最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第323號上 訴 人 李金安訴訟代理人 古嘉諄 律師
洪國勛 律師廖國翔 律師被 上訴 人 臺中市政府代 表 人 林佳龍上列當事人間返還不當得利事件，上訴人對於中華民國106年8月2日臺中高等行政法院106年度訴字第93號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺中高等行政法院。
理 由
一、緣坐落於臺中市○○區○鎮巷0號之「瑞成堂」建築物，經被上訴人所屬文化局（下稱文化局）暫定古蹟處理小組審議會議於民國100年7月11日決議逕列為暫定古蹟，並於100年9月9日決議指定為市定古蹟，被上訴人乃於100年9月29日以府授文資字第10001918521號公告為市定古蹟。惟時任「臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會」（下稱重劃會）理事長之上訴人與訴外人張世欣、陳献昌、楊家銓、林恆裕、陳國龍（下稱上訴人及訴外人張世欣等人）於100年9月20日共同毀損「瑞成堂」古蹟建築（除陳國龍遭通緝外，其餘人經臺灣臺中地方法院檢察署〔現更名為臺灣臺中地方檢察署，下稱臺中地檢署〕檢察官於101年3月14日提起公訴，並經最高法院103年度台上字第4461號刑事判決共同犯刑法第353條第1項毀壞他人建築物罪及105年7月27日修正前文化資產保存法〔下稱修正前文資法〕第94條第1項第2款之毀損古蹟罪確定）。被上訴人認上訴人及其任代表人之安居建設開發股份有限公司（下稱安居公司）暨訴外人張世欣等人就「瑞成堂」建築物之毀損，依修正前文資法第95條第1項規定，負有連帶回復原狀義務，惟均未履行，被上訴人本於維護古蹟之法定職權，乃依修正前文資法第95條第2項規定代履行，並向安居公司、上訴人及訴外人張世欣等人聲請假扣押，經原審於101年10月4日以101年度全字第22號裁定准許得對渠等之財產於新臺幣（下同）54,901,866元範圍內為假扣押。被上訴人於101年11月8日向行政執行署臺中分署（下稱臺中分署）聲請執行上開假扣押裁定，經臺中分署核發執行命令在案。嗣上訴人於假扣押執行程序中提出101年11月28日聲明書及101年12月5日同意書，表明先前以重劃會名義分別於101年3月29日、101年9月10日繳交之「瑞成堂遭破壞後已支出經費」10,546,366元、「修復工程經費預估」」44,355,500元，合計54,901,866元，均為上訴人自行籌措，並同意以該款項作為被上訴人代履行「瑞成堂」回復原狀之費用，被上訴人遂於102年1月18日向臺中分署具狀撤回前開假扣押之執行。嗣上訴人認被上訴人挪用上開費用於非上開「瑞成堂」毀損所應回復原狀之範圍，致被上訴人無法律上原因受有利益，乃向臺灣臺中地方法院提起民事訴訟請求返還不當得利，經臺灣臺中地方法院以105年度訴字第1012號民事裁定移送原審，經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠上訴人毀損「瑞成堂」固應就損害部分回復原狀，本件係由被上訴人代履行回復原狀之義務，惟上訴人已依被上訴人之要求繳納54,901,866元，作為被上訴人代履行「瑞成堂」回復原狀之費用，而本件毀損「瑞成堂」之範圍業經刑事判決具體認定，則上訴人應負責支付之回復原狀費用即以此範圍為限。㈡關於「瑞成堂遭破壞後已支出經費」部分，依臺中市文化資產管理中心（下稱文資中心）102年1月14日中市文資一字第1020000257號函所附支出明細，部分費用並非修復上訴人破壞部分之必要費用，且上訴人破壞部分僅占施工面積25%，故上訴人依法所應負擔金額為1,669,030元，被上訴人溢領金額為8,877,336元。㈢關於「修復工程經費預估」，依被上訴人提出之「市定古蹟瑞成堂修復暨再利用工程」竣工詳細表所示，該工程最終結算金額為32,940,649元，被上訴人未發包之溢領金額為11,414,851元。另依刑事判決之事實認定，上訴人毀損範圍為「瑞成堂」之外門樓、內部圍牆、拜亭、大廳及內埕地坪等位置，超出此範圍部分之修繕或其他再利用工程，依法並非上訴人所應負擔。此外，瑞成堂本因久未使用、維護而為荒廢棄置之狀態，於遭上訴人破壞後，除修復上訴人破壞之部分外，為活化、再利用而進行整體重新規劃及修繕部分之工程費用，亦不應由上訴人負擔。經上訴人比對被上訴人所提出之「工程結算書」，並以「工程預算圖」及「工程竣工圖」等佐證進行核算後，可知上訴人依法應負回復原狀義務之範圍所應負擔金額為3,953,789元，被上訴人溢領之費用高達40,401,711元。㈣上訴人依法預先暫為支付54,901,866元作為「回復市定古蹟瑞成堂原狀義務」之「代履行費用」，並未包含其他新增項目（例如：原本古蹟所無之監視設備、保全費用、燈具等）或再利用工程。㈤上訴人自始即係依修正前文資法預先暫行支付「代履行費用」54,901,866元，並以「回復瑞成堂遭破壞部分原狀」為上訴人之義務範圍，而非基於和解法律關係，且上訴人從未向被上訴人承諾係無條件向被上訴人支付54,901,866元，並毋庸於工程結算後返還溢領金額之意思。況被上訴人就其所主張所謂和解之成立時點，先主張係於101年度全字第22號假扣押裁定之執行程序達成和解，復稱係於101年2月17日「南屯區瑞成堂遭破壞後及未來修復費用撥付研商會議」（下稱101年2月17日會議）達成和解，其主張前後反覆，顯為臨訟之辯，洵非屬實。又上訴人出具之101年11月28日「聲明書」及101年12月5日「同意書」，並未見行政機關具名，為上訴人單方面出具之文書，形式上是否屬於民事或行政和解契約，已非無疑，就其內容以觀，亦無與被上訴人成立和解契約之意。被上訴人撤回假扣押執行之原因係因其就代履行費用「重複移送執行」，亦非於上訴人提出同意書、聲明書後，兩造就修繕範圍及價金意思表示一致而達成和解等語，求為判決：被上訴人應給付上訴人49,279,047元暨自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息百分之5計算之利息。
三、被上訴人則以：㈠上訴人及訴外人張世欣等人毀損市定古蹟「瑞成堂」之建築物後，文化局召開101年2月17日會議並決議：「瑞成堂」遭破壞後已支付經費10,546,366元由重劃會於101年3月31日匯入文資中心指定帳戶。未來修復工程費用預估44,355,500元，由重劃會依文化局指定期程及金額撥付，當時重劃會理事長即上訴人即主張上開費用為墊支款。㈡被上訴人依修正前文資法第95條規定，得代履行「瑞成堂」之回復原狀義務，並向行為人徵收費用，上訴人為安居公司負責人，且重劃區各項業務之執行及開發總費用之籌措係委由安居公司辦理，被上訴人乃向原審聲請對安居公司、上訴人及訴外人張世欣等人假扣押，經原審裁定准許後，被上訴人向臺中分署聲請假扣押執行，亦經該署核發執行命令在案。㈢嗣因上訴人之刑事案件經臺灣臺中地方法院101年度訴字第690號審理在案，上訴人希望刑事庭對其為有利判決及撤銷上開執行命令，乃委請律師向被上訴人表達擬和解之意思。上訴人表示擬以重劃會撥入文資中心指定帳戶之金額作為和解金額，惟被上訴人表示該金額係重劃會所撥入金錢，不能以之作為上訴人與被上訴人假扣押執行事件和解之款項，上訴人乃出具101年11月28日聲明書及101年12月5日同意書，由於上訴人已依修正前文資法第95條第2項規定給付「瑞成堂」回復原狀之費用合計54,901,866元，雙方達成和解，被上訴人因而向臺中分署撤回假扣押執行，故被上訴人取得54,901,866元之法律上原因，係基於上訴人與被上訴人間之和解，被上訴人並無不當得利。㈣上訴人係以101年12月5日同意書向被上訴人就臺中分署之假扣押執行事件為和解之要約意思表示，嗣被上訴人向重劃會取回上開款項之二紙收據，另簽具二紙收據予上訴人，即係為承諾之意思表示，故兩造就被上訴人向上訴人請求給付代履行「瑞成堂」回復原狀費用之假扣押執行事件，確有成立和解之法律關係等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠本件上訴人係共同毀損「瑞成堂」行為人之一，經檢察官提起公訴及法院判決有罪確定在案，依修正前文資法第95條第2項、民法第185條第1項及第273條第1項規定，被上訴人對之有公法上損害賠償額債權及代履行費用返還請求權之存在。㈡依101年2月17日會議紀錄、101年11月26日上訴人及其代理人林志忠律師於臺中分署執行案件提出之「行政執行聲明異議狀」、101年12月3日執行筆錄、101年11月28日之聲明書及101年12月5日之同意書，上訴人均承認其對於被上訴人負有修復經費54,901,866元（第1階段10,546,366元，第2階段44,355,500元）之公法上債務，該款項為其所有，並以重劃會名義給付給被上訴人（匯入文資中心保管款專戶），其已履行該公法上金錢給付義務。㈢自101年2月17日會議紀錄、101年度全字第22號假扣押裁定、文資中心代為收受之收據、101年12月3日執行筆錄、文資中心收回重劃會上開收據重新開立給上訴人之收據及被上訴人及其所屬文化局撤回對上訴人該行政執行案件等等，整體加以觀察，可知兩造就上開修復「瑞成堂」之公法上金錢債權，已合意以54,901,866元達成和解，被上訴人因而對上訴人取得54,901,866元之公法上金錢請求權，超過此金額部分，其請求權消滅。是被上訴人依法有收受上訴人給付該款項之權利，並非無法律上原因受有利益，無不當得利。上訴人主張兩造就「瑞成堂」之修繕範圍及款項並未達成合意，故無和解契約存在云云，顯與事實有間。又被上訴人於100年9月21日通知重劃會全面無限期停工，且被上訴人對上訴人聲請假扣押裁定，並就上訴人之財產執行假扣押，因上訴人承認及給付系爭款項，被上訴人始同意部分復工，並具狀撤回假扣押之執行，以上種種無非被上訴人對上訴人所為之讓步。上訴人主張兩造間並無互相讓步之事實，故其等無公法上和解契約之成立云云，亦有誤解。㈣上訴人主張本件兩造間並無互相讓步，就「瑞成堂」之修繕範圍及款項並未達成合意，其等間尚無和解契約之存在，且上訴人依法應負擔之修繕金額僅為5,622,819元，被上訴人溢領之費用高達49,279,047元，為無理由等語，為其判斷之基礎。
五、本院按：㈠修正前文資法第3條第1款規定：「本法所稱文化資產，指具
有歷史、文化、藝術、科學等價值，並經指定或登錄之下列資產：一、古蹟、歷史建築、聚落：指人類為生活需要所營建之具有歷史、文化價值之建造物及附屬設施群。……」第4條第1項規定：「前條第1款至第6款古蹟、歷史建築、聚落、遺址、文化景觀、傳統藝術、民俗及有關文物及古物之主管機關：在中央為行政院文化建設委員會（以下簡稱文建會）；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」第17條第1項、第3項規定：「（第1項）進入古蹟指定之審查程序者，為暫定古蹟。……（第3項）暫定古蹟於審查期間內視同古蹟，應予以管理維護；其審查期間以6個月為限。但必要時得延長一次。主管機關應於期限內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。」第94條第1項第2款規定：「有下列行為之一者，處5年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣20萬元以上1百萬元以下罰金：……二、毀損古蹟之全部、一部或其附屬設施。……」第95條規定：「（第1項）有前條第1項各款行為者，其損害部分應回復原狀；不能回復原狀或回復顯有重大困難者，應賠償其損害。（第2項）前項負有回復原狀之義務而不為者，得由主管機關代履行，並向義務人徵收費用。」準此，毀損古蹟之行為人依法負有就其所損害部分回復原狀之行為義務，如負有回復原狀之行為義務而不為者，得逕由上開主管機關代履行，並向應回復原狀之義務人徵收費用。又修正前文資法第95條第2項之規定，係由主管機關代履行後，始向義務人徵收費用，核與行政執行法第29條第1項規定，係指義務人依法令或本於法令之行政處分，負有行為義務而不為，且其行為能由他人代為履行者，執行機關得委託第三人或指定人員代履行，並應依行政執行法施行細則第32條規定辦理代履行之委託，始符合行政執行程序，有所不同。是主管機關依修正前文資法第95條第2項規定代履行前，尚無從依行政執行法第29條第2項規定，估計代履行費用之數額，命義務人先行繳納，惟義務人如同意預納，亦非法所之禁。另為避免代履行後，回復原狀之義務人無力繳納或拒不繳納費用，主管機關自得依行政訴訟法293條第1項規定，對其聲請假扣押，以保全公法上金錢給付之強制執行。此外，主管機關依修正前文資法第95條第2項規定係代為履行毀損古蹟之行為人依法所負回復原狀之行為義務，是其得向義務人徵收費用之範圍，自須對應義務人之行為義務範圍，而為必要合理之計算。
㈡依原判決認定之事實，坐落於臺中市○○區○鎮巷0號之「
瑞成堂」建築物，經文化局暫定古蹟處理小組審議會議於100年7月11日決議逕列為暫定古蹟，並於100年9月9日決議指定為市定古蹟，於被上訴人將之公告為市定古蹟前，上訴人與訴外人張世欣等人即於100年9月20日共同毀損「瑞成堂」古蹟建築，嗣經臺中地檢署檢察官於101年3月14日提起公訴，並經最高法院103年度台上字第4461號刑事判決共同犯刑法第353條第1項毀壞他人建築物罪及修正前文資法第94條第1項第2款之毀損古蹟罪確定等情，則依上開規定及說明，「瑞成堂」於遭毀損前既經列為暫定古蹟，於審查期間內即視同古蹟，上訴人及訴外人張世欣等人於「瑞成堂」公告為市定古蹟前，共同加以毀損，渠等依法即負有回復原狀之行為義務。而「瑞成堂」為歷史建築，其主管機關為被上訴人，如上訴人及訴外人張世欣等人就其所應負之回復原狀行為義務有所不為，得逕由被上訴人代履行，並向上訴人及訴外人張世欣等人徵收代履行之費用。另為保全其代履行費用之強制執行，被上訴人自得依行政訴訟法293條第1項規定，對上訴人及訴外人張世欣等人聲請假扣押。
㈢行政訴訟法第189條規定，為裁判時，應斟酌全辯論意旨及
調查證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將得心證之理由，記明於判決。又依同法第209條第3項規定，判決書理由項下，應記載關於攻擊或防禦方法之意見及法律上之意見。故行政法院對有利於當事人之事實或證據，如有認定事實未憑證據或未說明其理由者，即構成判決不備理由之違法。經查，「瑞成堂」遭破壞後，被上訴人於101年2月17日會議前，即已支付費用10,546,366元，並經重劃會於上開會議同意墊支，故重劃會乃於101年3月29日匯款10,546,366元至文資中心保管款專戶，並由文資中心出具文資字第03001號收據。嗣上訴人及訴外人張世欣等人經臺中地檢署檢察官於101年3月14日提起公訴後，重劃會仍依上開會議決議墊支「修復工程經費預估」，而於101年9月10日匯款44,355,500元至文資中心保管款專戶，再由文資中心出具文資字第10001號收據。嗣經被上訴人於原審對安居公司、上訴人及訴外人張世欣等人聲請假扣押裁定獲准，並據以向臺中分署聲請執行上開假扣押裁定後，上訴人於假扣押執行程序中，曾委任代理人於101年11月26日向臺中分署提出聲明異議，其理由即記載：「……臺中市政府文化局、地政局均以高鐵重劃會為義務人，並由高鐵重劃會將全數款項交至臺中市政府文資中心保管專戶（附件三，按即匯款申請書及支票影本），業已全部履行完畢，本件移送機關以同一公法上金錢給付義務將安居公司及李金安移送署執行，顯有違誤。……實則，上開所匯款項均為李金安個人籌措所得，乃因文化局、地政局均命高鐵重劃會給付等情，始以高鐵重劃會名義代墊交至文化資產管理中心保管款專戶，此實與李金安個人履行本件公法上金錢給付義務無異」，上訴人並於101年11月28日出具聲明書記載：「……市定古蹟瑞成堂遭破壞後支出經費10,546,366元及預估修復工程經費44,355,500元，兩項費用合計54,901,866元，係由本人（李金安）自行籌措經費，交由『臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會』代為繳納……」，因被上訴人之代理人於臺中分署於101年12月3日陳稱：「……如果李金安表明重劃會先前匯款為其所有，且願將該筆金錢做為文化局代履行回復原狀之費用，假扣押之強制執行程序即可撤回。」上訴人乃於101年12月5日出具同意書記載：「有關前以『臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會』之名義繳納與臺中市政府文化局之市定古蹟瑞成堂遭破壞後支出經費10,546,366元及預估修復工程經費44,355,500元，合計金額54,901,866元，業經『臺中市高鐵新市鎮自辦市地重劃區重劃會』及立書人李金安共同聲明前開金錢確為立書人李金安自行籌措，立書人李金安同意前開金錢作為臺中市政府文化局代履行回復市定古蹟瑞成堂原狀之費用（即依文資法第95條第2項規定辦理）。……」被上訴人遂於102年1月18日向臺中分署具狀撤回前開假扣押之執行等情，為原判決確定之事實，則依上開各情觀之，重劃會匯款之10,546,366元及44,355,500元（合計54,901,866元）確係由上訴人所支付，上訴人亦同意以該款項作為被上訴人依修正前文資法第95條第2項之規定代履行「瑞成堂」回復原狀費用，並因上訴人已預納54,901,866元之代履行費用，則假扣押之原因已消滅，自無繼續執行假扣押之必要，被上訴人遂撤回假扣押執行。另依原審卷內資料所示，於被上訴人撤回假扣押執行時，被上訴人代履行「瑞成堂」回復原狀之修復工程採購契約尚未簽訂及施工，斯時兩造顯無從確定上訴人因前揭毀損古蹟之行為，依法應負回復原狀義務所須支付費用之範圍，是原審遽予認定上訴人出具上開聲明書及同意書即係承認其毀損「瑞成堂」而對被上訴人負有修復費用54,901,866元之公法上金錢債務，顯有認定事實未憑證據之違誤。
此外，原判決未就上訴人於原審所主張被上訴人所支出之費用，部分並非修復上訴人破壞部分之必要費用，且其毀損範圍為「瑞成堂」之外門樓、內部圍牆、拜亭、大廳及內埕地坪等位置，超出此範圍部分之修繕或其他再利用工程，依法並非上訴人所應負擔，又被上訴人未發包之溢領金額為11,414,851元，並非應由上訴人負擔等情，說明不足採取之理由，亦有判決不備理由之違法。
㈣行政程序法第136條規定：「行政機關對於行政處分所依據
之事實或法律關係，經依職權調查仍不能確定者，為有效達成行政目的，並解決爭執，得與人民和解，締結行政契約，以代替行政處分。」故和解係就事實或法律關係經依調查仍不能確定之事件而為之本質。又同法第139條規定：「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」此係因行政契約涉及公權力行使，為求明確而杜爭議，除法規另有其他方式之規定者外，應以書面方式為必要。承前所述，被上訴人撤回假扣押執行時，被上訴人代履行「瑞成堂」回復原狀之修復工程採購契約尚未簽訂及施工，被上訴人亦未支付該部分之修復費用，即無從依修正前文資法第95條第2項規定向上訴人徵收費用，自無事實或法律關係不能確定之情事。況上訴人有無與被上訴人以書面締結行政契約，未經原判決認定，則原判決認上訴人已與被上訴人和解成立行政契約，被上訴人因此對上訴人取得54,901,866元之公法上金錢請求權，即有判決適用法規不當之違法。
㈤從而，上訴人指摘原判決違背法令，求予廢棄，為有理由。
因上訴人之請求是否有理由，尚須由原審調查事實始能判斷，自應由本院將原判決廢棄，發回原審更為審理。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 東 都
法官 黃 淑 玲法官 鄭 小 康法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
書記官 劉 柏 君