最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第385號上 訴 人 洪榮燦訴訟代理人 沈鈺銘 律師被 上訴 人 南投縣政府代 表 人 林明溱上列當事人間有關農業事務事件，上訴人對於中華民國107年2月22日臺中高等行政法院106年度訴字第398號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄。
訴願決定及原處分均撤銷。
第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。
理 由
一、上訴人前以其所有坐落南投縣○○鎮○○段○○○○號之特定農業區農牧用地（下稱系爭農地）登記為南投縣草屯鎮農會（下稱草屯鎮農會）第18屆理事候選人，經選舉程序於民國106年3月2日當選理事在案。嗣被上訴人依民眾檢舉，於106年3月15日及31日派員至系爭農地勘查，發現系爭農地面積為0.6278公頃，農用面積約占4分之3（種植水稻），餘為柏油舖面及鐵皮建物2棟，其中1棟確有KTV經營之情事，不符行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定；另柏油舖面查無申請合法登記相關文件，依「農業用地作農業使用認定及核發證明辦法」（下稱農地農用證明辦法）第4條第2款規定，不得認定作農業使用。被上訴人乃依行政院農業委員會（下稱農委會）106年3月9日農輔字第1060208701號函輔導草屯鎮農會成立「106年屆次改選理事資格檢舉案專案小組」（下稱專案小組）審查上訴人理事資格，並請上訴人檢附地上建構物合法登記相關文件或重新補附其他土地，上訴人於同年3月31日向草屯鎮農會及被上訴人申請復審，惟未檢附相關合法登記文件或重新補附其他土地，經專案小組第2次會議決議上訴人不符「農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法」（下稱農會理監事資格審查辦法），並以106年4月11日投草農會字第1062000245號函復被上訴人，被上訴人乃以上訴人不符農會法第20條之1第1項第3款所定理事候選人資格，以106年5月18日府農輔字第10600967611號函（下稱原處分）撤銷其理事登記及當選資格。上訴人不服，提起訴願，遭決定駁回後，向臺中高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟，經原審106年度訴字第398號判決（下稱原判決）駁回上訴人之訴。上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款之「持續持有6個月以上、面積0.4公頃以上之自有農地有直接從事農業生產」之參選資格，依本院106年度判字第25號、高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決及臺北高等行政法院97年度訴字第1939號判決之意旨，均採實實認定，惟原處分及訴願決定援引農委會96年2月26日農輔字第0960106647號函（下稱農委會96年2月26日函）採整筆土地審查原則，增加法律所無之限制，已有未合。而農會委96年5月7日農輔字第0960116886號函（下稱農委會96年5月7日函）已改採實質認定原則，是農委會96年2月26日函除與農會法及農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定不符外，亦與上開法院實務見解及農委會96年5月7日函有所未合，原處分及訴願決定未究明，仍執農委會96年2月26日函意見採整筆土地審查原則，就上訴人農會理事參選資格之認定，即難認合法。（二）農地農用證明辦法係因農業發展條例第39條第1項之農業用地作農業使用之認定標準及證明書申請事宜，於同條第2項授權制定之法規命令。而農業發展條例第39條第1項係規定「依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理。」足認農地農用證明辦法基本係供相關土地稅捐優惠減免課徵之用，與農會理事參選資格之審查全然無涉，故就農會理事參選資格法定要件之審查，無法比附援引而為相同之判斷，故系爭農地上柏油舖面未申請准許取得農業用地農業設施之容許使用，充其量僅在農業發展條例第39條第1項基於稅捐稽徵目的而言，認系爭農地非屬農業使用，惟農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款就農會理監事候選人資格之審查，尚難比附援引而為相同之認定。（三）上訴人於系爭農地上興建鐵皮建物作KTV使用及其上柏油舖面未申准取得農業用地農業設施之容許使用，縱有違反非都市土地使用管制相關規定，應依區域計畫法第21條行政罰則處理，其非參選農會理事資格之法定消極要件，亦與參選農會理事無涉，按依法行政原則，自難以違反上開管制規則逕創設法律所無之剝奪理事候選及當選資格之效果。（四）被上訴人雖援引農委會90年8月15日農輔字第000000000號函（下稱農委會90年8月15日函）、農委會103年1月2日農輔字第1020991186號函（下稱農委會103年1月2日函）、農委會103年4月30日農輔字第1030712936號函（下稱農委會103年4月30日函）、農委會96年2月26日函，認農會理監事候選人據以登記參選之農業用地需符合農地農用證明辦法、區域計畫法或都市計畫法、土地使用管制相關法令規定等，上開函釋之解釋是否正確而得適用，繫於該法令是否應作如同該解釋性行政規則內容之解釋，惟上揭函釋與法令規範本旨不符，增加法律所無之限制，並不具創設性，法官自不受其拘束等語，求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：（一）依農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定，農會自耕農會員持自有農業用地面積0.4公頃以上且持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產，得登記農會理事、監事候選人；再依農委會90年8月15日函、農委會103年1月2日函及農委會103年4月30日函意旨，農會理事、監事候選人據以登記參選之農業用地需符合農地農用證明辦法、區域計畫法或都市計畫法、土地使用管制相關法令規定。（二）系爭農地約4分之1面積為柏油舖面及鐵皮建物2棟（為合法農舍），其中一棟確有KTV經營之情事。前開柏油舖面查無（且上訴人並未於期限內提供）合法登記相關文件，依農地農用證明辦法第4條規定，不得認定作農業使用。另該建物經營KTV亦不符行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，即不符區域計畫法第15條第1項規定，不予計入上訴人理事資格之依據。復依農委會96年2月26日函釋農業用地作農業使用之認定，係以整筆土地審認。故系爭農地整筆扣除，上訴人已無符合農會理監事資格審查辦法第2條第1項規定之農業用地，即不符農會法第20條之1第1項第3款所定之理事候選人資格等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）依農委會90年8月15日函、農委會102年2月6日農輔字第1020204147號函、農委會102年7月16日農輔字第1020023220號函釋意旨，認農會理監事候選人據以登記參選之農業用地需符合農地農用證明辦法、區域計畫法或都市計畫法、土地使用管制相關法令規定等；又依農委會96年2月26日函釋意旨，即對於農業用地作農業使用之認定，係以整筆土地審認之；另農委會103年1月2日函、農委會103年4月30日函釋意旨，亦採相同之解釋。上開函釋核屬農委會闡述母法意旨之細節性、技術性解釋，並未逾越母法之規範意旨，亦無創造母法所無之不當限制或違反行政法基本原則，自可予以援用。農業經濟發展以農地為根本，農地則是農民之主要生財性資產，且為農民工作之主要場域，可知保存優良農地免遭濫用流失，應屬農會為達成農業永續發展的基本任務之一。農會理、監事成員於職務上負有達成農會使命之職責，倘其本身之農地利用方法有悖於農地保護之農業政策，將形成理、監事會就農會事務之執行違反農業政策之疑慮，進而減損農會會員對農會組織之信賴，故農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款須於所持有農地上實際「直接從事農業生產」之資格要件，限於符合農地保護政策之土地使用行為，始符合農會理、監事會制度設立目的之解釋。農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款「直接從事農業生產」之參選資格要件審查，應採「整筆（地號）土地」審查。採「整筆（地號）土地」認定，相對而言不但較有利於農地保護，更可維持農地農用政策之一致性，避免因稅捐稽徵或農會理、監事候選人資格而為不同之解釋、適用。上訴人雖主張：違反行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，非農會理事參選資格之消極要件云云。惟農會理、監事成員負有為農會達成農業政策上保存優良農地免遭濫用流失之職責，故本身如有違反區域計畫法或都市計畫法之農地使用行為，將違反農會之宗旨，即構成失格行為，據以導出須依區域計畫法或都市計畫法規定使用農地，始符合農會理事候選人資格要件之解釋，上訴人上開主張洵屬主觀之歧異見解，尚非可採。（二）農委會96年5月7日函其中關於「扣除當初登記參選為農會理、監事之自有農地因移轉或違規使用之面積，加上當初登記參選為農會理、監事時未提出登記或後續取得之農地」，解釋上無論「扣除」或「加上」，仍須以整筆（地號）土地認定，非謂同一筆農地只要扣除違規部分面積，其餘未違規部分仍可列入計算。則上訴人主張農會委96年5月7日函已改採實質認定原則云云，容屬誤解。（三）上訴人所持登記理事候選資格之系爭農地，使用分區屬特定農業區農牧用地，面積雖達6,27
8.09平方公尺，惟系爭農地約有4分之1面積為柏油舖面及鐵皮建物2棟，其中1棟作為經營KTV之用，且為上訴人所不否認。柏油舖面查無合法登記相關文件，依農地農用證明辦法第4條規定，不得認定作農業使用。另鐵皮建物經營KTV亦不符行為時非都市土地使用管制規則第6條第1項規定，即不符合區域計畫法第15條第1項規定。雖上訴人於系爭農地種植水稻面積約有4,944.167平方公尺，惟因系爭農地有上述「不依法」使用之情形，而違反區域計畫法之使用管制，即不符合農業發展條例第3條第10款所稱「農業用地」及第12款所稱「農業使用」，又農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款「直接從事農業生產」之參選資格要件審查，係採「整筆（地號）土地」審查，故系爭農地整筆扣除，上訴人已無符合農會理監事資格審查辦法第2條第1項規定之農業用地，亦即不具備農會法第20條之1第3款登記為農會理事候選人之積極資格。至上訴人引用之本院106年度判字第25號判決、高雄高等行政法院105年度訴更一字第9號判決及臺北高等行政法院97年度訴字第1939號判決，僅屬個案判決，基於獨立審判原則，原審尚不受上述判決之拘束等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：（一）農會理事為農會職員之一，其候選人資格要件，已明文規定於農會法第20條之1及依據同條第2項規定授權訂定之農會理監事資格審查辦法，關於農會理監事資格審查辦法第2條對於農會會員實際從事農業資格之認定，就以自耕農身分登記為理、監事候選人者，僅要求其應持有直接從事農業生產之自有農地面積超過0.4公頃，至於直接從事農業生產之土地，是否須以各筆土地全部面積均從事農作為限，農會理監事資格審查辦法並無類如耕地三七五減租條例第16條第1、2項以耕地一部轉租致全部租約無效之規定，且是否整筆土地均供直接從事農業生產與農會理事參選之要件及立法目的無關，自不應自行增加法律所無之限制。又土地所有人為滿足農會理監事資格審查辦法之資格，只要將同一地號未供農業使用之土地予以分割為另一地號，即可符合參選資格之審查，對於土地實際上之利用並無改變，足可知整筆（地號）土地審查原則之堅持，徒具形式意義。縱農地上另有建物或其他非農用設施，於他部分實際種植之農作物不會因而消失，並不影響同筆土地其餘部分是否實際從事農業之事實認定，故本件仍應以土地之實際農業使用情形為準，而非以地號為基礎。（二）按「農業用地」之定義依各該法律規定制定之目的而有不同，故農業發展條例第3條亦載明「本條例用辭定義如下」，已明文限縮該定義之適用範圍為農業發展條例之規定，且該條文於89年1月26日之立法理由載明「農業用地之定義將作為農地變更使用、農業生產輔導、土地增值稅、遺產稅及贈與稅優惠之準據」，已就該條例之農業用地定義闡明其適用範圍，並未含有農會理事資格之審查。原判決未細繹審究相關法條之立法目的，不當援引農業發展條例第3條規定，認須符合區域計畫法及都市計畫法使用分區管制規定使用農地始可認具備農會理監事資格審查辦法第2條第1項之「直接從事農業生產」資格要件，有適用法規不當之違法。又農委會依據農業發展條例第8條之1第3項及第39條第2項授權，分別訂定申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法（下稱容許使用審查辦法）及農地農用證明辦法，其適用自不得脫逸授權法律所適用之範圍，原判決將容許使用審查辦法及農地農用證明辦法據為農會理監事資格審查辦法第2條第1項所定「農業用地」、「作農業使用」之審查依據，其認定有適用法規不當之違誤。（三）農會法對於農會組織運作及理監事之職權行使，已設有主管機關及會員大會等高密度及廣度之監督，並無農會理事本身之農地利用方法有悖於農地保護之農業政策，將形成理、監事就農會事務之執行違反農業政策之疑慮，違背農會為達成公益之設立目的，進而減損農會會員對農會組織之信賴之可能。且農會法第20條之1及第20條之2已分就農會理、監事參選人之積極資格要件與消極資格要件為規範，如果立法者有意就登記參選理事之農地上違法使用狀況予以規範限制其參選資格，亦應於農會法第20條之2中明文規定，而該條文對此情形未加規範，即不能透過對參選資格積極要件之曲解，變相自行新增實證法未明定之「參選資格消極法定要件」，以維法之明確性及安定性等語，為其論據。
六、本院查：
(一)按「農會之主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……。」「農會會員合於左列規定，得登記為農會理事、監事候選人：
一、入會滿2年以上。二、國民中學以上學校畢業或國民小學畢業並曾任農會理事、監事、會員代表、總幹事、農事小組組長、副組長1任以上。三、實際從事農業符合中央主管機關所定之資格。前項第3款農會理事、監事候選人實際從事農業資格之認定、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」農會法第3條前段、第20條之1分別定有明文。次按「本辦法依農會法（以下簡稱本法）第20條之1第2項規定訂定之。」「農會會員實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：一、持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。……。」亦為農會理監事資格審查辦法第1條、第2條第1項第1款所明定。次按「有關農會理、監事任職期間，其當初登記參選為農會理、監事之自有農地，因移轉或違規使用，違反農地面積不足0.4公頃，惟其以持有另一筆自有農地（當初登記參選為農會理、監事未提出登記或後續取得之農地）合計達0.4公頃以上，是否仍應受持有持續達6個月以上規定等疑義……旨揭案由農會理、監事任職期間，應持續符合農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法第2條第1項第1款規定之登記參選資格，包括『持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，直接從事農業生產』並『持有自有農地持續達6個月以上』，兩者應同時成立為積極要件，缺一不可，否則即構成理、監事原候選資格喪失之事由，應有農會法第46條之1第2項規定之適用，合先敘明。三、本案有關農會理、監事任職期間，倘其持自有農地（扣除當初登記參選為農會理、監事之自有農地因移轉或違規使用之面積，加上當初登記參選為農會理、監事時未提出登記或後續取得之農地）持續合計均達0.4公頃以上未中斷，且該等農地均持有達6個月以上，其理監事資格仍得繼續，否則應有農會法第46條之1第5項規定之適用。」亦經農會法中央主管機關農委會以農委會96年5月7日函釋在案。鑑於理事組成之理事會職掌審定會員入會、聘任及解聘總幹事、審查會務、業務實施計畫、預決算及各種章則、提報會員大會決議事項，且於農會會員大會休會期間依大會之決議策劃業務（參農會法第25、28條及同法施行細則第25條規定），是農會法「為防止不諳農會業務之會員，濫用其權。」於77年6月24日除於第12條修正增訂「農會會員入會未滿6個月者，無本法所定選舉權及被選舉權。」條文外（現行農會法第12條第4項規定），並為健全農會理、監事組織，以促其發揮功能，同時並增訂第20條之1，明定理、監事候選人之積極資格，足徵農會法係為達農會以保障農民權益，提高農民知識技能，促進農業現代化，增加生產收益，改善農民生活，發展農村經濟之宗旨（參農會法第1條）。是依前述，理監事之參選資格應同時持續具備「持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，直接從事農業生產」及該持有自有農地「持續達6個月以上」之要件即為已足。再者，依農業發展條例第39條第1項之規定內容（即「依前2條規定申請不課徵土地增值稅或免徵遺產稅、贈與稅、田賦者，應檢具農業用地作農業使用證明書，向該管稅捐稽徵機關辦理」）足知，依該條文第2項所授權制定之法規命令「農地農用證明辦法」，係供相關土地稅捐減免課徵之用，與農會理事參選資格之審查全然無涉，故在農會理事參選資格法定要件時，不應援用。而「農地農用證明辦法」之所以採取「整筆（地號）土地審查」原則，有稅捐稽徵成本之考量，在土地登記作業上，特定地號土地之面積必然固定且登載於土地登記簿中，便於稅捐之計算及課徵。同時也正因為該「農地農用證明辦法」基於「稽徵經濟」之考量，原忽略一筆地號土地內有使用差異之可能，故於102年7月23日修正之同辦法第6條即明定該條所列各款情形，同筆農業用地有部分面積非供農業使用者，如不影響其餘部分供農業使用，仍得認定該筆地號之農地為作農業使用。
(二)本件上訴人所持以登記草屯鎮農會第18屆理事候選人之系爭農地面積6,278.09平方公尺，約0.6278公頃，並自75年6月27日取得至今，於登記時已達6個月以上；系爭農地扣除鐵皮建物及柏油舖面，直接從事農業生產種植水稻之農用面積約占4分之3，超過0.4公頃等情，前經被上訴人勘查屬實，且為兩造所不爭執。如前所述，農會理、監事之參選資格應依實際上用於直接農業生產之土地面積予以認定，農委會96年2月26日函就關於農會理事持有自有農地興建農舍變更農業用地，作非農業使用，其農會理事資格之疑義，仍應參照農地農用證明辦法之規定，以整筆土地審認之解釋，顯然增加法律所無之限制，而不應援用。從而理、監事之參選資格應具備實際持有耕作之自有農地面積0.4公頃以上及該持有自有農地「持續達6個月以上」之要件即為已足，則本件上訴人所持以登記之自有農地既持續持有6個月以上，並實際自任耕農地面積逾0.4公頃，符合農會理事登記參選之資格，其實際當選理事，並無不合，至於農地農用證明辦法係規範核發農業用地作農業使用之如何認定及核發證明書之問題，與登記參選農會理監事之資格等問題，核屬二事。原處分以：上訴人參選草屯鎮農會農會理事候選人登記參選所持有之農地面積約0.6278公頃，農用面積約占四分之三(種植水稻)，餘為柏油鋪面及鐵皮建物2棟，依農地農用證明辦法第4條第2款規定，不得認定作農業使用，即不符合農業法第20條之1第1項第3款之理事候選人資格為由，撤銷上訴人之理事職務，並非適法；訴願決定遞予維持，亦有可議。原審不察，亦以農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款「直接從事農業生產」之參選資格要件審查，應採「整筆（地號）土地」審查，並採「整筆（地號）土地」認定，相對而言不但較有利於農地保護，更可維持農地農用政策之一致性，避免因稅捐稽徵或農會理監事候選人資格而為不同之解釋、適用為由，駁回上訴人在原審之訴，亦有適用法規不當之違法。上訴人執前開各節指摘原判決違背法令，為有理由，應由本院本於原審確定之事實，將原判決廢棄，並將訴願決定及原處分均予撤銷。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第259條第1款、第98條第1項前段，判決如主文。中 華 民 國 107 年 7 月 5 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 陳 秀 媖法官 帥 嘉 寶法官 蘇 嫊 娟法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 7 月 5 日
書記官 蘇 婉 婷