最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第334號上 訴 人 謝双福（原審參加人）訴訟代理人 邱聰安 律師上 訴 人 臺東縣政府（原審被告）代 表 人 黃健庭被 上訴 人 林阿謙（原審原告）被 上訴 人 邱水土（原審原告）上列當事人間理監事選舉事件，上訴人對於中華民國105年12月29日高雄高等行政法院105年度訴更一字第8號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣被上訴人及上訴人謝双福（原審參加人）均為民國102年3月14日臺東縣長濱鄉農會（下稱長濱鄉農會）第17屆監事選舉之候選人，選舉結果上訴人謝双福當選監事及常務監事，被上訴人林阿謙雖當選監事，惟於常務監事選舉中未能當選，被上訴人邱水土則當選候補監事。長濱鄉農會先後於102年1月30日及同年3月15日將候選人資格審查會議紀錄暨名冊，及理事、監事當選人簡歷冊、候補理事、監事名冊，報請上訴人臺東縣政府備查，並經上訴人臺東縣政府分別以102年2月6日府農企字第1020022110號函及同年3月21日府農企字第1020050054號函同意備查在案。惟上訴人謝双福於102年5月16日遭人檢舉其持以登記為長濱鄉農會監事選舉候選人之共有臺東縣○○鄉○○段○○○○號面積8,500平方公尺（應有部分2分之1）土地（下稱系爭農地，嗣於104年8月25日因分割增加697-1地號面積4,003平方公尺）上蓋有違規農舍及設施，上訴人臺東縣政府乃以102年5月24日府農企字第1020092137號函請長濱鄉農會組成調查小組認定系爭農地是否合法使用及建物之合法性。嗣上訴人臺東縣政府依長濱鄉農會調查小組會議之資料，以103年3月17日府農企字第0000000000C號函（下稱上訴人臺東縣政府103年3月17日函）復檢舉人，其內容略以：上訴人臺東縣政府函請長濱鄉農會組成調查小組並經多次調查小組會議，針對上訴人謝双福當初登記參選時所附之資料進行查證確認，依該農會第17屆監事候選人登記審查表及登記申請書暨所附資料，依農會法第12條第1項第1款及行為時農會理監事候選人實際從事農業資格認定及審查辦法（下稱農會理監事資格審查辦法）第2條第1項第1款規定，農會會員持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，持續達6個月以上，並直接從事農業生產者，得登記為農會監事候選人，另有關民宿部分係依法申請登記將多餘空間提供旅客住宿，應不影響從事農業之認定，故認定上訴人謝双福之監事資格無虞，至於該農地有未依法令程序興建之農業設施，係違反「農業用地容許作農業設施使用審查辦法（98年3月16日修正名稱為「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」）」等相關法令，與理監事資格無涉等語。本件被上訴人先於103年3月17日另向上訴人臺東縣政府所屬農業處申覆長濱鄉農會第17屆理監事選舉監事候選人即上訴人謝双福是否符合資格，檢舉案件調查小組應依法儘速認定並公告認定結果及請求撤銷上訴人謝双福當選資格或解除其監事資格，經上訴人臺東縣政府於103年4月3日以府農企字第1030062698號函（下稱系爭甲函）復如前述上訴人臺東縣政府103年3月17日函相同內容在案。被上訴人復於103年6月10日再次以相同案情向上訴人臺東縣政府所屬農業處申覆並請求撤銷上訴人謝双福之候選人登記及當選資格，上訴人臺東縣政府乃以103年7月4日府農企字第1030121413號函（下稱系爭乙函）復以依行政程序法第173條第2款規定不予處理。被上訴人對前揭上訴人臺東縣政府系爭甲函及乙函（下合稱系爭函）不服，提起訴願，遭行政院農業委員會（下稱農委會）以104年3月18日農訴字第1030722766號訴願決定書決定：「訴願人邱水土關於臺東縣政府103年4月3日府農企字第1030062698號函部分之訴願駁回。
其餘部分之訴願不受理。」被上訴人仍不服，向高雄高等行政法院(下稱原審)提起課予義務訴訟，經原審以104年度訴字第180號裁定駁回後，提起抗告，經本院105年度裁字第373號裁定予以廢棄，發回原審更為審理，嗣經原審判決⒈撤銷訴願決定及系爭函。⒉上訴人臺東縣政府應依被上訴人103年3月17日及同年6月10日之申請，作成撤銷上訴人謝双福臺東縣長濱鄉農會第17屆監事選舉之候選登記與當選資格之處分。
二、被上訴人起訴主張：系爭農地上蓋有農舍以經營民宿、週遭鋪設水泥和砂石、種植花木草皮，並挖築水池作庭園造景，且絕大部分土地呈現雜草叢生、一片荒蕪。依農委會95年5月10日農企字第0950120199號、97年5月22日農企字第0970127098號、94年4月27日農企字第0940120497號、93年3月26日農企字第0930115376號及89年10月13日農企字第890010356號函釋意旨，系爭農地難謂合於農地使用之要件。又依農委會96年2月26日農輔字第0960106647號函釋意旨，上訴人謝双福就系爭農地之使用，是否合於「直接從事農業生產」之資格要件，自應就該農地整筆土地之使用是否均用於農作生產使用為判斷，僅於其整筆土地之使用均合於法令之規定時，始得認定其合於農會監事候選及當選資格。上訴人謝双福就系爭農地有諸多未用作農業生產之事實，上訴人臺東縣政府自應撤銷其監事之候選及當選資格等語，求為判決⒈撤銷訴願決定及系爭函。⒉上訴人臺東縣政府應依被上訴人103年3月17日及同年6月10日之申請，作成撤銷上訴人謝双福長濱鄉農會第17屆監事選舉之候選登記及當選資格之處分。
三、上訴人臺東縣政府則以：被上訴人雖主張上訴人謝双福以系爭農地上農舍經營「小桂林山莊民宿」，農舍周圍遭鋪設水泥、砂石且絕大部分土地雜草叢生等多項違規。惟該民宿部分係依法申請登記，將農舍多餘空間提供旅客住宿，不影響其從事農業之認定，且無違反區域計畫法或都市計畫法土地使用管制之相關法令。農地蓋有違規農舍及設施，倘係違反「農業用地容許作農業設施使用審查辦法」等相關法令，亦應依相關法令另為查處，與理監事資格無涉。又上訴人謝双福在系爭農地實際從事農業，種植梅子、香蕉、番石榴、火龍果、玉米及各類蔬菜工作，有照片18張及相關文件為證。
且長濱鄉農會所組成之監事資格檢舉案件調查小組第3次會議，確認上訴人謝双福係符合農會法第12條第1項第1款及行為時農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款規定，具備登記為農會理監事候選人之積極要件，並依農會理監事資格審查辦法第4條第1項第2款檢附登記日前10日內請領之土地登記簿謄本等應附文件辦理登記，上訴人臺東縣政府依長濱鄉農會監事資格檢舉案件調查小組之調查結果，認定符合農會理監事資格審查辦法，並無違反相關法令及不當，亦未改變農會屆次改選及調查結果等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
四、上訴人謝双福則以：關於上訴人謝双福是否實際從事農業的爭端，經多次清查上訴人謝双福所擁有之農地確實有種植芒果、梅子、香蕉、火龍果及蔬菜等多種作物，相關主管機關實地勘查亦可證明。況長濱鄉位處颱風頻繁侵襲之路徑上，常將所有農作毀損一空，有心人士如果要故意去拍攝沒有農作物地方的照片，用來檢舉主張上訴人謝双福沒有實際從事農業，其也沒有辦法等語，資為抗辯，求為判決駁回被上訴人在原審之訴。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠本件爭點為：⒈上訴人謝双福是否因不具備自有農地面積0.4公頃以上直接從事農業生產之積極要件，而欠缺農會法第20條之1第1項第3款規定得登記為農會監事候選人之資格？⒉上訴人臺東縣政府系爭函否准被上訴人之申請，有無違法？㈡上訴人謝双福於102年1月22日申請登記為長濱鄉農會監事選舉候選人時，有關其是否實際從事農業，符合行為時農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款所規定之候選人資格，所提出之證明文件僅有系爭農地之土地登記謄本1件，惟未見上訴人謝双福曾提出或審查人員曾實地勘查獲得足以顯示上訴人謝双福持有系爭農地面積0.4公頃以上，直接從事農業生產之證明。上訴人謝双福於102年5月16日遭人檢舉其持以登記為長濱鄉農會監事選舉候選人之系爭農地上蓋有違規農舍及設施時，檢舉人附有102年5月15日拍攝之現場照片16幀（下稱檢舉照片）；上訴人臺東縣政府乃請長濱鄉農會組成調查小組認定系爭農地是否合法使用及建物之合法性；嗣長濱鄉農會據以成立之調查小組先後召開3次調查小組會議；上訴人臺東縣政府並依長濱鄉農會調查小組會議資料，認定上訴人謝双福之監事資格無虞，以系爭甲函否准被上訴人103年3月17日申覆書所為撤銷上訴人謝双福當選資格或解除其監事資格之申請，另以系爭乙函就被上訴人103年6月10日申覆書所為撤銷上訴人謝双福候選登記與當選資格之申請，復以不予處理等事實，固可信實。惟依調查小組3次調查會議內容及上訴人謝双福提出之文件資料，可知除上訴人謝双福提出「當選後」始向長濱鄉公所申請核發之102年6月19日長鄉觀字第1020007132號「農業用地作農業設施容許使用同意書」及同年10月5日長鄉觀字第1020010677號「農業用地作農業使用證明書」外，在調查小組未就上訴人謝双福於登記為農會監事候選人時，系爭農地之整體實際使用情形係符合自有農地面積0.4公頃以上直接從事農業生產之積極要件，提出事證可供作成肯定判斷之情形下，上訴人臺東縣政府即於103年4月3日以系爭甲函就被上訴人申請撤銷上訴人謝双福當選資格或解除其監事資格之申請為否准之處分，顯屬率斷而缺乏依據。況依前述檢舉照片及被上訴人兩度申覆所附現場照片、101年4月Google街景照片與林務局農林航空測量所於101年10月16日、102年5月31日所攝航照圖等資料所示，系爭農地在農舍前方及兩側分別係造景草坪及大面積水泥與碎石舖地，顯非直接從事農業生產甚明；而系爭農地在農舍後方至鄰地界址間之大片面積土地亦無從事農業生產之跡象，益徵本件尚乏證據證明上訴人謝双福於登記參選監事時，系爭農地之整體實際使用情形，係符合自有農地面積0.4公頃以上直接從事農業生產之積極要件。㈢依上訴人臺東縣政府所引林務局農林航空測量所於102年5月31日所攝航照圖搭配上述臺東縣成功地政事務所複丈成果圖，及長濱鄉農會調查小組第3次會議於102年11月18日拍攝之現勘作物照片，以簡報檔標示作物種植位置及系爭農地分割後複丈成果圖表顯示，系爭農地除在下半部即農舍兩側及後方，約略相當於分割後之697-1地號土地上夾雜標示種植香蕉、火龍果、蔬菜、番茄、玉米、樹豆、蓮霧、香椿、柑橘、梅樹、芒果外，系爭農地上半部約略相當於分割後之697地號土地上則並無從事農業生產之跡象，上訴人臺東縣政府亦未標示有何農作物，而依土地登記謄本所示，分割後之697地號土地面積為4,497平方公尺，上訴人臺東縣政府及上訴人謝双福迄本件言詞辯論終結時止，就此部分土地均未提出曾經直接從事農業生產之證據，則系爭農地面積8,500平方公尺扣除上開無從事農業生產跡象部分面積約為4,497平方公尺後，按上訴人謝双福應有部分2分之1比例計算，其得認定為符合自有農地直接從事農業生產之面積顯未達0.4公頃以上甚明。至上訴人臺東縣政府雖主張法無明文規定合理種植密度，且臺東地區常為颱風所肆虐，應認係不可抗力事由所致。惟依上所述，系爭農地上半部約略相當於分割後697地號土地上並無從事農業生產之跡象，已非種植密度之問題，且依常理亦無可能颱風僅肆虐系爭農地上半部約略相當於分割後之697地號土地致生無從事農業生產之跡象，而同時間系爭農地下半部約略相當於分割後之697-1地號土地上所種植之香蕉、火龍果、蔬菜、番茄、玉米、樹豆、蓮霧、香椿、柑橘、梅樹、芒果樹，以及毗鄰土地之地上農作物均不受颱風肆虐影響，此對照觀察上述現場照片、Google街景照片與林務局農林航空測量所航照圖所示即明，上訴人臺東縣政府此部分主張有悖事理常情，委非可採。㈣綜上所述，上訴人臺東縣政府及上訴人謝双福就上訴人謝双福以系爭農地辦理農會監事候選人登記時，係具備農會法第20條之1規定之積極資格，既均乏證據證明上訴人謝双福自有農地面積0.4公頃以上直接從事農業生產，依法本不應准予候選人登記及當選為農會監事，則上訴人臺東縣政府以系爭甲函否准被上訴人103年3月17日申覆書所為撤銷上訴人謝双福當選資格或解除其監事資格之申請，及以系爭乙函就被上訴人103年6月10日申覆書所為撤銷上訴人謝双福候選登記與當選資格之申請，復以不予處理，均有違誤。又衡諸積極資格與消極資格同屬對候選人資格之要求，其法律效果應無區別之必要，故於農會法第20條之1規定積極資格欠缺之情形，自可類推適用農會法第20條之2規定。是以，上訴人臺東縣政府自應本於主管機關之地位，就被上訴人之申請，依上述法律之規定，撤銷上訴人謝双福之候選人登記及當選資格等語，爰撤銷訴願決定及系爭函，並命上訴人臺東縣政府應作成撤銷上訴人謝双福臺東縣長濱鄉農會第17屆監事選舉之候選登記與當選資格之處分。
六、本院查：㈠按「農會之主管機關：在中央為行政院農業委員會；在直轄
市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。……。」「（第1項）農會會員合於左列規定，得登記為農會理事、監事候選人：一、入會滿2年以上。二、國民中學以上學校畢業或國民小學畢業並曾任農會理事、監事、會員代表、總幹事、農事小組組長、副組長一任以上。三、實際從事農業符合中央主管機關所定之資格。（第2項）前項第3款農會理事、監事候選人實際從事農業資格之認定、審查程序及其他應遵行事項之辦法，由中央主管機關定之。」農會法第3條前段、第20條之1各有明文。又農委會本於農會之中央主管機關地位，依農會法第20條之1第2項規定授權而訂定之行為時農會理監事資格審查辦法第2條第1項第1款明定：「農會會員實際從事農業合於下列各款資格情形之一者，得登記為農會理事、監事候選人：一、持有自有農地（包括農、林、漁、牧用地）面積0.4公頃以上，或利用農地上依法核准之自有固定基礎農業設施（指室內場地及設備）0.2公頃以上，持續持有達6個月以上，並直接從事農業生產。」準此以言，有關本件上訴人謝双福是否具備農會法第20條之1第1項第3款規定得登記為農會監事候選人之資格，自以其是否滿足「持有自有農地面積0.4公頃以上，直接從事農業生產」及持有該自有農地「持續達6個月以上」等要件為斷。
㈡經查，原判決關於系爭農地辦理農會監事候選人登記時，上
訴人謝双福應具備農會法第20條之1規定之積極資格，但既乏證據證明上訴人謝双福自有農地面積0.4公頃以上直接從事農業生產，依法上訴人臺東縣政府本不應准予候選人登記及當選為農會監事之事實，以及上訴人所主張如何不足採等事項均詳予以論述，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形。再者，原判決均係以本件並無證據證明上訴人謝双福「持有自有農地面積0.4公頃以上，直接從事農業生產」及持有該自有農地「持續達6個月以上」等要件為論述，並未以上訴人謝双福所提「農業用地作農業使用證明書」不可採作理由。上訴意旨竟以：農業用地作農業使用認定及核發證明辦法基本係供相關土地稅捐減免課徵之用，與農會理事參選資格之審查全然無涉，農地有未依法令程序興建之農業設施，違反農業用地容許作農業設施使用審查辦法，與理監事資格無涉，故無法在農會理事參選資格法定要件之判斷上予以援用，且農會理監事資格審查辦法第4條第1項各款中，並未要求參選者應提出「農業用地作農業使用證明書」之法定文書證據，以資證明其事云云，均與原判決之論述無關，自不可採。
㈢至於原判決關於上訴人臺東縣政府於原審提出104年9月9日
會勘系爭農地分割後複丈成果圖表、勘驗照片；林務局農林航空測量所於102年5月31日所攝航照圖搭配上述臺東縣成功地政事務所複丈成果圖；及長濱鄉農會調查小組第3次會議於102年11月18日拍攝之現勘作物照片；以及簡報檔標示作物種植位置等證據，而所主張：據此推認上訴人謝双福符合自有農地面積0.4公頃以上直接從事農業生產之規定云云，如何不足採等事項均詳予以論述，原判決並詳細對照上訴人臺東縣政府標示圖及系爭農地分割後複丈成果圖表，說明分割前後地號之大小與原農地所在，並非以事後於104年8月25日分割之面積扣除未種植跡象之面積而認定未達0.4公頃，是原判決所適用之法規與該案應適用之現行法規並無違背，與解釋判例，亦無牴觸，並無所謂原判決有違背法令之情形；上訴意旨係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞以：原判決以事後於104年8月25日分割之面積扣除未種植跡象之面積而認定未達0.4公頃，其理由顯有與事實不符之違誤云云，無非對於原判決已詳予論斷之事項再予爭執，自不可採。
㈣按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，
認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。行政訴訟法第5條第2項定有明文，是以提起課予義務訴訟之要件以行政機關對其依法申請之案件，予以駁回，即得提起，亦即人民公法上之申請案件未獲滿足者，即得提起課予義務訴訟，至於行政機關究係何時駁回，以何函駁回其申請，並非重要，只要經依訴願程序後，即得提起課予義務訴訟。經查，本件被上訴人先於103年3月17日另向上訴人臺東縣政府所屬農業處申覆長濱鄉農會第17屆理監事選舉監事候選人即上訴人謝双福是否符合資格，檢舉案件調查小組應依法儘速認定並公告認定結果及請求撤銷上訴人謝双福當選資格或解除其監事資格，經上訴人臺東縣政府於103年4月3日以府農企字第1030062698號函即系爭甲函復如前述上訴人臺東縣政府103年3月17日函相同內容在案。被上訴人復於103年6月10日再次以相同案情向上訴人臺東縣政府所屬農業處申覆並請求撤銷上訴人謝双福之候選人登記及當選資格，上訴人臺東縣政府乃以103年7月4日府農企字第1030121413號函即系爭乙函復以依行政程序法第173條第2款規定不予處理。被上訴人對前揭上訴人臺東縣政府系爭甲函及乙函不服，提起訴願。顯然，被上訴人之撤銷上訴人謝双福當選資格或解除其監事資格申請案，在系爭甲函或乙函之內容均未得滿足，自得提起訴願，並進而提起本件課予義務訴訟。是以，原判決主文將系爭甲函或乙函均視為否准函而均予以撤銷，亦無不合。況依行政程序法第98條第3項規定，處分機關未告知救濟期間，自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為，經查，系爭函均無教示救濟期間及方式，則本件訴願亦未逾期。上訴意旨以：被上訴人對於系爭甲函，如有不服，應於30日內提起訴願，惟被上訴人於103年6月10日以相同案情向上訴人臺東縣政府申覆並請求撤銷上訴人謝双福之候選人登記及當選資格，原判決不察，逕為不利上訴人謝双福之認定，適用法規即有違誤云云，並非可採。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 林 茂 權
法官 林 文 舟法官 帥 嘉 寶法官 林 樹 埔法官 劉 介 中以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 6 月 14 日
書記官 劉 柏 君