出污染物濃度低於土壤、地下水污染管制標準之土壤、地下水污染整治目標；或視財務及環境狀況，提出環境影響及健康風險評估，並依評估結果，提出土壤及地下水污染整治目標，並應另訂土壤、地下水污染控制計畫，及準用第二十二條第二項、第四項規定辦理。……」第28條規定：「（第1項）中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對公告之物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金。（第2項）前項土壤及地下水污染整治費之物質徵收種類、計算方式、繳費流程、繳納期限、委託專業機構審理查核及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。（第3項）第1項基金之用途如下：一、各級主管機關依第7條第1項與第5項、第12條第1項、第5項至第6項、第8項至第10項與第13項、第13條第1項與第2項、第14條第1項與第3項、第15條、第22條第1項、第2項與第4項、第24條第3項至第5項及第27條第1項與第2項規定查證、採取應變必要措施、監督、訂定計畫、審查計畫、調查計畫、評估、實施計畫、變更計畫支出之費用。二、基金求償及涉訟之相關費用。三、基金人事、行政管理費用、土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用。四、各級主管機關執行土壤及地下水污染管制工作費用。
五、土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核費用。六、涉及土壤、地下水污染之國際環保工作事項之相關費用。七、土壤、地下水品質監測及執行成效之稽核事項之相關費用。
八、關於徵收土壤、地下水污染整治費之相關費用。九、關於土壤、地下水污染之健康風險評估及管理事項之相關費用。十、土壤、地下水污染整治技術研究、推廣、發展及獎勵費用。十一、關於補助土壤、地下水污染預防工作事項。十
二、其他經中央主管機關核准有關土壤、地下水污染整治之費用。（第4項）前項基金之獎勵及補助對象、申請資格、審查程序、獎勵及補助之撤銷、廢止與追繳及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。……」第43條第1項規定：「依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。」㈡原判決以前揭理由，認臺南市政府依現行土污法第15條第1
項及第2項規定，就系爭場址，採取應變必要措施，執行系爭計畫，並由整治基金依同法第28條第1項規定代為支應費用後，依同法第43條第1項規定限期命中石化公司繳納該筆款項，於153,657元範圍內，核無違誤，而將訴願決定及原處分關於此部分予以維持，駁回中石化公司就此部分所提撤銷之訴；並認臺南市政府命中石化公司繳納之金額超過153,657元部分，則有違誤，訴願決定未予糾正，尚有未洽，中石化公司起訴就此部分求予撤銷，為有理由，而將訴願決定及原處分超過153,657元部分予以撤銷，固非無見。㈢惟依行政訴訟法第133條規定，行政法院於撤銷訴訟，或於
其他訴訟，為維護公益者，應依職權調查證據。且依同法第125條、第189條規定，行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束，並應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，及令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。為裁判時，應斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對於當事人主張有利於自己之事實或證據，如果有應調查而未予調查，或不予調查或採納，卻未說明其理由之情形，即構成判決不備理由之違法。
㈣次按本院102年度8月份第1次庭長法官聯席會議(二)決議：
「依99年2月3日修正公布前土壤及地下水污染整治法第13條第1項及第38條規定，所在地主管機關為減輕污染危害或避免污染擴大，而依控制場址或整治場址實際狀況，採取應變必要措施所支出之費用，得限期命污染行為人繳納。其立法目的，在於防止損害擴大及消除危害。鑑於控制場址或整治場址所生之污染危害，可能僅在該場址範圍內，或擴及鄰近區域。故所在地主管機關調查評估確認相關污染危害，係由該場址造成時，為減輕污染危害或防止污染擴大，即應依實際污染狀況及需要，採取應變必要措施，是其依同法第38條規定，命污染行為人繳納費用時，應不以該場址範圍內所支出者為限，始符立法之本意。」準此，並參照現行土污法第二章防治措施（第6-11條）、第三章調查評估措施（第12-14條）、第四章管制措施（第15-21條）、第五章整治復育措施（第22-27條）等條文之規範意旨觀之，各該條文係分就防治措施、調查評估措施、管制措施及整治復育措施等不同程序，分別規定應採取之行政措施，其措施種類及實施主體、時機、內容、目的，及其支出之費用得否依現行土污法第28條第3項第1款、第43條第1項規定由整治基金代為支應及命污染行為人繳納或命潛在污染責任人繳納二分之一等，並不相同。而依現行土污法第43條第1項規定，主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用之要件，固限於依同法第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，具有「明示其一，排斥其他」的規範意旨；得申請由整治基金代為支應之費用則較廣，計有同法第28條第3項規定之12款用途，其中第1款尚包括上開主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用之情形。然由於同法第15條第1項規定之應變必要措施，除例示7款具體類型外，尚有第8款「其他應變必要措施」之概括規定，故同法第28條第3項規定整治基金之各種用途，除明顯不該當第43條第1項列舉規定要件者外，其餘用途之具體情形如同時符合第15條第1項規定之應變必要措施，自得依第43條第1項規定，限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納。又主管機關依現行土污法第15條第1項為減輕污染危害或避免污染擴大所採取或委託第三人實施之應變必要措施，固不限於控制場址或整治場址範圍內，命污染行為人或潛在污染責任人繳納費用時，亦不以該場址範圍內所支出者為限，且從公告為控制場址或整治場址時起至公告解除時止，只要係因應場址實際污染狀況之必要措施，即得為之，並不限於緊急應變措施。惟主管機關依該法條所採取或委託第三人實施之應變必要措施，既係依控制場址或整治場址實際狀況所需，為達成減輕污染危害或避免污染擴大之規範目的而為，則其所支出之費用即須與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性、必要性，始得依現行土污法第15條及第43條第1項規定，限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納。
㈤復按89年2月2日制定公布之土污法第48條明文規定：「第7
條、第12條、第13條、第16條至第18條、第32條、第36條、第38條及第41條之規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之。」司法院釋字第714號解釋更明示：「中華民國89年2月2日制定公布之土壤及地下水污染整治法第48條規定……。其中有關『於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人適用之』部分，係對該法施行後，其污染狀況仍繼續存在之情形而為規範，尚未牴觸法律不溯及既往原則及憲法第23條之比例原則，與憲法第15條保障人民工作權及財產權之意旨均無違背。」則有關土污法上述條文所規定公法上義務，自應溯及適用於施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之消除、整治或負擔其費用之義務，並非一身專屬性之義務，如係公司組織，因合併而繼受其法人格者，自應概括承受此公法上義務（公司法第75條參照）。又上開土污法第2條第12款定義之污染行為人，包括「未依法令規定清理污染物而造成土壤或地下水污染之人」，而最早於63年7月26日制定公布之廢棄物清理法第12條第1項、第13條即依序規定：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託民營廢棄物清除處理機構負責清除處理之。」「事業廢棄物應妥為貯存，其運輸工具及清除處理方法，應符合主管機關之規定。」（臺灣省政府依同法第27條，於64年5月21日訂定發布廢棄物清理法臺灣省施行細則）74年11月20日修正為第13條第1項：「產生事業廢棄物之事業機構，其廢棄物應自行或委託公、民營廢棄物清除、處理機構負責清除、處理之。」、第15條：「事業廢棄物之貯存、清除或處理方法及設施，應符合中央主管機關之規定。」（環保署於78年5月8日訂定發布事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準）如未依上開法令規定清除、處理事業廢棄物（污染物）而造成土壤或地下水污染者，亦屬行為時土污法第2條第12款定義之污染行為人。
㈥原判決已論明中石化公司○○廠前身為○○公司○○廠，曾
於60年代末期生產五氯酚鈉，因法令禁止而停止生產，系爭場址中之戴奧辛及汞污染，乃係○○公司所生產五氯酚鈉未妥善儲存及以電解法製造鹼、氯之過程中所造成等情，中石化公司上訴意旨主張伊公司○○廠之前身既為○○公司○○廠，而該廠自31年成立設廠，迄至71年停工關廠，其間○○公司之經營權多有變動，於35年至55年間為經濟部及省政府、56年至71年間為中油公司，而中石化公司係於72年間奉經濟部命令與○○公司合併。自○○公司設廠時起至關廠時止，該廠之營運歷經40多年，中石化公司未參與系爭場址、場址外系爭污染管制區（海水貯水池）、管制區外竹筏港溪、及停養魚塭等區域之危險製造等語，亦不否認○○公司○○廠為系爭場址中之戴奧辛及汞污染的製造者，則縱令系爭場址之污染並非濫觴於原判決所指「60年代末期」，而係發端於日據時代，亦不影響○○公司以電解法製造鹼、氯之過程中，未妥善儲存其產品及清理其廢棄物而造成系爭場址污染之事實。原判決據以認定○○公司為系爭場址之污染行為人，且污染行為人依土污法所負之整治義務，並非一身專屬性之公法義務，中石化公司與○○公司合併後，○○公司消滅，中石化公司為存續公司，繼受○○公司法人格，應概括承受○○公司所應負土污法規定之公法義務等情，於法並無不合。且司法院釋字第714號解釋理由書末段僅謂「污染行為人之概括繼受人是否承受其整治義務，非屬系爭規定（按指89年2月2日制定公布土污法第48條）之規範範疇」，並未否定依土污法第48條規定而溯及適用於該法施行前污染行為人之整治義務，得依公司法第319條準用第75條規定，由合併後存續之公司概括承受，故原判決上開論斷與司法院釋字第714號解釋意旨尚無牴觸。何況中石化公司與○○公司於72年4月1日合併後，仍放任系爭場址內既存之污染物棄置，未依當時廢棄物清理法臺灣省施行細則，以及嗣後環保署發布之「事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準」，為任何清理，致其繼續深化系爭場址之污染，並向外擴散及於毗鄰系爭場址之區域（海水貯水池、停養魚塭及竹筏港溪等），顯該當於89年2月2日制定公布土污法第2條第12款第3目「未依法令規定清理污染物而造成土壤或地下水污染之人」之定義，亦屬污染行為人無訛，自應負擔土污法規定之清理、整治污染或負擔其費用之義務。至於99年2月3日修正公布之土污法第2條第16款增訂：「潛在污染責任人：指因下列行為，致污染物累積於土壤或地下水，而造成土壤或地下水污染之人：（一）排放、灌注、滲透污染物。（二）核准或同意於灌排系統及灌區集水區域內排放廢污水。」第43條規定：「（第1項）依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出之費用，直轄市、縣（市）主管機關得限期命污染行為人或潛在污染責任人繳納；潛在污染責任人應繳納之費用，為依規定所支出費用之二分之一。……（第3項）污染行為人或潛在污染責任人為公司組織時，直轄市、縣（市）主管機關得限期命其負責人、持有超過其已發行有表決權之股份總數或資本總額半數或直接或間接控制其人事、財務或業務經營之公司或股東繳納前二項費用；污染行為人或潛在污染責任人因合併、分割或其他事由消滅時，亦同。……」，即增訂潛在污染責任人之義務及所謂「揭穿公司面紗原則」，使股東為公司債務直接對外負清償責任（另參102年1月30日修正公布公司法增訂第154條第2項），縱使依99年2月3日修正公布之土污法第53條規定：「第7條、第12條至第15條、第22條、第24條、第25條、第37條、第38條及第43條第1項至第3項、第5項、第7項至第9項規定，於本法施行前已發生土壤或地下水污染之污染行為人、潛在污染責任人、控制公司或持股超過半數以上之股東，適用之。」亦僅生臺南市政府是否得另外依同法第2條第16款第2目、第43條第1項，主張被合併前○○公司之股東經濟部（代表國家）、臺灣省政府（代表臺灣省）或中油公司為潛在污染責任人，而命其繳納依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出費用之二分之一，或依同法第43條第3項所謂揭穿公司面紗原則，命其繳納同法條第1項規定費用的問題，並不影響臺南市政府依本件行為時及原處分作成時之土污法第43條第1項，直接向污染行為人○○公司法人格之繼受人，且屬污染行為人之中石化公司追討依第12條第8項、第13條第2項、第14條第3項、第15條、第22條第2項、第4項及第24條第3項規定支出費用之合法性。㈦承上，中石化公司主張原判決未查土污法所規範者乃「行為
責任」，逕認中石化公司應概括繼受○○公司之整治責任，有適用法規不當之違法云云，固非可採。惟中石化公司於原審曾以行政訴訟起訴狀及行政訴訟辯論意旨狀主張系爭停養魚塭區迄今均無進行任何整治，則臺南市政府一方面認系爭停養魚塭區有執行應變措施之必要，另一方面卻又積極要求中石化公司回填整治合格土至系爭停養魚塭區並作成前揭會議結論，顯見系爭停養魚塭區實無污染情事而有採取應變措施之必要。否則，若系爭停養魚塭區真如臺南市政府所述有污染，而有採取應變措施之必要，何以臺南市政府同意將中石化公司○○廠整治場址之整治合格土回填至已有污染之系爭停養魚塭區域，甚且積極要求中石化公司為之？再者，若系爭停養魚塭區真如訴願決定及原判決所述，有因場址污染擴散而應採取應變必要措施，則臺南市政府同意中石化公司將已經完成整治之合格土壤再回填至系爭停養魚塭區域，不啻使整治合格之土壤，將再次暴露於受有污染之危機之中。由此可知，系爭停養魚塭區實無污染情事而有採取應變措施之必要；縱認系爭魚塭受有污染，原判決認為避免颱風造成污染擴散，而進行魚塭洩水作業，既魚塭已受污染，再進行洩水作業豈非造成更大之污染？如何得達成避免污染擴大之目的而為應變必要措施？原判決認定於系爭停養魚塭支出之費用「刺鐵絲網型圍籬維護（H=2.0m) 129,789元」、「漁塭洩水工作8,286元」屬應變必要措施費用，與中石化公司所舉上情有違等語，是否屬實，攸關其所支出之費用是否與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性與必要性，原審未予調查釐清，遽認停養魚塭已受污染，其工作項目「四、停養魚塭刺絲圍籬修繕」為現行土污法第15條第1項第4款之應變必要措施；其工作項目「五、魚塭洩水工作」屬同條項第8款規定之其他應變必要措施，所生費用得依同法第43條第1項命中石化公司負擔，其判決理由尚欠完備。其次，中石化公司於原審曾以行政訴訟補充理由（二）狀及行政訴訟辯論意旨狀主張依臺南市政府委由○○公司撰擬之系爭計畫期末報告第2-53頁所示94年水域底泥汞污染及戴奧辛污染範圍示意圖，與第2-62頁所示98年停養魚塭底泥及魚體中戴奧辛濃度及總汞濃度調查結果，可知其既認為底泥總汞濃度較高之魚塭均位於海水貯水池西側及海水貯水池南側鄰五氯酚廠區位置；平均之底泥及魚體總汞濃度高低順序相同，依序為海水貯水池西側魚塭（底泥：1.22mg/kg；魚體0.345mg/kg）>南側魚塭（底泥：0.574mg/kg；魚體0.198mg/kg）>東側魚塭（底泥：0.285mg/kg；魚體0.108mg/kg）。然而，針對戴奧辛與汞污染程度最嚴重之海水貯水池西側市有財產魚塭，臺南市政府卻屈服魚塭承租戶抗爭之壓力，並未設置圍籬，如此再於其他污染較輕或無污染之處設置圍籬，顯係本末倒置，亦無法圍堵有心人士偷撈捕漁產、販賣，難謂為有助於防止污染擴大或減輕污染危害之適格應變必要措施。抑有進者，魚塭承租戶皆已領取停養補助，惟仍抗爭不許臺南市政府於海水貯水池西側魚塭設置圍籬，意欲為何昭然若揭，臺南市政府仍屈服承租戶抗爭壓力，豈非上下交相賊，默示開放塭主偷放養、民眾偷垂釣、撈捕之門？無怪乎新聞時有禁養措施流於形式之報導，例如101年4月28日自由時報「禁養又破功，偷放養虱目魚已1、2斤重，因近日天氣變化大暴斃露餡」、96年4月5日中華日報「中石化休養魚塭浮魚屍」，臺南市政府實責無旁貸。甚且，系爭計畫期末報告亦明白指出：「目前國內雖無標準可供比對底泥污染物之測值，但若參考國內河川調查值、國外標準及95年及98年計畫中底泥污染濃度與魚體間之相關性分析，可看出目前場址周界漁戶養殖中之魚塭，絕大部分都屬安全警界內，應無立即危害人體健康之風險。」因此臺南市政府捨海水貯水池西側污染最嚴重之魚塭不設圍籬，卻要求中石化公司負擔無立即危害人體健康風險區域之魚塭圍籬修繕費用，所採取之措施無助於土污法第15條應變必要措施防止污染擴大或減輕污染危害之目的等語，是否屬實，亦攸關其所支出之費用是否與為「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的具有關聯性與必要性，原審未予調查釐清，遽認修繕圍籬屬現行土污法第15條第1項第4款之應變必要措施，自難謂其判決理由已臻完備。
㈧中石化公司上訴意旨主張地下水污染管制標準係於102年12
月18日修正增訂五氯酚之管制標準值，且依此標準第7條第2項：「本標準中華民國102年12月18日修正之條文，自103年1月1日施行。」可知自103年1月1日起，始有五氯酚管制標準值之適用。系爭計畫之執行期間為99年12月7日至101年10月6日，均係增訂五氯酚管制標準值之前，並無該管制標準之適用，既無五氯酚管制標準，則無五氯酚超標而有地下水污染之情事。又關於工作項目「九、監測井C16地下水採樣監測作業」，此部分之監測項目與中石化公司自行監測重複，因臺南市政府於本件整治施工期間已於周界進行相關環境品質監測，而該部分之地下水監測包含監測井C16，此有該計畫表3.3-1環境品質監測頻率、數量及位置彙整表可稽。
故「監測井C16地下水採樣檢測作業」，係臺南市政府基於監測目的，對中石化公司整治工作所為之監督，屬土污法第12條第13項範疇，自不得依同法第43條第1項規定命中石化公司負擔等語。稽諸中石化公司於原審曾以行政訴訟起訴狀及行政訴訟辯論意旨狀，主張此為臺南市政府於同一期間、就同一地區進行之相同檢測工作，其性質屬土污法第12條第13項範疇，不得依同法第43條第1項規定命中石化公司負擔（原審卷4第30、31頁），然原審就中石化公司上開主張，未予調查，亦未說明不採之理由，遽認「暨有監測井地下水（含水溫、酸驗值、導電度現場量測4,143元」、「水質五氯酚分析11,439元」符合同法第15條第1項第2款規定，此部分費用應由中石化公司負擔，亦有判決不備理由之瑕疵。
㈨臺南市政府於原審主張執行系爭計畫，主要內容係就中石化
(○○)○○廠整治場址之整治工作，委由○○公司作細部之監督管理與查核，此係因中石化○○廠污染場址為全國污染面積最大，且污染情形最為嚴重之土壤污染場址，其污染持續向外擴散，對附近居民身體健康造成嚴重危害，政府已因此支出十幾億元對附近居民進行醫療照護及社會救助，對此重大危害情形自有進行各項應變措施之必要，包括對其整治工作必須作「細部之監督管理與查核」，此為土污法第15條第1項第8款所規定主管機關依整治場址之實際狀況所採取之應變必要措施，與公共工程實務上之工程監造類似，其功能如同公共工程之監造在確保承攬廠商有依照設計理念及施工計畫完成工作，在本件土污場址之整治則在確保中石化公司整治工作每日施工均有依照整治施工計畫完成，以及中石化公司施工期間系爭污染場址是否有造成污染危害或污染再擴散之情形，另亦針對中石化公司施工成效再度驗證，以避免周遭環境因中石化公司之污染整治工作受遭受二次污染，此等監督管理與查核工作有助於減輕污染危害或避免污染擴散，自屬應變必要措施之一環。據上，此種逐日細密的監督管理與查核工作自非久久開會一次，每位委員每次只有領取車馬費2,000元之審查委員會所能勝任。是以，系爭計畫有關「一、污染整治相關計畫審查及監督查核」、「二、污染整治監督驗證」、「三、整治施工期間之周界環境品質監測」之部分，性質上屬於土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，因係「逐日執行細密監督查核」，功能等同公共工程之監造工作，自非屬土污法第12條第13項主管機關邀集專家學者或相關機關之「協助」性質工作等語（參見臺南市政府於原審行政訴訟答辯一狀第10頁以下、行政訴訟答辯二狀第2頁，以及言詞辯論意旨狀第7至8頁），原審未予調查釐清，並說明其主張是否可採，徒以臺南市政府委託○○公司執行系爭計畫第一、二、三部分係屬土污法第28條第3項第7款「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核」，並遽認係屬同法第12條第13項主管機關邀集專家學者、相關機關，協助審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項，而論斷此部分費用僅得由現行土污法第28條第1項、第3項規定之整治基金支出，不得依同法第43條第1項命污染行為人負擔，容嫌速斷。
㈩臺南市政府於原審歷次答辯狀暨言詞辯論意旨狀主張執行系
爭計畫有關「整治施工期間環境品質監測」工作，內容包含每季執行地下水品質5點、河川水質3點、海水貯水池放流水1點、空氣品質4點；另場區內之實廠處理與前處理用地自100年8月開始進行污土移除，並產生施工區廢水，故本應變必要措施自100年8月起，每月執行1次施工區放流水檢測；施工期間之空氣品質監測頻率增加為每月執行1次，係在確保中石化公司污染場址於整治施工期間周界之河川水、地下水監測井、海水貯水池放流水、施工區放流水之水質分別符合各類管制標準，以及系爭場址周界台鹽宿舍、顯宮社區、系爭場址南側魚塭區及四草社區之空氣品質符合環保署發布之空氣品質標準，上開工作項目均旨在釐清施工期間可能之污染擴散傳輸或影響環境品質及居民健康之途徑，並避免可能之二次污染，屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施。
又其執行系爭計畫「污染整治監督驗證」，其中就中石化公司整治施工期間之採樣監督驗證，一方面係為釐清中石化公司執行若干工程之成效，是否有助於污染之減輕與改善，另一方面亦係為避免中石化公司於污染場址進行整治施工期間，若施工計畫不周或施工管理不善，受污染之塵土飛揚，將導致污染範圍擴大，方於中石化公司整治施工期間為土壤採樣，以及採樣後土壤中汞與戴奧辛含量之分析，前揭措施實有防免污染擴大與減輕污染之作用，亦屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施。至於「污染整治監督驗證」中整治後驗證查核，主要係依中石化公司系爭污染場址整治計畫之污染整治期程及實際作業進度，於中石化公司就特定區域完成自行驗證工作後，進行查核，主要係針對單一植被區與碱氯工廠區進行土壤檢測，檢測項目為戴奧辛與汞，以確認污染物濃度是否低於污染場址核定之整治目標，有助於污染改善，以儘速達成中石化公司污染場址解除列管之目標，與減輕污染危害或避免污染擴大具有關聯性與必要性。是以，上開工作項目首先針對中石化公司污染場址整治施工期間進行之工程效能，以及該等工程對環境土壤之影響施以嚴密之監測及管控，避免再有污染擴散之情形發生；復又針對污染場址之整治實際進度，於中石化公司完成自行驗證工作後，再度檢測污染物濃度是否確實降低而達整治目標，性質均屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，此與同法第12條第13項規定直轄市、縣（市）主管機關邀集專家學者、相關機關，「協助」審查及監督相關之調查計畫、控制計畫、整治計畫、健康風險評估及驗證等工作事項此種久久召開一次委員會、每位委員僅領取車馬費之審查、監督，性質上根本不同而無從相提並論等語，是否可採，原審未予調查釐清，僅因上開工作項目載有監督、查核、驗證或監測等文字，遽認定此等部分係屬現行土污法第28條第3項第7款「土壤、地下水污染查證及執行成效之稽核事項」，以及同法第12條第13項涵攝範疇，其費用雖得依土污法第28條第1項得由整治基金支出，然不得依土污法第43條第1項規定命中石化公司繳納，亦嫌速斷。
臺南市政府於原審主張其委託第三人○○公司於系爭污染場
址草叢區洗車台區域、竹筏港溪南岸邊坡進行驗證作業，驗證項目為土壤中總汞及戴奧辛，目的係為確認系爭場址周邊土壤中汞與戴奧辛之濃度是否符合土壤污染管制標準，除釐清污染是否有擴散之情形及對系爭場址周遭環境是否造成影響，亦有防止污染危害之作用，此部分之驗證作業有助於即時防免污染與污染改善，自屬土污法第15條與減輕污染危害或避免污染擴大具關聯性與必要性之應變必要措施，否則待污染已發生再欲進行補救，不啻係亡羊補牢、為時已晚等語（參原審行政訴訟答辯三狀、附表1、第12至13頁，(四)「緊急應變措施及陳情案件處理」以下），是否可採，原審亦未予調查釐清，僅略以「於100年度並無因特殊狀況須採行應變必要措施，且工作性質為就中石化公司99年5月已展開之整治計畫工程所為之查證、稽核及驗證，同為土污法第12條第13項規定之驗證工作所涵攝範圍」等語為由，遽認此二部分所生費用，非得命中石化公司繳納，容有判決不備理由之瑕疵。
臺南市政府於原審主張其於系爭計畫所編列「五、行政管理
及人力支援」相關費用，原本即係為因應系爭計畫之各個工作項目（包括系爭計畫第一至四之工作項目）所需之人力管理與支援，故性質上本即屬執行本計畫所需之人力；該等人力支援、管理等工作項目自亦屬執行應變必要措施所不可或缺，而為應變必要措施之一環，分述如下：⒈編制至少1名計畫主持人，提供1名計畫經理及1名專職人員駐局，及3名整治場址現場駐廠人員，即時協助環保局辦理整治計畫相關監督工作。⒉更新與維護本場址專屬中英文網站。⒊提供2000c.c.以上工作車乙台。⒋召開監督查核成果說明會等，均與減輕污染危害、避免污染擴大具關聯性與必要性等語（參見臺南市政府於104年6月9日行政訴訟答辯二狀第19至21頁、105年5月13日行政訴訟答辯三狀附表1第1至4頁），原審就此項目所列相關人力費用是否與減輕污染危害、避免污染擴大具有關聯性與必要性，亦即是否為現行土污法第15條第1項第8款其他應變措施所支出費用，未予細究論明，逕以其「非因緊急應變措施所支出，此部分與緊急應變措施亦無關涉」，而否定其得依同法第43條第1項規定向中石化公司求償，其判決理由自屬不備。且原判決先認定「四、緊急應變措施及陳情案件處理」所需之人力，原則上以本計畫人力支應，不另計價，後又認定「五、行政管理及人力支援」部分所列相關人力費用，非因緊急應變措施而支出，從而不得向污染行為人求償。既然原判決前已認定第四工作項目係由原本計畫之人力支應，卻又要求「五、行政管理及人力支援」部分必須是為因應緊急應變措施而支出，方可向污染行為人求償，其前後論述似有矛盾。
臺南市政府上訴意旨主張系爭計畫性質屬土污法第15條之應
變必要措施，因執行該計畫所生之人事、業務費用，自亦屬應變必要措施之一部分。其中⒈「人事費用-加班值班費」部分：此部分之加班值班費用，係臺南市政府為辦理系爭計畫所生之必要人事費用支出，該等人員之工作時數與工作內容均係為辦理與中石化公司系爭污染場址及系爭計畫相關之事務，此業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明，亦有臺南市政府於原審提出之加班費請領清冊及報告表可稽；臺南市政府委請第三人○○公司執行系爭計畫既屬減輕污染危害與避免污染擴大之應變必要措施，則臺南市政府為辦理該計畫自須以相當人力支應。⒉「業務費-一般事務費」部分：⑴項次4、5、8、17、20、22、26、27、3
2、37「中石化（○○）安順場土壤汙染整治執行進度說明會」之租借場地及茶水費用，以及項次23「緩衝區魚塭管理協商會議誤餐費」、項次6「影印（第1次專案小組會議資料）」、項次24「影印（第2次專案小組會議資料）」及項次25「101.6.11第2次專案小組會議誤餐費」部分；以及項次1「文具用品（事務袋、電池、公文袋）」、項次2「環保再生牛皮紙製拱型2孔夾」、項次7「文具用品（事務袋、響鈴、電池、公文袋）」、項次9「100年1月份電話費0000-000（983元）」、項次30「緩衝區魚塭區登記電子資料謄本及地籍圖繕本資料申請」、項次31「中石化專用攝影機維修費」、項次38「中石化專用無線喊話器維修費」部分：上開支出係臺南市政府委託第三人○○公司執行系爭計畫所需支出之必要事務費用，此等一般事務費用與土污法第15條第1項應變必要措施之關聯性與必要性，業經原審法院93年度訴字第941號判決及94年度訴字第296號判決明白闡釋，並經本院96年度判字第1953號判決、第1954號判決肯認並維持在案。
再者，土污法第15條第1項應變必要措施之採行及因此所生之費用，亦不限與減輕污染危害、避免污染擴大有直接關聯性，主管機關為因應民眾訴求、安撫民心所為之措施亦得包括在內，此業經本院103年度判字第707號判決明白闡釋。上開場地租借、茶水、影印、誤餐費用以及文具、電話費與維修費等事務費用之支出，或係為舉辦說明會，向當地居民說明中石化公司系爭污染場址整治進度與整治情形所生，或係為討論系爭場址污染而召開相關會議所需會議資料影印與茶水費，以及會議有時較久所生之誤餐費，或係為處理系爭污染場址相關事宜衍生之通訊費、物品費、維修費等雜支，凡此均係為辦理與系爭污染場址及系爭計畫相關事項所生費用，而屬土污法第15條第1項第8款之應變必要措施，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明。若無此等說明會及相關討論系爭場址污染整治會議之召開，臺南市政府如何使社會大眾了解、關切並針對中石化公司之整治計畫執行情形提出相關改善建議？中石化公司針對其造成之污染，又該如何與居民及社會大眾說明、溝通並負擔其應負之責任？況且，倘無中石化公司之污染行為，產生我國始無前例之重大污染事件，臺南市政府亦無需揭同中石化公司召開該等說明會及相關會議討論與系爭場址污染相關議題以示對社會大眾之負責並安撫民心，故基於環境基本法第4條第2項所揭示之污染者付費原則，以及土污法第15條、第43條之規定，臺南市政府自得請求中石化公司負擔該等費用。⑵項次10至14、16、21、29、35至36「中石化（○○）○○廠整治場址推動小組」審查會、現場查核會之誤餐費及項次15「10
0.12.8污染移除工作驗證查核會議」誤餐費、項次40「101.
9.28期末報告審查會」誤餐費部分：該等誤餐費用主要部分係來自辦理前揭第柒、六點之會議，以及臺南市政府依據政府採購法及與委託廠商間之勞務採購契約，需召開會議審查廠商提交之期末成果報告，因會議超時所生之誤餐費。該等會議內容包含系爭污染場址整治現場之勘察、針對中石化公司進行整治工程之查核簡報、臺南市政府之委託廠商進行整治工作監督驗證進度報告，以及審查廠商提交期末成果報告等，均係在辦理與討論系爭污染場址相關事項，而屬與土污法第15條減輕污染危害、避免污染擴大具關聯性之應變必要措施，因此支出誤餐費，自亦屬執行應變必要措施之一環，而有助於系爭計畫之進行，此業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明。⑶項次18「工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩）」、項次19「工地安全防護用具（C、D級防護衣）」及項次33「工地安全防護用具（乳膠手套、活性碳口罩、D級防護衣）」、項次34「工地安全防護用具（D級防護）」部分：臺南市政府於中石化公司系爭污染整治場址及周界進行監督與再驗證作業以評估其整治成效，依安全衛生法令相關規定，自需有相關安全防護措施以維護進入管制區之工作人員自身安全，並避免場址內污染物擴散至場外，此業經臺南市政府於原審105年5月13日行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明。⒊「業務費-差旅費」部分：
臺南市政府專責承辦人員參加「同意土壤污染管制區內土地利用行為之申辦作業要點(草案)」及「化學品、生物製劑及其他物質注入土壤及地下水汙染整治之申請及審核作業要點(草案)」環保機關研商會議、「前○○○○廠及○○○○道路東側草叢區土壤污染整治場址」草叢區解除整治場址列管會議、土壤及地下水污染務法規標準及管理制度研討會，以及補助臺南市政府「101年度中石化(○○)○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫」專家學者審查會議，乃係由於系爭污染場址為全世界眾所矚目重大污染場址，爰於本件污染整治計畫執行期間針對所生相關問題訂定必要之行政規則或討論相關整治議題，故實有必要於計畫期間內出席並參與相關之法規、技術研商會議，俾利後續系爭污染場址整治等相關事宜得以順利進行，因此支出差旅費，以及開會、洽公過路費等，自屬執行土污法第15條第1項第8款之應變必要措施支出費用，臺南市政府業於原審行政訴訟答辯三狀之附表2詳細說明。再者，針對臺南市政府之專責承辦人員參加臺南市「中石化(○○)○○廠整治場址監督管理及查核工作計畫(即系爭計畫)」變更計畫審查會議所支出差旅費，此乃因臺南市政府為行政機關，依據政府採購法執行本計畫，本即須透過招標、審查及決標等相關法定程序，變更計畫之審查亦同。是以為順利推動計畫之執行，臺南市政府方有支出相關程序費用予以協助之必要，否則計畫將無法繼續進行。臺南市政府專責承辦人員參與變更計畫審查會因此支出之差旅費，係為使計畫順利執行所生之必要費用，自屬應變必要措施支出之費用，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀之附表2詳細說明。⒋「業務費-出席或審查費」部分：項次1至1
9、項次21至33、項次36至49「中石化（○○）安順場整治推動小組」，以及項次20、35「臺南市政府中石化○○廠土壤污染場址整治監督及居民健康照護專案小組」會議，與項次34「101.6.5中石化（○○）○○廠整治場址緩衝區魚塭管理協商會議」之相關出席費及交通費，該等會議內容包含系爭污染場址整治現場勘察、針對中石化公司進行整治工程之查核簡報、臺南市政府之委託廠商進行整治工作監督驗證進度報告，以及臺南市政府委託廠商向居民報告污染場址周界停養魚塭之規劃方案，均係在辦理與討論系爭污染場址相關事項，因此支出現場查核、出席委員之出席費與交通費，均有助於系爭計畫順利執行，而與土污法第15條減輕污染危害、避免污染擴大具關聯性，業經臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2詳細說明等語，原審對於臺南市政府於原審行政訴訟答辯三狀、附表2所為說明，是否可採，未予調查釐清，徒以上開加班值班費用核屬土污法第28條第3項第3款之土壤、地下水污染預防及整治相關工作人事費用，或遽以上開差旅費與土污法第15條第1項應變必要措施顯無關連性；上開一般事務費核屬土污法第12條第13項監督措施之花費，或與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間不具關聯性，或非採取應變必要措施所支出之費用；出席或審查費核屬臺南市政府依土污法第12條第13項之邀集專家學者協助審查及監督相關之計畫等工作事項之費用，而認臺南市政府雖得申請由整治基金代為支應，惟不得依現行土污法第43條第1項命中石化公司負擔，尚嫌速斷。
末查，原判決雖以「業務費-一般事務費」項次3「影印（閱
卷）」係臺灣臺南地方法院之收據（原審法院卷三第56頁背面），認定可見該筆費用（252元）係屬兩造涉訟所為支出，與「減輕污染危害或避免污染擴大」之目的間不具關聯。惟依該閱卷影印費收據所載案號係臺灣臺南地方法院97年度重國字第3號，乃人民與中石化公司、經濟部間侵權行為損害賠償或國家賠償事件，並非本件兩造之訴訟，臺南市政府似以利害關係人身分聲請閱卷，原審未調查釐清該份影印資料是否與系爭場址之減輕污染危害或避免污染擴大有關，遽認該筆影印費用係屬兩造涉訟所為支出，亦有未洽。至於系爭計畫期末報告附表1.4-4本計畫經費支用明細表「二、其他直接費用(五)監督查核成果說明會：場次1、27,020元」，並無記載召開日期及支出科目，與「人事及業務費」部分，因召開各種會議所支出之差旅費、誤餐費、出席或審查費等有無重複？同上「二、其他直接費用」之「（三）雜費」所含郵電費，並無細目金額，與「業務費-一般事務費」項次9「100年1月份電話費0000-000（983元）」部分，是否相同？同上本計畫經費支用明細表「一、基本工作（二）管理費：1式、2,457,762元」，亦無細目，過於籠統，且金額龐大，是否均屬執行土污法第15條第1項第8款「其他應變必要措施」支出之費用？事實審法院自有加以闡明之必要。
綜上所述，原判決認事用法既有前述可議之處，且影響裁判
之結果，兩造上訴意旨各自指摘原判決對其不利部分違誤，求予廢棄，均為有理由；又因系爭事實尚未臻明確，本院尚無從自為判決，爰將原判決廢棄，發回原審法院更為審理。據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
書記官 楊 子 鋒