最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第32號上 訴 人 磊高營造股份有限公司代 表 人 陳珏伶訴訟代理人 林亮宇 律師
王雲玉 律師被 上訴 人 經濟部代 表 人 沈榮津上列當事人間水利法事件，上訴人對於中華民國106年9月19日臺北高等行政法院106年度訴字第610號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人僱用他人未經許可在臺中市○○區○○段○○小段旱溪左岸○○橋下游旱溪河川區域內（下稱違規地點）採取土石外運，經臺中市政府警察局豐原分局（下稱豐原警分局）於民國104年3月13日查獲，並移由被上訴人審認上訴人有違反水利法第78條之1第3款規定之行為，依同法第92條之2第7款規定，以105年11月18日經○○字第0000000000號處分書（下稱原處分），處上訴人罰鍰新臺幣（下同）100萬元。上訴人不服，循序提起行政訴訟。經臺北高等行政法院（下稱原審）以106年度訴字第610號判決駁回；乃續行本件上訴。
二、上訴人起訴主張：訴外人臺中市政府觀光旅遊局（下稱臺中市00000000000000000市○○區○○0號橋至潭子區○○橋旱溪自行車道東岸建置工程」（下稱系爭工程）之政府採購案，由上訴人得標。上訴人施作系爭工程時，將臺中市○○區○○橋旁之既有花台打除，挖出之土石置於曳引車上，並將曳引車暫時停放於高架橋下空地，皆依據臺中市觀光局向被上訴人所屬水利署（下稱水利署）申請取得之河川區域公（私）地使用許可書，及臺中市觀光局之指示，切實依據上訴人與臺中市觀光局於103年11月5日就系爭工程簽立工程採購契約書（下稱系爭契約）之施工說明書進行施作、放置土石，當無違反水利法第78條之1第3款規定之情事。縱認上訴人有未經許可於河川區域採取土石之行為，然上訴人係依臺中市觀光局之指示，由上訴人自覓適當地點倒置土石，無故意過失可言，依行政罰法第7條第1項規定，應不予處罰等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：本件實際上確由上訴人以其員工陳添澄指示洪山益及邱欽洲等2人，未經許可即採取土石並將土石外運至河川區域外，而該行為顯已違反水利法第78條之1第3款規定之行政法義務，從而本件實際違反行政法上義務之行為人當為上訴人無疑；又姑不論上訴人與臺中市觀光局於系爭工程契約中，約定由何方向水利署提出許可申請，不影響實際上從事違反上揭行政法上義務之行為人確為上訴人之事實；況且，系爭工程契約更有約定土石外運前須經許可，且水利署103年11月20日○○○字第00000000000號許可函，業載明變更許可使用內容時應重新提出申請，並嚴禁盜採砂石等行為，職此，系爭工程土石外運至河川區域外應經事先許可乙事，乃身為專業廠商之上訴人應知悉並遵守之義務，今上訴人為施工便利性將土石外運至河川區域外，縱無故意，亦有注意義務違反而有過失等語，資為抗辯；並求為判決駁回上訴人在原審之訴。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：
（一）系爭工程雖經臺中市觀光局依法向水利署申請許可使用旱溪河川公地，並經水利署以103年11月20日○○○字第00000000000號函許可在案，惟上開許可函說明二已敘明：「請確實依照本署核定申請書內容位置施設，……如有變更許可使用內容時應重新提出申請許可。」說明四並敘明：「……並嚴禁盜採砂石或運輸廢棄物（土）……等違反水利法相關行為。」等語（見原處分卷1第9頁）；且該申請許可案103年11月19日「經濟部水利署第三河川局（下稱第三河川局）受理中央管河川內一般使用申請案會勘紀錄」之「會勘結論」第3點亦載明：「本案倘奉核准，申設單位應於施工範圍四周設置圍籬或旗幟及工程告示牌，確實負責督導依申請書內容執行施工，不得逾越申請範圍、傾倒垃圾、廢土及盜採砂石（土石外運）之情事；如有上述情形經查屬實，本局將廢止許可，並依規核處並求償」等語。據此可知，水利署就系爭工程使用旱溪河川公地之許可範圍內，除非事先報經主管機關另許可同意，均不得有採取土石之情事。是以，本件上訴人未經許可在河川區域內採取土石之行為，已違反水利法第78條之1第3款規定，課予任何人均負有未經許可不得在河川區域採取土石之義務，甚為明確。被上訴人認上訴人已違反水利法第78條之1第3款規定，爰依同法第92條之2第7款、經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第12點及其附表一第7款第1目(採取土石在1,000立方公尺以下者，罰100萬)等規定，以原處分處上訴人罰鍰100萬元，並無違誤。
（二）臺中巿觀光局代表人林政勳於105年7月19日接受第三河川局訪談時曾稱：「……（五、問：有關貴局承包商磊高營造股份有限公司於臺中市○○區○○○○段未經許可違規土石外運案你是否同意並知情？）答：否，倘若於工程結束後有剩餘土石方再向河川局申請外運，河川局同意後再進行後續動作。……（六、問：有關本案是否有所補充？）答：有，針對本局與承包廠商核備之施工計畫內容第五點規定略以（……提報土石方處理計畫【含棄、需土】送主管機關核備，然貴公司未提送土石方處理計畫，已開始處理土石方，且未告知如何處理土石方造成本次事件，係屬貴公司之責）。」等語，由上可知，上訴人就系爭工程之土方處理，應先向臺中市觀光局提送土石方計畫，倘工程結束後有剩餘土石方者，應向第三河川局申請外運，第三河川局許可後始得進行後續動作，惟上訴人未向工程主辦機關臺中市觀光局提送土石方計畫，且未經第三河川局許可前，即在河川區域採取土石之行為，已違反水利法第78條之1第3款規定，堪予認定。
（三）水利署就系爭工程使用旱溪河川公地之許可範圍內，除非事先報經主管機關另許可同意，均不得有採取土石之情事，業如前述。本件上訴人承攬臺中市觀光局所發包系爭工程，於工程施工期間，上訴人以其員工陳添澄雇用洪山益及邱欽洲等2人，由洪山益駕駛挖土機於第三河川局管轄之違規地點未經許可採取土石，裝載於邱欽洲駕駛車牌號碼000-00之曳引車，外運至河川區域外堆置，經豐原警分局員警於104年3月13日查獲。而上訴人之代理人劉岳於105年7月19日接受第三河川局訪談時答稱：「（問：案發當時所載運之土方在何處？）在砂石車上，並停在旱溪與台74線橋下……」等語；且上訴人於本件行政訴訟中亦自認：「……故原告（即上訴人）將挖出之土石暫置於曳引車上，又因施工地點一側為防汛道路單行道，一側為河床，前後又係需整地之工地，即如原告104年3月14日拍攝之施工地點現場照片所示……，是以原告即將曳引車駛離暫時停放於500公尺外之快速公路台74線高架橋下空地……」等語，足認上訴人確有未經許可在河川區域採取土石，且將土石外運至許可施工河川區域外之台74線高架橋下空地之行為。又查，上訴人係屬土木營造相關行業，且專業營造公司，本應更明瞭本件有河川公地申請使用與一般工程相異處，更應較一般人注意相關公共工程之行政程序與法令規定，並應確實遵守其與臺中市觀光局之約定，即應先經第三河川局許可後，始得於河川區域內採取土石。而上訴人之受僱人陳添澄、洪山益及邱欽洲，殊無不知之理，竟仍違規為之，縱無違法之故意【上開3人，業經臺灣臺中地方法院檢察署（下稱臺中地檢署）檢察官以104年度偵字第9209號不起訴處分確定在案】，亦難辭過失之責。
是本件上訴人之受僱人陳添澄、洪山益及邱欽洲上開未經許可於河川區域內採取土石之違規行為，係屬過失行為，業如前述，依上開行政罰法第7條第2項規定，推定為上訴人之過失，則上訴人就本件之違章行為具有過失，堪予認定。
（四）至上訴人與臺中市觀光局於系爭工程契約中，約定由何者向水利署提出許可申請，此乃屬上訴人與臺中巿觀光局間私法契約關係，臺中巿觀光局是否未依契約約定，核屬其上訴人與臺中巿觀光局之私權紛爭，無礙於實際上從事違反水利法第78條之1第3款所定行政法上義務之行為人確為上訴人之認定等語，因將訴願決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、上訴意旨略謂：
（一）原判決未審酌對上訴人有利之臺中市觀光局派員於臺中地檢署104年度偵字第9209號案件之證述，亦未於判決中說明不予採納之理由，屬判決不備理由之當然違背法令。
（二）上訴人暫置土石於最適合且最近之防汛道路旁空地，係施工之必要，然原判決完全未審酌本件系爭工程之現場施作條件，更未於判決理由中說明何以不採，亦屬判決不備理由之當然違背法令。
（三）原判決未審酌系爭工程係招標機關就系爭工程有設計上之瑕疵，如由上訴人承擔此等不利益，實屬無理，是上訴人縱使有未經許可於河川區域內採取土石之行為，亦非可歸責而為無過失。
（四）系爭工程於驗收階段方有「剩餘土石方」之處理，本件既屬工程施作之前階段，原判決竟僅憑臺中市觀光局派員於105年7月19日接受第三河川局訪談時內容，認定上訴人應先向臺中市觀光局提送土石方計畫，而未敘明究竟係依據何一法律規定，顯然違反法律保留原則，且有判決不備理由之當然違背法令等語。
六、本院查：
（一）「土石採取，應依本法取得土石採取許可。」「未經許可採取土石者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰，……。」為土石採取法第3條第1項前段、第36條所規定；又「河川區域內之下列行為應經許可：……三、採取或堆置土石。……」「有下列情形之一者，處新臺幣100萬元以上500萬元以下罰鍰：……七、違反第78條之1第3款、第78條之3第2項第3款規定，未經許可採取或堆置土石者。
」水利法第78條之1、第92條之2第7款亦分別定有明文。
可知，違法在河川區域內採取土石之行為，分別違反水利法第78條之1第3款及土石採取法第3條規定，依特別法優先於普通法適用之原則，水利法應優先於土石採取法規定而適用，合先敘明。另「違反水利法第78條之1第3款未經許可採取土石而依第92條之2第7款裁處罰鍰者，採取土石在1,000立方公尺以下者，罰100萬元，每增加100立方公尺（不足100立方公尺，以100立方公尺計之）加罰5萬元。行為發生於汛期者，依目前金額加罰2分之1，亦有經濟部發布之違反水利法案件罰鍰金額裁罰基準表可稽。上開裁罰基準表為水利法之中央主管機關經濟部為法律適用之一致性及符合平等原則所訂之行政裁量準則，就各種違反水利法違章情形及違章後情形等事項分別訂定裁罰金額或倍數，該基準表除訂定原則性或一般性裁量基準外，另就例外情形亦加規定，俾供所屬據為行使裁量權之基準，核與水利法之立法意旨無違，於處理違反水利法案件時自得加以援用。
（二）依上開水利法第78條之1第3款及第92條之2第7款規定意旨，未經許可於河川區域採取或堆置土石之違法行為態樣，非僅指未經許可之開挖行為，尚包括未經許可於河川區內採取土石後，仍堆置於河川區內及經許可於河川區內開挖土石後，未經許可運離河川區外堆置者。又河川區域內原有土石，除配合河川治理需要辦理疏濬工程後，不必留存於河川區域內之土石，或依水利法相關規定經許可人民採取自行利用之土石，方容許運出河川區域外，至其餘包括施工所挖取之土石，除非事先報經水利主管機關同意，原則不容許外運，蓋因河川公地土石禁止濫採，事關河川及沿岸安全，自有管制必要。
（三）本件上訴人承攬臺中市觀光局所發包之系爭工程施工期間，未經許可，由其受僱人在第三河川局管轄之系爭違規地點，採取土石裝載於曳引車，外運至河川區域外之台74線高架橋下空地堆置，經警查獲等情，為原審調查審認之事實，揆諸前開說明，原判決認上訴人自有未經許可於河川區域內採取土石之行為，已違反水利法第78條之1第3款規定，洵屬有據。又系爭工程採購契約已約定基礎工程挖出多餘之土石，除利用於臨路堤外（形同回填），上訴人應依圖說規定倒置於指定場所或自覓適當地點（見原審卷第145頁、土石方工程施工說明書）；再參系爭工程施工計畫關於剩餘土石方計畫就土石方運送流程，其申報時程已明定「承包廠商於開工前應詳實預估土方量，如有剩餘（需）土石方，併同施工計畫提報土石方處理計畫（含棄、需土），送主辦工程單位核備，並依據營建剩餘土石方兩階段申報作業及流向勾稽作業上網申報」，及水利署103年11月20日○○○字第00000000000號許可函及許可前會勘結論，已明揭不得逾越申請範圍、傾倒垃圾、廢土及盜採砂石（土石外運）之情事等項，堪認上訴人因施工需要而挖掘系爭河川區域內土石，於回填或處理剩餘土石方前，有另覓地點堆置，須將土石外運情形，亦應經水利主管機關許可後始得為之。此節已經原判決論述甚明，上訴人仍主張其與臺中市觀光局所簽訂之工程契約，工程內容為自行車道建置工程，上訴人因施作系爭工程所需，乃將挖出之土石另行置於適當之處，原判決未說明上訴人應依何條款規定，先向臺中市觀光局提送土石方計畫，逕認定上訴人有未經許可採取河川區域內土石之情事，其解釋有違反法律保留原則之適用，且有判決不備理由之違法一節，核非可採。是縱臺中市觀光局所屬員工溫榮基於臺中地檢署104年度偵字第9209號案件證述：土石方工程施工說明書，雖有提到可由廠商另外覓合適地點棄置，但必須提計畫書；因施工計畫進來的時候，尚無法確定土石方會剩餘多少，所以土石方計畫還沒辦法提出等語，仍無解上訴人依工程圖說，將既有結構物打除並進行工程整地時，因而產生之土石方，原應依相關規定進行申報，卻未申報即逕行將土石外運至許可施工河川區域外之台74線高架橋下空地之違章行為之成立。上訴人指摘原判決未審酌臺中市觀光局派員於上述偵查案件之證述，亦未於判決中說明不予採納之理由，有判決不備理由之違法云云，仍非可取。
（四）刑事判決所認定之事實，行政法院不受其拘束，仍應本於調查所得，自為認定及裁判（本院44年判字第48號、59年判字第410號判例意旨參照）。依此，原審依其調查證據之結果而為本件事實之認定，本不受上訴人所舉臺中地檢署104年度偵字第9209號不起訴處分書認定事實之影響。
況該檢察官不起訴處分書，係就陳添澄、洪山益及邱欽洲有無涉刑法竊盜、違反水利法等罪嫌，所為之不起訴處分。因行政罰與刑罰性質不同，構成要件各別，縱然檢察官認定陳添澄、洪山益及邱欽洲無上開犯罪嫌疑而處分不起訴確定，惟其係以該兩者不合前揭法條處罰（刑罰）之規定，上訴人自不足持為本件免予處罰（行政罰）之論據。且原判決亦論明上訴人係屬土木營造相關行業，專業營造公司，本應更明瞭本件有河川公地申請使用與一般工程相異處，更應較一般人注意相關公共工程之行政程序與法令規定，並應確實遵守其與臺中市觀光局之約定，即應先經第三河川局許可後，始得於河川區域內採取土石。而上訴人之受僱人陳添澄、洪山益及邱欽洲，殊無不知之理，竟仍違規為之，縱無違法之故意，亦難辭過失之責，則上訴人就本件之違章行為具有過失，堪予認定等情，亦已逐一指駁甚明，並詳述其得心證之理由，核與卷附證據資料尚屬相符，與證據法則亦屬無違。
（五）綜上所述，原判決認事用法並無違誤，並已明確論述其事實認定之依據及得心證之理由，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當等違背法令之情形。上訴意旨無非重述其在原審業經提出而為原判決摒棄不採之主張，並執其個人歧異之法律見解為指摘，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 鄭 忠 仁法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 江 幸 垠以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
書記官 陳 映 羽