最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第306號上 訴 人 勞動部代 表 人 許銘春訴訟代理人 蔡志揚 律師被 上訴 人 林森如訴訟代理人 張克豪 律師
林宗憲 律師上列當事人間大量解僱勞工保護法事件，上訴人對於中華民國106年3月16日臺北高等行政法院105年度訴更一字第51號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣新北市政府以○○○○工業股份有限公司（下稱○○○○公司）所屬三重、中壢分公司於民國101年1月4日廢止，新營分公司於101年1月5日廢止及小港分公司於101年1月6日廢止，所屬勞工於101年1月3日依勞動基準法第14條第1項第5款規定終止勞動契約，該公司尚積欠321名勞工工資、資遣費及退休金，經於103年10月14日以北府勞資字第0000000000號函請於103年10月22日前逕為給付，該公司迄未給付，符合大量解僱勞工保護法第12條第2項規定，於103年10月30日函報上訴人審查結果，上訴人於103年11月6日以勞動關3字第0000000000號函請內政部入出國及移民署（104年1月2日更名為內政部移民署）禁止該公司董事長○○○及被上訴人出國，同日並以勞動關3字第0000000000-0號函（下稱原處分）通知被上訴人。被上訴人不服，循序提起行政訴訟。經臺北高等行政法院（下稱原審法院）104年度訴字第821號判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分。上訴人不服，提起上訴，經本院105年度判字第292號判決（下稱原發回判決）廢棄該判決，發回原審法院更為審理。嗣經原審法院105年度訴更一字第51號判決（下稱原判決），將訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷，上訴人仍不服，乃提起本件上訴。
二、被上訴人於原審起訴主張略謂：㈠大量解僱勞工保護法第12條及提報事業單位董事長及實際負責人禁止出國作業說明（下稱禁止出國作業說明）第5點第1、2項之規定，僅在指出認定實際負責人之調查方向，調查是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營，倘對事業單位確有上述控制情事者，始得認其為事業單位之實際負責人。被上訴人係代表○○○○股份有限公司（下稱○○公司）擔任○○○○公司之董事一職，並非持有上開公司20％以上股份之大股東，所擔任之董事僅為法人股東指派之代表，依據公司法第27條第3項之規定，被上訴人實際上並無控制或掌管公司之實權，更何況被上訴人任職董事期間，僅依原有工作領取薪資，並未額外領取任何董事報酬，且就工作內容而言，未因擔任董事而有所變動，均顯示被上訴人就董事之職位，僅係配合掛名，並非據此而掌握或享有任何公司權力或資源，遑論有人事、財務及業務經營之決策權。再者，被上訴人自68年進入○○○○集團工作，所從事皆是基層廠務工作，屬基層人員，對於公司核心事務自無接觸機會，又本件○○○○公司係由董事長○○○親自經營，所有大小事務皆由其決定，被上訴人僅係由○○○董事長指派以法人代表之身分掛名，擔任董事之職，實際上對於公司人事、財務及業務經營並無決策權限，被上訴人並非大量解僱勞工保護法第12條所稱之「實際負責人」，上訴人未依照其自行訂定職權命令之相關程序加以詳查，以形式上登記率予認定被上訴人為實際負責人而作成禁止出國之處分，不符合作成行政處分之正當法律程序。㈡上訴人於103年11月5日「禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件審查委員會」103年第3次審查會議決議禁止被上訴人出國，並以原處分函知被上訴人禁止出國，然被上訴人當時係○○○○公司之員工，且被上訴人迄今仍受○○○○公司積欠薪資、退休金共計新臺幣（下同）6,365,057元未獲清償，故被上訴人顯非○○○○公司實際負責人。㈢○○○○公司於100年10月4日為妥善解決其集團事業所積欠勞工之薪資、資遣費及退休金等問題，已就臺中市○○區○○區○路○○號及○○路000巷00弄8號等2筆土地及建物，設定350,000,000元之抵押權予○○○○公司關係企業企業工會（下稱○○○○企業工會），並於出售臺北市○○○路的總部大樓時與相關債權銀行協商，同意保留60,000,000元作為清償所欠之上開款項，上開410,000,000元之擔保足以清償○○○○集團所積欠勞工薪資、資遣費及退休金等款項。且依據○○○○公司與○○○○企業工會間於100年10月5日所作成之協議書第1、2、4點之規定，○○○○公司提供之相關擔保品，其擔保內容確係○○○○公司及其關係企業全體員工之薪資。○○○○公司既已為集團事業所積欠之薪資、資遣費及退休金提供高達410,000,000元之擔保，上訴人即應就此一情事列入審核事項，選擇其他較小限制手段達到保障勞工之目的，則禁止出國處分並不具備適當性及必要性。又依法務部行政執行署臺中分署104年3月13日中執愛100年貨稅執特專字第00000000號函，有關臺中土地抵押拍賣受償部分，位居第3順位之工會已受分配而可獲償之金額為197,320,704元，可清償大部分○○○○集團積欠勞工薪資、資遣費及退休金等款項，足證○○○○公司先前提供之擔保已有效達成清償之作用，更加印證本件將被上訴人限制出境之行政處分，顯不具必要性。㈣新北市政府103年10月14日北府勞資字第0000000000號函文與送達證書，僅有限期令事業單位即○○○○公司於103年10月22日清償給付勞工薪資、資遣費及退休金，並無副本送達、告知被上訴人，違反大量解僱勞工保護法第12條及禁止出國作業說明第8點之規定。
又限期給付通知未副知被上訴人，則被上訴人對於○○○○公司將來如未予限期清償將受禁止出國一事無所悉，對於憲法第8條保障人身自由之基本權利更無從為事實上與法律上之意見表示，故新北市政府上揭函文自屬違反正當法律程序之無效行政處分等語，為此請求判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分。
三、上訴人於原審答辯意旨略謂：㈠○○○○公司自100年6月爆發欠薪勞資爭議起，涉及其7家關係企業，積欠1,000餘人工資、資遣費及退休金等債權，上訴人與相關勞政單位多次居中調處，協助完成○○○○分公司及關係企業之歇業事實認定，以動用積欠工資墊償基金代為墊償，共計墊付119,000,000元。資方在爭議處理過程中，除設定抵押350,000,000元之臺中市○○○路土地予○○○○企業工會外，迄今4年多未有其他具體償還方案，多虛應敷衍了事，以拖待變，致所積欠之勞工債權遲遲未獲清償。上訴人為促使○○○○公司之代表人及實際負責人儘速解決爭議，爰依大量解僱勞工保護法相關規定，作出禁止被上訴人出國之處分。㈡依新北市政府103年10月30日北府勞資字第0000000000號函提報代表人及實際負責人禁止出國相關資料中，○○○○公司變更登記表記載之董事為被上訴人，任期自100年7月22日至103年7月21日，顯見被上訴人在公司積欠勞工債權之期間為董事無誤，即為公司負責人之一，應為有權代表公司處理、解決債務之人。○○○○公司係集團企業，被上訴人可代表○○公司為○○○○公司之董事，顯見被上訴人在該集團居特殊重要職位，符合禁止出國作業說明第5點第2項第1、6款有關實際負責人之認定，上訴人以其為禁止出國作業說明第5點規定所稱之事業單位實際負責人，一併禁止其出國，應符合大量解僱勞工保護法第12條規定促使實際負責人謀求解決途徑，以保障弱勢勞工爭取法定權益之立法目的。至於被上訴人在○○○○關係企業集團內權限為何，尚非本案所應審究。㈢○○○○公司提供擔保之2筆土地及建物，經法務部行政執行署臺中分署於104年4月14日執行分配，該企業工會受分配可獲償金額為190,000,000餘元，實際目前可清償之金額為250,000,000餘元。然依新北市政府勞工局104年5月12日新北勞資字第0000000000號函所送之104年5月6日就○○○○公司勞資爭議案召開第6次協調會紀錄，○○○○集團尚積欠1,094位員工薪資、資遣費及退休金等款項約630,000,000餘元，顯見○○○○公司所提之擔保款項，實際可清償金額僅達勞工總債權之39％，尚不足完全給付所積欠之勞工債權，況且，該集團所生之勞資爭議案迄今近4年，未有其他具體償還方案，導致案關勞工之勞動債權未獲清償。縱使未來○○○○公司確實全額提供積欠勞工債權之相當擔保，亦屬上訴人另依大量解僱勞工保護法第16條規定，審酌是否廢止禁止出國處分之範疇，○○○○公司目前所提之擔保，尚不構成可為廢止原處分之充分理由。㈣主管機關函令限期給付時，係對該事業單位之權利義務有重大影響，故函文正本對象為事業單位，此事業單位之清償義務與事實，無涉函文是否有副知其代表人或實際負責人。另依公司法第23條第1項、第8條第1項之規定，被上訴人為○○○○公司之董事，應忠實執行業務、盡善良管理人之義務，當有積欠勞工債務且收到主管機關函令事業單位限期給付時，自應儘速於期限內清償，被上訴人尚難謂函文副本未送達，而免除盡善良管理人之義務。㈤被上訴人於○○○○公司發生勞資爭議前後，業以董事身分參與作成100年12月28日董事會撤銷中壢、三重、新營、小港分公司決議、參與作成101年2月22日董事會撤銷北嘉義分公司決議，俱明確行使其業務經營之操控權能（裁撤分公司等）。再觀○○○○公司101年8月9日董事會案由處分公司資產變價，被上訴人當日雖未出席，然會議紀錄亦明載：「請假董事：林森如」，則被上訴人確有參與○○○○公司董事會決議或有參與決策作成之可能，應得認被上訴人具有相當經營及管理權限，此不因董事會內尚有董事長○○○及董事○○○同時參與會議即得認被上訴人無任何管理權限。㈥○○○○事業集團之營運重心於100年間轉移至集團內○○公司，被上訴人得受其指派擔任○○○○公司法人代表董事，足徵被上訴人並非單純基層員工，而係與○○○○公司高層關係密切，得認具有參與公司經營管理之權限。且觀諸被上訴人位居○○○○公司生產事業部門主管，並掌握生產事業部唯一之生產工廠，毋寧其客觀上對於○○○○公司生產事業之人事與生產業務經營等明顯具有操控暨參與任用決策之權限，且其既掌握生產事業部之人事任免、事務、考核及監督，縱然對於員工之免職並無最終核決之權限，惟未有最後決策權不等於其無決策之參與權，仍得具體認定被上訴人對於○○○○公司之人事及生產業務具有控制權限，確屬大量解僱勞工保護法第12條第2項實際負責人等語，為此請求判決駁回被上訴人於原審之訴。
四、原判決撤銷訴願決定及原處分關於被上訴人部分，其理由略謂：㈠大量解僱勞工保護法第12條第2項所規定禁止出國處分的對象既係事業單位的「代表人及實際負責人」，其中所謂實際負責人部分，即應以其是否「實際負責」為斷，不以登記名義為準。禁止出國作業說明第5點第2項第3款「經被大量解僱勞工或他人指認為事業單位實際負責人且有具體事證者」亦明示相同的意旨。至其餘各款僅在指明認定實際負責人之調查方向，得就具有該等身分或地位之人，調查其是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營。倘其對事業單位確有上述控制情事者，始得認定為事業單位之實際負責人；若非對事業單位之人事、財務或業務經營有上述操控權能者，縱屬其餘各款規定範圍之人，因無從期待其清理該事業單位積欠勞工之債務，即難將其認定為大量解僱勞工保護法第12條第2項規定得作為禁止出國對象之事業單位「實際負責人」。又禁止出國作業說明自訂定後迄上訴人於103年11月6日作成原處分止，約8年，而上訴人作成限制出境處分案件數量於103年之前有9件等情可知，禁止出國作業說明已實施8年之久，且經上訴人作成9件限制出境處分，構成反覆實施之慣行，已形成行政慣例，而發生外部效力。又本件既涉及禁止被上訴人出國之處分，則對於被上訴人符合限制出國之構成要件事實，應由上訴人負客觀之舉證責任。㈡證人○○○即前○○集團營業本部副總經理及關係企業台灣○○○公司總經理與證人○○○即前○○○○集團人事主管到庭證稱可知，○○○○公司共有3個事業部門，分別是營業本部、生產事業部及中央管理部門，營業本部最高主管是證人○○○，負責營業、行銷、售後服務，中央管理部門，包含人事、財務、資訊等。生產事業部由被上訴人負責，有人事掌管權、業務決策權，沒有實際上的財務支配權。但是，人事的任免及業務最後都要報到總公司，經○○○○公司董事長○○○同意後始可為之。臺中工廠的人事、預算編列及動用亦須經過○○○○公司呈核。則被上訴人只能將生產事業部人事、事務之建議呈核○○○○公司，不能自行決定，尚難認被上訴人實際上為直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。㈢被上訴人於100年7月22日至103年7月21日期間擔任○○○○公司董事，有公司變更登記事項表在卷可稽。原審法院依職權向○○○○公司調閱100年度及101年度財務報表、董事會議及股東會議紀錄等件，經檢視結果，被上訴人曾出席○○○○公司100年12月28日及101年2月22日董事會議2次，其餘101年1月20日股東臨時會、4月12日、5月15日、7月9日、8月9日董事會議均未出席，有○○○○公司董事會議及股東臨時會議紀錄附卷可按。被上訴人主張：「○○○○公司裁撤分公司產生大量解僱勞工的問題，原告無參與其中及可以決定的，每次上臺北去總公司都是臨時被通知參加董事會會議並簽名，就已決議事項為形式上而已簽名，對於決議形成及原因原告都不清楚，另股東會部分原告沒有參與。」等語，並聲請傳訊證人即會議紀錄製作者○○○到院證述會議經過。原審法院依職權向○○○○公司查詢被上訴人於100年12月28日及101年2月22日出席董事會議2次之實際情形，覆稱：被上訴人僅在簽到簿紀錄上簽名，未參與討論等語，有該公司106年2月13日陳報狀在卷可按，足見，被上訴人並未實際參與董事會議討論過程。另證人○○○到庭證稱可知，被上訴人於任職○○○○公司董事期間出席之2次董事會，係因○○○○公司分公司員工均已離職，有辦理註銷之必要，由董事長召開董事會，被上訴人對於公司裁員或廢止並無決策權利，董事長及總經理討論後在會計部門簽呈上簽核用印完成，證人○○○即據以製作會議紀錄，證人○○○印象中在討論撤銷分公司會議時，被上訴人沒有在裡面，幾乎都是在臺中，可能當時剛好來臺北要薪水，董事長○○○就請被上訴人在會議紀錄上簽名，尚難認被上訴人有實質參與○○○○公司董事會議討論撤銷分公司、裁員之情事或有何決策權利。故上訴人所辯從原審法院卷第75-78頁資料看出，被上訴人在○○○○公司發生勞資爭議前後曾以董事身分參與作成撤銷分公司之決議，即是明確行使其業務經營之操控權能云云，殊無可採。至上訴人所辯董事會時被上訴人未出席，但從會議紀錄還是明確記載「董事林森如請假」，即表示代表被上訴人確有參與董事會決議或參與決策作成之可能，得認為其具有經營管理權限云云，核屬臆測之詞，上訴人以有如何如何之可能，推論被上訴人有經營管理權限，亦無可採。㈣證人○○○即○○○○公司臺中廠襄理到庭證稱可知，被上訴人係○○○○公司臺中廠廠長，負責工廠裡面製造生產事宜，臺中廠之員工陞遷及財務決策均係由被上訴人上簽呈，再由總公司董事長或總經理核示後發佈命令，則被上訴人僅係負責製造生產之臺中廠廠長，亦難認被上訴人有何直接或間接控制○○○○公司事業單位之人事、財務或業務經營之權利。㈤證人○○○即○○○○公司財務部協理到庭證稱可知，○○○○公司的財務原則上都是財務部門上簽呈給○○○董事長核示，被上訴人未曾要求證人○○○辦理○○○○公司財務，亦未參加○○○○公司討論銀行貸款展期的會議。不能認被上訴人有何直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營之權利。㈥又上訴人為釐清訴外人○○○及○○○是否為直接或間接控制○○汽車股份有限公司（下稱○○公司）、○○汽車股份有限公司（下稱○○公司）之人事、財務或業務經營之事實，曾於原審法院相關之另案（原審法院104年度訴字第7
25、726、751號大量解僱勞工保護法事件）審理中，聲請傳訊曾於○○集團任職之證人○○○及○○○到庭作證，證人○○○於該案到庭結證略稱伊曾於97年7月28日至101年1月3日在○○集團任職，最後一個職務是擔任○○集團管理部人事襄理，綜理集團內之人事業務，包括○○公司、○○公司、○○公司，集團會管理轄下公司之人事，也是由同一群管理人管理子公司，大概於99年到100年間，當時集團薪水發不出來，產生大量勞資爭議，很多管理部主管待不下去，所以董事長即任命○○○為集團管理部最高主管，處理勞資爭議，因○○○曾擔任管理部最高主管，是伊直屬主管，所以印象比較清楚，平常財會傳票會送給董事長簽核，簽核後要開支票，都需要經過○○○用印，因為印章都是在○○○那裡，至於集團決策是一層一層往上，最後決策應該是集團董事長○○○，決策過程製作應該是主管草擬辦法後交給上層決定，就伊所知，有關人事部分決策過程由管理部最高主管，上呈總經理至董事長，很少變更，因為人事涉及薪水及勞資爭議，當時薪資發不出來，退休金也發不出來，我們上呈之政策都沒有被否決，但是全部跳票，所以最後決策單位還是董事長，但他不會否決人事單位之政策或建議等情；證人○○○於該案到庭結證略稱伊在○○集團擔任營業本部副總經理及關係企業台灣○○○公司總經理，○○集團總共有34家關係企業，主要係以○○○○公司為主，但也有其他相關之製造、販賣、維修等業務，相關關係企業負擔不同功能，例如，○○公司、○○公司、○○公司、○○公司係負責銷售販賣；在製造維修部分係以○○○○公司為主，這是主要的功能公司，還有其他周邊公司；○○集團主要功能是集中管理，類似中央管理單位，最主要有總經理室（負責開發工作），稽核單位（負責財務支出審核），我們從來都不稱為總稽核或何種部門，因為只有2個人負責；中央還有財務、會計、總務、人事、資訊，這些都是不分公司、廠牌統一由中央管理，集團管理應該是中央管理功能，但各公司會有不同的事業單位主管負責各公司之行政作業，涉及財務、會計、總務、人事、資訊、稽核都是中央單位管理；公司上下都稱○○○為大小姐，○○○在集團之主要工作就是支出總稽核，在所有款項之支出必須經過○○○最後確認，才會支付各單位之請款，○○○沒有在各分支機關正式任職，但是因為各公司都會有財務支出，所有財務支出最後還是會統籌到中央管理單位稽核後付款。集團管理係以中央集權、地方分權方式管理，既然中央集團涵蓋財務、人事、資訊、稽核等功能，當然對於分支單位，○○○○公司、○○公司、○○公司、○○公司等有直接影響力，此部分，○○○是有絕對的影響力，但○○○應該只有間接的影響力，因為○○○只負責支出是否符合程序部分進行稽核，影響力相較於○○○是比較間接、比較少的，對於支出稽核部分之管理影響力是百分之百；集團中央管理功能管理項目中，○○○、○○○、○○○都有直接影響能力，只是○○○在財務涉獵比較多；勞資爭議是從97年開始，○○集團所有重要的事情包括勞資爭議，絕對是由○○○、○○○為主作成決議，伊不敢講○○○是否有絕對影響力，但參與重要決策是否可以給錢、如何給，說穿了就是家庭會議，在97年到101年1月3日過程中，伊個人是極端的痛苦，因為擔任營業、服務總主管，必須要說服員工在沒有薪水的情況下繼續努力以保持公司收入，因此不斷奔走，向許氏家族，尤其是○○○董事長不斷請求趕快解決欠薪問題等情（原審法院104年度訴字第725、72
6、751號大量解僱勞工保護法事件104年11月25日準備程序筆錄附原審法院卷），並經原審法院依職權調閱全卷查明屬實。參以證人○○○及○○○均曾於○○集團任職，證人○○○擔任人事襄理之職；證人○○○則擔任營業本部副總經理及關係企業台灣○○○公司總經理之職；渠二人係就其任職○○集團之相關職務及集團運作情形為陳述，其證詞當屬客觀可信。㈦綜上各等情觀之，○○集團轄下有30多家之關係企業，集團主要功能是「集中管理」，類似「中央管理單位」，各公司固有不同的事業單位主管負責各公司之行政作業，但涉及財務、會計、總務、人事、資訊、稽核都是中央單位管理，集團中央管理功能管理項目中，○○○、○○○（○○○之子）、○○○（○○○之女）都有直接影響能力，只是○○○在財務涉獵比較多；○○集團所有重要決策，包括勞資爭議，是否可以給錢、如何給，說穿了就是家庭會議。原審法院於上述另案中，參據上揭證人證詞，並論明○○集團之決策固由○○○董事長作最後決定，惟○○○曾擔任集團管理部最高主管，且負責集團內財務總稽核工作，對於○○集團轄下之各公司之財務，有直接之實質影響力，難謂不具控制權限；○○○擔任○○集團總經理、執行長，乃總管理者，對於○○集團轄下之各公司之人事、財務、業務經營，有直接之實質影響力，難謂不具控制權限，乃維持上訴人禁止訴外人○○○、○○○出國之處分，判決駁回○○○及○○○之訴（未據上訴，已確定在案）。本件被上訴人於○○○○公司係擔任臺中工廠廠長之職務，承辦事項及職務內容均需上呈其他主管，再由○○○董事長核決，不能認被上訴人於○○○○公司實際上有人事、財務或業務經營之直接或間接控制權限。參以被上訴人依照公司規定而於簽呈中簽名之情形，被上訴人之加註意見至多僅係「呈准辦理」、「呈准優先辦理」、「呈請核示」等，而未曾表示其他任何意見，亦非決策者，並經證人○○○即○○○○集團人事主管到庭證述：「（被上訴人訴訟代理人問：提示今日書狀原證1第1頁，人事陞遷任用公文需要逐級辦理簽核，是否如原證1所示？）是。」等語在卷，互核相符，不能認被上訴人於○○○○公司實際上有人事直接或間接之控制權限。足見，被上訴人主張其係代表○○公司擔任○○○○公司之董事一職，並非持有上開公司20％以上股份之大股東，所擔任之董事僅為法人股東指派之代表，依據公司法第27條第3項之規定，實際上並無控制或掌管公司之實權，更何況其任職董事期間，僅依原有工作領取薪資，並未額外領取任何董事報酬，且就工作內容而言，未因擔任董事而有所變動，均顯示其就董事之職位，僅係配合掛名，並非據此而掌握或享有任何公司權力或資源，遑論有人事、財務及業務經營之決策權。再者，被上訴人自68年進入○○○○集團工作，所從事皆是基層廠務工作，屬基層人員，對於公司核心事務自無接觸機會，又本件○○○○公司係由董事長○○○親自經營，所有大小事務皆由其決定，其僅係由○○○董事長指派以法人代表之身分掛名擔任董事之職，實際上對於公司人事、財務及業務經營並無決策權限，並非大量解僱勞工保護法第12條所稱之「實際負責人」等情，且提出財政部中區國稅局99至103年度綜合所得稅各類所得資料清單為證，堪以採信。
故被上訴人並非直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者，堪以認定。至被上訴人與○○○○公司高層是否關係密切，核與被上訴人是否為該公司之實際負責人並無絕對關聯等語。
五、上訴意旨略謂：㈠公司內部所有決策權限依公司階層職級及公司法規定，均得上溯至最終決策者(即公司之代表人)，故倘僅將大量解僱勞工保護法之「實際負責人」限縮在具有最高決策權限者始屬之，將無異使大量解僱勞工保護法無從適用於公司法所定之公司董事會合議制體系，蓋不論其是否對於公司之人事或業務經營具有控制權限，若其後均需由最高決策者即公司代表人核決，則足以該當大量解僱勞工保護法之「負責人」恐僅有一人，此毋寧將使大量解僱勞工保護法限制負責人出境以促使具操控權能之公司負責人「謀求解決方案」之立法目的不達，故無從逕將「決策權限」範圍僅限縮於具「最後」決定權限者，而應自客觀脈絡綜合認定其於人事、財務及業務層面所享有、參與之決策權限是否重大，並考量其得以影響進而形成決策之可能性。次按公司法第202條規定，董事會為股份有限公司業務執行之最高機關，則個別董事既得參與董事會作成決議，可認為其對於公司之業務，至少得以「間接」方式控制該公司之業務經營，此不論該董事是否為公司之多數股東支持或係屬少屬股東所支持而有差異，蓋其確有作成決議或參與決策作成之可能。是以，原判決顯然將大量解僱勞工保護法第12條第2項所稱實際負責人之操控權能限縮在最高決策者始屬之，此實有違大量解僱勞工保護法限制負責人出境以促使具操控權能之公司負責人「謀求解決方案」之立法初衷，亦有違公司法以董事會作為業務執行機關之預設，原判決上開認定顯然已有不適用公司法董事會相關規定之違背法令事由甚明。尤有進者，股份有限公司董事會既屬合議制機構，且被上訴人亦以董事身分參與作成100年12月28日董事會撤銷中壢、三重、新營、小港分公司決議、101年2月22日董事會撤銷北嘉義分公司決議，故自客觀脈絡觀察被上訴人所參與董事會會議，其中所討論議題涉及「撤銷分公司」此一重大決策權限之行使，詎原判決對此僅泛言陳稱：「…難認原告有實質參與○○○○公司董事會議討論撤銷分公司、裁員之情事或有何決策權利」云云，顯然係對於與待證事實有關之訴訟資料有所選擇，而就上開董事會議紀錄未予實質審酌。甚者，對於原發回判決意旨所指明被上訴人是否能「直接、間接控制該公司之人事、財務或業務經營」乙節，被上訴人既得參與撤銷分公司董事會決議之作成，實足徵被上訴人於○○○○公司至少得「間接」控制○○○○公司人事或經營等權限，則確徵原判決確有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定，及判決不備理由之違背法令。㈡證人○○○105年11月9日準備程序業已證述：被上訴人係「生產事業部門的最高主管，生產事業部門的人事、業務是原告掌管」等語，且觀被上訴人擔任廠長之臺中廠房，乃100年後○○○○公司生產事業唯一之生產工廠，亦有證人○○○證述可稽。是以，被上訴人乃為○○○○公司生產事業部之最高主管，亦為○○○○公司唯一生產工廠（金雞母）之廠長，難認被上訴人對於○○○○公司之生產事業毫無控制經營及管理權限。次以，證人○○○於原審證述「○○○○公司是不會隨意要求受薪人員擔任董監事的，以○○○在工作超過30年及我工作11年我們並沒有在○○○○公司及○○公司擔任董監事，我不能推測原告與○○○○公司董事長○○○有何特殊關係，只能說○○○○公司過往慣例上非比尋常。」復參○○○○公司歷年度之公司董事、監察人登記名單，除被上訴人自100年7月22日開始擔任董事者外，均從未曾有許家以外之人擔任董事或監察人。據上，證人證言實足徵被上訴人於○○○○公司至少得「間接」控制部分經營權限，被上訴人既兼具「○○○○董事」及「生產事業部門最高主管」雙重身分，原判決卻遽採信被上訴人原審主張，並謂：「…原告自68年進入○○○○集團工作，所從事皆是基層廠務工作，屬基層人員，對於公司核心事務自無接觸機會…其僅係由○○○董事長指派以法人代表之身分掛名擔任董事之職，實際上對於公司人事、財務及業務經營並無決策權限」云云，顯然未將上開證人關於「被上訴人為生產事業部最高主管、唯一工廠之廠長」等涉及○○○○公司經營權限之證述均用於心證之形成，認定事實顯然違反論理及經驗法則，復同有判決不備理由之違背法令甚明。㈢⒈證人○○○、○○○及○○○或係為被上訴人之下屬，或目前仍為同事，渠等關於被上訴人是否具有人事、財務或業務權限之證詞，或屬迴護偏頗之詞，俱難憑採，原判決對於上訴人原審此一主張恝置未論，逕予採認，已顯然有判決不備理由之違背法令事由。且觀三位證人均自承屬基層人員，無從期待其能明確認知○○○○公司內部高層權限之行使，根本無從作為認定被上訴人有何直接或間接控制○○○○公司事業單位之人事、財務或業務經營之權利之證據甚明。況三人口徑一致，更均捨棄證人旅費之聲請，且觀渠等證述均無從執為認定被上訴人是否具有決策權限：⑴證人○○○業敘明「我現在還是林森如的屬下。」，則其證述可能出於迴護被上訴人，憑信性顯然有疑。且觀其對於○○○○人事、財務或業務決策者為何人，均覆稱：「(問)○○○○公司何人在人事、財務或業務有決策權？(答)我是基層人員不清楚」、「業務上不清楚，我是基層員工。」⑵證人○○○業到庭證述：「(問)你是否瞭解林森如在○○公司之工作內容及薪資情形？(答)我不知道。
」、「(問)你是否瞭解林森如在○○公司擔任董事等情形？林森如有無人事、財務或業務決策權？(答)我不知道，沒有。」、「(問)林森如在○○○○公司裁員或廢止有無決策權利？(答)我不知道。」、「我只知道財務，人事、業務決策權我不知道」、「其他業務我不知道，我的財務部分都是在處理銀行債務清理。」⑶抑有進者，三位證人對於被上訴人原審訴訟代理人所詢關於○○○○公司之業務內容竟分別覆稱：「(問)○○○○公司於100年與○○○○公司結束合作關係後公司主要經營業務為何？(答)不清楚。」（證人○○○）、「(問)○○集團是否還有事業存在？(答)不知道。」、「由哪家公司代理進口我不知道」（證人○○○）、「(問)○○○○公司於100年與○○○○公司結束合作關係後公司主要經營業務為何？(答)我真的不知道，我只負責財務，我負責銀行資金調度及出納。」（證人○○○），然○○○○公司事業集團業務內容、關係企業等俱為眾人熟知，此等得輕易自新聞網路媒體取得相關內容之資訊，竟均一問三不知。遑論三位證人於○○○○公司工作十數年，現仍為○○○○公司員工，實難諉為不知，確徵渠等對於證言有所保留，或係出於迴護被上訴人之意，證言確無憑採。⒉次以，證人○○○並未親身見聞及參與○○○○公司歷次董事會會議，此有其證述：「開董事會時董事長及總經理在辦公室或會議室討論後就叫我上去，要我將會議紀錄作一作，他們討論時他們會講其他的事情，那是公司比較高階的地方，有時我會不在裡面」、「他們討論撤銷分公司時我不在會議現場。」、「決定撤銷分公司時我不知道林森如是否有在董事長辦公室，他們討論事情時我不會在他們辦公室裡面，開會情形我不是很清楚。」可稽。是以，證人○○○未親身見聞及參與○○○○公司歷次董事會會議，其證言已明述討論撤銷分公司時其未在場，當無從執為被上訴人有無參加董事會會議決議之憑據，詎原判決執其證述謂稱：「證人○○○印象中在討論撤銷分公司會議時，原告沒有在裡面，幾乎都是在臺中，可能當時剛好來臺北要薪水，董事長○○○就請原告在會議紀錄上簽名，尚難認原告有實質參與○○○○公司董事會議討論撤銷分公司、裁員之情事或有何決策權利。」云云，則顯係以不在場之證人○○○證述逕推論得出「被上訴人未有實質參與董事會決議」，此一認定顯然違背論理及經驗法則。⒊甚者，倘如原判決所稱被上訴人僅係掛名，又何須特別另行請被上訴人於董事會議紀錄上簽名？原判決上開認定不僅顯然違背論理及經驗法則，且由上揭證人證述可知，三位證人均自承屬基層人員，無從期待其能明確認知○○○○公司內部高層權限之行使，根本無從作為認定被上訴人有何直接或間接控制○○○○公司事業單位之人事、財務或業務經營之權利。是以，原判決未能詳為審究，率以就本案可能與被上訴人利害關係相反之證人等證述，認定被上訴人非屬大量解僱勞工保護法第12條第2項之實際負責人云云，確嫌速斷，亦同有不適用行政訴訟法第125條第1項、第133條之應依職權調查規定及判決不備理由之違背法令，與行政訴訟法第243條第2項第6款判決理由矛盾之判決當然違背法令情事。⒋再以，原判決固執證人○○○證述，謂稱：「原告係○○○○公司臺中廠廠長，負責工廠裡面製造生產事宜，臺中廠之員工陞遷及財務決策均係由原告上簽呈，再由總公司董事長或總經理核示後發佈命令，則原告僅係負責製造生產之臺中廠廠長，亦難認原告有何直接或間接控制○○○○公司事業單位之人事、財務或業務經營之權利。」惟被上訴人擔任廠長之臺中廠房為○○○○公司生產事業唯一之生產工廠，且其為○○○○公司生產事業部之最高主管，確難認對於○○○○公司之生產事業毫無控制經營及管理權限，原判決未將證人關於「被上訴人為生產事業部最高主管、唯一工廠之廠長」等涉及○○○○公司經營權限之證述均用於心證之形成，認定事實顯然違反論理及經驗法則，更有判決不備理由之違背法令。⒌據上，原判決未能詳為審究，率以就本案可能與被上訴人利害關係相反之證人等證述，認定被上訴人非屬大量解僱勞工保護法第12條第2項之實際負責人云云，亦未就此再為查證，置「被上訴人擔任生產事業部最高主管」、「被上訴人以董事身分參與作成100年12月28日董事會撤銷中壢、三重、新營、小港分公司決議」、「從未曾有許家以外之人擔任董事或監察人」等諸多合理之懷疑而不論，逕認被上訴人非直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者，顯有悖於論理法則。且核上開合理懷疑，非不得再透過函詢訴外人○○公司如何指派被上訴人擔任本件○○○○公司法人董事代表，或係函請○○○○公司提供100年度至103年度之「歷次」董事會會議資料（而非僅有卷內○○○○公司所提出之100年度至101年度等資料），以確認或排除之。原審法院非盡此調查之能事，而猶不能認定待證事實之真偽，即無透過客觀舉證責任以分配訴訟不利益之餘地。而此均未見原審法院調查，確有違行政訴訟法第125條、第133條法院應依職權調查證據認定事實之規定，而有判決違背法令情事甚明。且對照被上訴人於爆發欠薪爭議及員工終止勞動契約斯時，均為○○○○公司之董事，並擔任○○○○集團要角，對於○○○○公司之人事及業務經營具操控權能，應有協助處理積欠勞工債務權限，對照被上訴人行政訴訟答辯狀辯稱：「…上訴人斷章取義證人○○○之證述，影射被上訴人與○○○○公司董事長○○○關係特殊及從未有許家以外之人擔任董事或監察人等節，均為臆測之詞」云云，確屬無稽等語，為此請求廢棄原判決，並由本院自為判決駁回被上訴人於第一審之訴，或發回原審法院更為審理。
六、本院查：㈠大量解僱勞工保護法第1條規定：「為保障勞工工作權及調
和雇主經營權，避免因事業單位大量解僱勞工，致勞工權益受損害或有受損害之虞，並維護社會安定，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」行為時即97年5月23日修正公布同法第2條第1項第4款規定：「本法所稱大量解僱勞工，指事業單位有勞動基準法第11條所列各款情形之一、或因併購、改組而解僱勞工，且有下列情形之一：……（第4款）四、同一事業單位僱用勞工人數在500人以上者，於60日內解僱勞工逾所僱用勞工人數5分之1。」行為時及裁處時即97年5月23日修正公布同法第3條第1項規定：「本法所稱主管機關：在中央為行政院勞工委員會；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」（103年2月14日行政院院臺規字第0000000000號公告第3條第1項所列屬「行政院勞工委員會」之權責事項，自103年2月17日起改由「勞動部」管轄）行為時迄今同法第12條第1項第4款、第2項及第3項規定：「（第1項）事業單位於大量解僱勞工時，積欠勞工退休金、資遣費或工資，有下列情形之一，經主管機關限期令其清償；屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國：……（第4款）四、僱用勞工人數在200人以上者，積欠全體被解僱勞工之總金額達新臺幣2千萬元。（第2項）事業單位歇業而勞工依勞動基準法第14條第1項第5款或第6款規定終止勞動契約，其僱用勞工人數、勞工終止契約人數及積欠勞工退休金、資遣費或工資總金額符合第2條及前項各款規定時，經主管機關限期令其清償，屆期未清償者，中央主管機關得函請入出國管理機關禁止其代表人及實際負責人出國。（第3項）前2項規定處理程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」其中第12條第1項、第2項立法理由載明：「憲法第23條規定，關於人民基本權利及自由之限制，應以法律為之；本條規定之目的在於保障弱勢勞工爭取法定權益，維護公共利益，降低社會成本。基此，對於大量解僱勞工，且未依法給付退休金、資遣費或有積欠工資，造成勞工權益損害情節重大之事業單位，對於事業單位應負責之董事長及實際負責人，禁止出國，謀求解決途徑。」「……實務上常發生事業單位歇業時，雇主蓄意不為或怠於行使終止勞動契約之意思表示，致該積欠勞工退休金、資遣費或工資之雇主，無第1項禁止出國規範之適用，爰增訂第2項規定，使勞工債權之保障更臻周延。……」；行為時勞動基準法第14條第1項第5款規定：「有左列情形之一者，勞工得不經預告終止契約：……（第5款）五、雇主不依勞動契約給付工作報酬，或對於按件計酬之勞工不供給充分之工作者。」依大量解僱勞工保護法第12條第3項規定授權訂定之大量解僱勞工時禁止事業單位代表人及實際負責人出國處理辦法第3條第1項規定：
「事業單位於大量解僱勞工而積欠勞工退休金、資遣費或工資達本法第12條第1項所定之標準，經主管機關限期令其給付，屆期仍未給付者，主管機關應報請中央主管機關處理。」第4條第1款規定：「主管機關依前條第1項規定，報請中央主管機關處理時，應載明下列事項：（第1款）一、代表人及實際負責人之姓名……」第5條規定：「中央主管機關為審核禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件，應成立審查會，置委員13人，其中1人為召集人，由中央主管機關指派人員兼任之；其餘委員，由中央主管機關就下列人員派（聘）兼之：一、中央主管機關代表2人。二、內政部代表1人。三、外交部代表1人。四、法務部代表1人。五、財政部代表1人。六、經濟部代表1人。七、專家學者5人。」及第9條第1項規定：「審查會開會時，應有2分之1以上委員出席，其決議事項應有出席委員3分之2以上同意行之。」㈡原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，基於前揭理由，認
被上訴人並非○○○○公司之實際負責人，上訴人依大量解僱勞工保護法第12條第2項規定為原處分禁止被上訴人出國，於法尚有未合，訴願決定予以維持，亦有未洽，而將訴願決定及原處分關於被上訴人部分均撤銷。經核原判決認事用法均無不合。
㈢上訴意旨雖再以前詞爭執，惟按大量解僱勞工保護法第12條
第1項、第2項規定禁止出國處分的對象既係事業單位的「代表人及實際負責人」，其中所謂實際負責人部分，即應以其是否「實際負責」為斷，不以登記名義為準，且應避免失之過廣，致侵害人權，此觀上訴人訂定之禁止出國作業說明第5點第1項規定：「本法第12條所稱事業單位實際負責人，謂直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營者。」及其條文說明自明（原審前審卷第102頁反面），而同點第2項規定：「主管機關認定實際負責人時，應有相關證據足資佐證，並就下列人員予以調查：(一)現任或曾任事業單位之董事（含理事）或監察人（或監事）者。(二)持有事業單位百分之二十以上之股份者。(三)經被大量解僱勞工或他人指認為事業單位實際負責人且有具體事證者。(四)事業單位名義負責人之配偶、前配偶、四親等內之血親或三親等內之姻親者。(五)董事長或負責人經改選尚未辦理登記者。(六)位居事業單位特殊重要職位者。」其中第3款「經被大量解僱勞工或他人指認為事業單位實際負責人且有具體事證者」亦明示相同的意旨。至其餘各款僅在指明認定實際負責人之調查方向，得就具有該等身分或地位之人，調查其是否直接或間接控制事業單位之人事、財務或業務經營。倘其對事業單位確有上述控制情事者，始得認定為事業單位之實際負責人；若非對事業單位之人事、財務或業務經營有上述操控權能者，縱屬其餘各款規定範圍之人，因無從期待藉由禁止出國，促使其清理該事業單位積欠勞工之債務，即難將其作為大量解僱勞工保護法第12條第1項、第2項所規定禁止出國對象之事業單位「實際負責人」。則上訴人所設「禁止事業單位代表人及實際負責人出國案件審查委員會」，僅憑公司變更登記事項表記載被上訴人於100年7月22日至103年7月21日擔任公司董事，未查證核屬，即決議認定被上訴人為事業單位○○○○公司之「實際負責人」，將其作為禁止出國之對象，已有未洽。又證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定亦異於該當事人之主張者，不得謂為原判決有違背法令之情形。且證據之證明力如何或如何調查事實，何種證據可取，何種證據不可取，並同一證據方法採用其一部分，排斥其一部分，事實審法院均有衡情斟酌之權，苟已審酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背證據法則、經驗法則或論理法則，即不得遽指為違法。再所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。本件原判決已就撤銷原處分及訴願決定關於被上訴人部分，敘明其認定被上訴人僅係由○○○董事長指派以○○公司代表之身分掛名擔任○○○○公司董事之職，實際上對於該公司人事、財務及業務經營並無決策權限，並非○○○○公司之實際負責人之依據，且就上訴人之主張，何以不足採取，分別予以指駁甚明，詳如上述。揆諸前開說明，於法均無不合，亦無所謂判決理由不備或理由矛盾之違背法令情形。上訴意旨雖指摘原判決未能詳為審究，率以就本案可能與被上訴人利害關係相反之證人等證述，認定被上訴人非屬大量解僱勞工保護法第12條第2項之實際負責人，確嫌速斷云云，惟到庭證人如與被上訴人利害關係相反，其猶能為有利於被上訴人之證詞，其言尤屬可信，原判決採信其證詞，自無違論理法則與經驗法則。又公司法第202條雖規定：「公司業務之執行，除本法或章程規定應由股東會決議之事項外，均應由董事會決議行之。」惟法人股東指派代表擔任之公司董事，如無實權，而僅能聽命行事者，即無從期待藉由禁止出國，促使其清理該事業單位積欠勞工之債務，即難將其作為大量解僱勞工保護法第12條第1項、第2項所規定禁止出國對象之事業單位「實際負責人」，上訴意旨援引公司法第202條規定，主張董事會為股份有限公司業務執行之最高機關云云，除忽略公司法第193條第1項規定：「董事會執行業務，應依照法令章程及股東會之決議。」外，徒憑此董事會職權之形式規範，亦難作為被上訴人有直接或間接實際控制○○○○公司人事、財務或業務經營權能之論據。
㈣次按上訴人於95年3月21日依職權訂定之禁止出國作業說明
，核其內容既係上級機關為協助下級機關統一解釋法令、認定事實及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定，其性質為行政規則，並已有效下達（原審前審卷第99頁以下），依行政程序法第161條規定，即有「拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力」，且對任何人均應平等適用。又禁止出國作業說明自訂定後迄上訴人於103年11月6日作成原處分止，約8年，而上訴人作成限制出境處分案件數量於103年之前有9件等情，業據上訴人陳明在卷（見原審法院卷第208頁），難謂無反覆實施之慣行而發生外部效力。其中第8點、第9點第1項已依序明定：「（第1項）主管機關依本法第12條第1項規定以函令事業單位限期給付時，應正本送達事業單位，並副知事業單位董事長及實際負責人。（第2項）前項送達，依行政程序法第67條以下有關送達之規定。」「主管機關依事業單位所陳述之意見及檢附之資料認定事實，如認事業單位已達到本法第12條第1項各款之要件者，而依本辦法第3條報請中央主管機關處理時，應載明本辦法第4條所列事項，並應檢附下列資料及證據清單：㈠主管機關審酌之證據。㈡事業單位、董事長或實際負責人提出之意見書及其檢附之證據。㈢限期給付函影本暨送達證書影本。」然本件主管機關限期給付通知（新北市政府103年10月14日北府勞資字第0000000000號函）僅送達○○○○公司，並未副知被上訴人（原審前審卷第97頁），其程序與上開禁止出國作業說明規定實有未合，自難謂已踐行正當法律程序。上訴人雖主張依公司法第23條第1項、第8條第1項之規定，被上訴人為○○○○公司之董事，應忠實執行業務、盡善良管理人之義務，當有積欠勞工債務且收到主管機關函令事業單位限期給付時，自應儘速於期限內清償，被上訴人尚難謂函文副本未送達，而免除盡善良管理人之義務等語，惟公司法係以公司及全體股東為規範目的，公司法第23條第1項於90年11月12日修正時雖引進英美法概念之受任人義務（fiduciary duty），規範公司負責人之受任人義務為「公司負責人應忠實執行業務並盡善良管理人之注意義務，如有違反致公司受有損害者，負損害賠償責任。」但學說及實務見解咸認為公司負責人係對公司（股東全體）負忠實義務，亦即公司負責人係對公司（股東全體）負有受任人義務，對於個別股東或公司勞工不負受任人義務。上訴人前述主張容有誤解。至於上訴人其餘主張各節，經核無非重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，再予爭執，或以其主觀歧異見解，就原審取捨證據、認定事實及適用法規之職權行使，指摘為不當，並就原判決已論斷者，泛言其未論斷或理由矛盾，均無可採。
㈤綜上所述，原審並無判決不適用法規、適用不當、不備理由
或理由矛盾等違背法令情形。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 5 月 31 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 劉 介 中法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 林 文 舟以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 1 日
書記官 楊 子 鋒