最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第443號上 訴 人 台灣宇博數位服務股份有限公司代 表 人 Francois P.Chadwick訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師劉景嘉 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國106年10月12日臺北高等行政法院106年度訴字第331號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、被上訴人所屬臺北市區監理所（下稱臺北監理所）調查發現，上訴人以網路招募司機，分別於臺北高等行政法院（下稱原審）106年度訴字第331號判決（下稱原判決）附表一所示之日期，以該附表各編號所示車號000-0000等24台車輛及駕駛人，並藉由「Uber APP」應用程式平台指揮調度並有「未經核准擅自經營汽車運輸業」之情事，乃以原判決附表二所示民國105年10月31日第20-20B00413號等24件違反汽車運輸業管理事件處分書（下合稱原處分），各裁處上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰，並勒令停止未經依公路法申請核准之汽車運輸業。上訴人不服，提起訴願，經交通部決定訴願駁回後，上訴人仍不服，向原審提起行政訴訟，經該院以原判決決駁回後，提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：（一）按本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱本院98年決議)、本院105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱本院105年決議）、本院105年度判字第290號判決、105年度判字第576號判決之意旨，行為人基於同一目的而出於違反行政法上義務之單一意思，應為違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違規行為在法律上應評價為一行為，並於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。而如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即屬違反一行為不二罰原則。再按行為時公路法第77條第2項規定所禁止之「經營汽車運輸業」行為，依經驗法則及社會通念，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收取報酬之同種類數行為，具反覆、繼續之特徵。就公路法規範之目的而言，前述經營行為應屬反覆實施之同種類行為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為。上訴人縱有被上訴人所稱「經營汽車運輸業」之行為，被上訴人顯對發生地點相同、發生時間彼此接近之「違章行為」，認屬不同行為，並分別處罰，顯將原應評價為「單一行為」之同種類行為，逕自割裂為數行為，並分別作成裁處。該營業行為本質上具反覆實施之性質，在法律概念上應屬同一行為，被上訴人自不得將原應評價為「單一行為」之同種類行為或相同狀態，逕自割裂後分別處罰，原處分確有違失。又被上訴人認上訴人自103年12月起涉有行為時公路法第77條第2項未依該法申請核准經營汽車運輸業，至今已作成500餘件之處分，並曾於105年10月12日作成有5件裁處（下稱前處分）。而原處分所載「105年3月25日、105年3月26日、105年3月27日、105年3月28日、105年3月31日、105年9月30日」之「違章行為」均係發生於被上訴人作成前處分（105年10月12日）之前。則上訴人於前處分作成前縱有「違規營業行為」，亦已因該前處分而經區隔為「同一行為」。被上訴人既已作成前處分就該「同一行為」裁處，自不得再就原處分所載「違章行為」另為裁處，原處分顯已違反一行為不二罰之原則。況且，被上訴人已於前處分分別作成5件裁處，然被上訴人就前處分作成前之行為再為裁處，顯然牴觸比例原則。
（二）被上訴人雖於原處分之備註欄皆有註明「依行政罰法第14條處罰之」，被上訴人及訴願決定均係以上訴人與「駕駛人」共同從事違反行政法上義務之行為，作為原處分及訴願決定之依據。然被上訴人並未具體指明上訴人究係與「何人」共同實施違反行政法上義務之行為，更無提出任何具體事證，證明上訴人與該人間確有「共同實施違章行為」之故意。依原處分所載，被上訴人僅載明「車號」、「車種」、「車主證號」（僅有四碼），如依此記載，被上訴人似係認定上訴人與處分書所載車輛之「所有人」共同從事違反行政法上義務之行為，此與被上訴人及訴願決定均以上訴人與「司機」共同從事違反行政法上義務之行為，已有不合。被上訴人確實未於原處分明載其所認定與上訴人共同實施違反行政法上義務行為之行為人為何人，有欠明確性。（三）行政機關本應依職權調查證據以證明違規事實之存在，始能據以作成負擔處分。被上訴人無從辨明上訴人所謂與他租車公司司機之合作契約關係內容為何？上訴人究有如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務？在事實未經查明之下，被上訴人即驟然認定上訴人有經營汽車運輸業、利用「Uber APP」軟體並與司機合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章行為云云，未憑證據，遽認上訴人涉及違章情節，自有違法不當，當依法撤銷。倘容任被上訴人於毫無明確事證之下，即斷然對上訴人課處裁罰，無非形同要求上訴人提出證據證明自己並無違章行為，顯將證明有否違章行為存在之舉證責任，轉嫁上訴人負擔。（四）「Uber APP」軟體平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商Uber International Holding B.V.公司（下稱Uber B.V.公司）透過行動通訊網路而經營維護，上訴人是Uber集團所屬Uber B.V.公司於臺灣成立之100%子公司，雖與Uber B.V.公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受Uber B.V.公司委託在臺灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣「Uber APP」軟體平台。上訴人無從介入「Uber APP」軟體平台之營運，亦非該「Uber APP」軟體平台之經營主體，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用「Uber APP」軟體之個人司機簽署任何契約等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：（一）上訴人並未依法登記經營汽車運輸業，雖辯以其非經營「Uber APP」之主體，亦未與加入「Uber
APP」平台之司機締結契約云云，惟依本院105年度判字第264號判決意旨，加入「Uber APP」平台之司機確有經營汽車運輸業之事實，而上訴人雖未親自駕駛車輛，然依「Uber合作駕駛資訊網」，加入「Uber APP」平台之司機確係由上訴人所招募加入前開平台，且經上訴人審核後允許加入該平台，而上訴人就申請加入前開平台之司機亦就其是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查，甚者，上訴人亦自使用「Uber
APP」平台司機處收取費用，依本院98年度裁字第994號裁定意旨，上訴人顯然有與加入「Uber APP」之司機故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，上訴人所辯並無可採，是依行政罰法第14條第1項所定分別處罰之意旨，被上訴人對上訴人裁罰應屬有據。（二）上訴人之違規行為態樣係以提供「Uber APP」平台之方式與司機共同違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，此行為態樣之特徵即在於在同一時段不同地點，上訴人皆有與個別加入「Ub
er APP」平台之司機違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，不僅具有反覆性及持續性，更有個別性，若未就同一時段不同地點之違章行為加以評價，即有評價不足之情形，從而就本件個案具體事實以觀，本件所涉車輛之車牌號碼及駕駛人之身分證字號皆有不同，而依原處分違規載客資料所載，駕駛人之名稱不同，相貌亦有差異，足認上訴人係分別與不同之24名汽車駕駛人故意共同實施違反行為時公路法第77條第2項之行為，依原審105年度訴字第1772號判決意旨、本院105年決議，自屬數行為，則被上訴人針對數行為予以分別裁罰，即無違反一行為不二罰原則之虞。（三）按本院96年度判字第594號判決意旨，本件原處分於車主證號欄業已記載與上訴人共同實施違反行政法上義務之人，備註欄中並有提及行政罰法第14條規定，原處分之記載已足使上訴人瞭解其受處分之原因事實及法令，是原處分並無違反行政程序法第96條第1項所定之行政行為明確性原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：（一）上訴人藉由公開網路，招徠不特定多數之網頁瀏覽者，上網註冊成為Uber之會員，由會員自備車輛，經上訴人透過「Uber APP」網路共享平台告知有乘客需要搭車資訊時，由陳政君等各該駕駛人提供經向上訴人註冊之載具及載客服務，車資由上訴人扣取一定成數之平台服務費，餘額歸汽車駕駛人取得所為。換言之，上訴人乃藉網路平台廣告並審核後招收會員，提供需要搭乘自用小客車需求之乘客資訊予會員，而由駕駛人陳政君等24人實際接送乘客收取費用，核自屬實施經營公路法第2條第14款之汽車運輸業之行為。惟上訴人經核准登記之業務並未包含依公路法第37條第1項規定向主管機關申請核准籌備（經營公路汽車客運業），且上訴人亦未依法申請核准籌備，因此原處分認上訴人與互不相識之駕駛人陳政君等24人間，各自共同未經申請核准而經營汽車運輸業即違反行為時公路法第77條第2項規定，經核並未違法。（二）上訴人為荷蘭商Uber B.V.公司100％轉投資之子公司，因此Uber B.V.公司規劃設計之資訊系統，既然實際使用於中華民國統治之區域，且廣告資訊系統所經營汽車運輸業之重心又係在國內提供司機及車輛讓消費者搭乘，而實現汽車運輸之目的。此外上訴人又自陳廣告資訊為母公司Uber B.V.公司規劃設計，僅受母公司Uber B.V.公司委託從事推廣「Uber APP」平台業務。綜上事證，不論採用美國法「揭開公司面紗」或採用日本法之「法人形骸化」理論，均足認上訴人與母公司Uber B.V.公司間，就本件所為實質上為同一家公司，並應由中華民國法律管轄及規範。（三）上訴人自行於網路上刊載之「臺灣UBER司機資訊網」內容，明白表示加入Uber平台之司機，係為上訴人所「找到需要用車的顧客」，提供載運服務，且上訴人得自司機載客所得車資中，抽取一定比例之平台費用，可見註冊加入Uber平台之汽車駕駛人，係同意依上訴人公開於網頁之條件，為上訴人招攬之乘客，提供汽車運輸服務，及與上訴人分取報酬，故上訴人主張未收取報酬不構成營業行為云云，與事實不符，不能採據。又上訴人雖提出乘客以信用卡付款對象為荷蘭商Uber B.V.公司，並非上訴人云云。然查證據資料顯示國稅局認乘客利用「Uber
APP」軟體平台且以信用卡付款，雖特約商店（收款人）為Uber B.V.公司，但亦認上訴人為營業人，採取見解核與原審相同，且依上訴人提出之證據記載「此致台北國稅局大安分局」字樣，顯見上訴人亦將特約商店（收款人Uber B.V.公司）收款之消費金額視為其營業並申報營業稅，經核均不足認上訴人未收取報酬，不構成營業行為。（四）原處分載明：違規時間、地點、車號（自用小客車）及車主證號，且違反事實則載明：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，由……至……，收費……元。而上訴人為受處分人，由原處分書整體處分意旨可知，原處分是由上訴人與各該自用小客車之駕駛共同實施本件違規行為；上訴人並非不能理解、又可預見，同時法院亦可以審查，因此上訴人主張原處分欠缺明確性而違法云云，亦有誤會。（五）上訴人乃透過網路平台，招募小客車駕駛陳政君等24人，而陳政君等24位汽車駕駛人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為，且陳政君等24位駕駛人彼此之間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用，則上訴人與陳政君等每一汽車駕駛人間合作從事載運乘客之行為，因陳政君等24位駕駛人係分別起意與上訴人共同實施之違法行為，行為主體互不相同，共同實施之意思亦互不相關，不論從法律上或事實上，自應予以分別評價，即分別該當違反行為時公路法第77條第2項之未經申請核准而經營汽車運輸業構成要件（違反數個行政法上義務）之數行為。而本院98年決議，乃係針對違反郵政法第6條第l項規定，而依同法第40條第1款規定，於處罰鍰並「通知其停止該等行為；未停止者」，得「按次連續處罰」之要件，重點乃受罰之公司於接獲行政機關第1次處分書後之持續營業行為，該第1次處分有切斷該受罰公司於接獲前處分書前之違規行為「單一性」之效力，核與上訴人未依公路法第37條第1項規定申請核准籌備，即經營汽車運輸業之規定並不相同，因此持違章構成要件不相同之決議，主張本件屬一行為云云，本無理由。又上訴人違規行為態樣並非廣告行為，且上訴人為法人與多數自然人有行政罰法第14條第1項共同實施未經申請核准而「經營汽車運輸業」之違章行為，與本院105年決議之「廣告行為具集合性概念」不同。因此逕將廣告行為個數應如何評價，所作本院105年決議，套用至性質不同之本件違法營業行為，認屬同一行為云云，自不能採憑。上訴人又援用公路法第77條第2項於106年1月4日修正之立法理由載明，未依法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依「一行為，不二罰」原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實云云。然本件上訴人與陳政君等24位自然人間各自共同實施本件違章行為，且就上訴人而言為數行為等情，核與上揭立法理由揭示非共同實施之情狀不同，況查本件乃適用行為時法律，因此上訴人上揭主張亦無足採等詞，為其判斷之基礎。
五、上訴意旨略以：（一）被上訴人於作成前處分後，又再以原處分就相同之單一行為再為處罰，顯有違反一行為不二罰之違誤；且原處分中之數件處分均就發生於「同日」之營業行為、經營行為作成不同裁處，顯有重複處罰之違法。依本院98年決議意旨，係在闡明「A公司」之「營業行為」所涉之行政法上責任，故其判斷重點，仍應在「受處分人」之「營業行為」本身及所涉責任，原處分既係認上訴人之「營業行為」違反汽車運輸業管理規則第138條、行為時公路法第77條第2項規定，則其論斷上訴人「營業行為」是否為「法律上之一行為」，即應以上訴人本身之「營業行為」為據，至於案件所涉及之汽車駕駛人所為違反行政法上義務之行為，應與上訴人「營業行為」如何評價，尚無關連。又本件情形，被上訴人以原處分認上訴人經營汽車運輸業之行為，係以上訴人於網路上刊登招攬汽車駕駛人之說明為據，惟上訴人僅有「單一意思」，並基此「連續刊登網路文宣」，自僅有單一行為可言，依本院105年決議之意旨，行為人如係基於單一意思因而連續從事相同或類似之行為，如因此涉有違反不作為義務，則應論為「法律概念上之一行為」，該決議於本件自有適用。再依本院105年度判字第290號及第576號判決意旨中，指出「具反覆性及繼續性之特徵，為營業行為，本質上為法律概念上之一行為」之見解，亦有本件之適用。惟原判決認上開決議及判決於本件並無適用，顯然違背本院上開決議及判決意旨，自有適用法令錯誤之違背法令。（二）公路法第77條第2項於106年1月4日修正時，其立法理由記載「未依本法申請核准而經營汽車運輸業及計程車客運服務業者，係被評價為法律上一行為，而依『一行為，不二罰』原則，公路主管機關僅得以前次裁罰處分書到達後之持續違規行為做為下次裁罰之違規事實。」立法者既已明確表達其對於公路法第77條第2項規定之適用及解釋，司法機關於適用該項規定時，即不得另為其他解釋，更不得牴觸立法者已明確表達之意旨。原判決顯已牴觸立法者明確表達之立法意旨，就立法者於修法時揭示之法律適用及解釋原則，別為其他解釋，自有錯誤適用行為時公路法第77條第2項規定之違背法令。再依司法院釋字第604號解釋理由書「藉舉發其違規事實之次數，作為認定其違規行為之次數，即每舉發一次，即認定有一次違反行政法上義務之行為發生而有一次違規行為，因而對於違規事實繼續之行為，為連續舉發者，即認定有多次違反行政法上義務之行為發生而有多次違規行為，從而對此多次違規行為得予以多次處罰，並不生一行為二罰之問題，故與法治國家一行為不二罰之原則，並無牴觸」之反面解釋，在法律並無規定行政機關得以連續舉發之情形下，行政機關如就「自然單一行為」或「法律上之一行為」予以重複處罰，即屬違反一行為不二罰原則，原判決未能見及行為時公路法第77條第2項規定並未使公路主管機關得對違反該項規定之行為人「連續舉發」，並按「各次舉發」而將行為人之行為擬制為數行為，遽認原處分並無違反一行為不二罰原則，顯然抵觸司法院釋字第604號解釋意旨。（三）原判決單就上訴人有經營汽車運輸業之事實為判斷，卻未就上訴人係屬汽車運輸業管理規則第2條第1項各款所列之運輸業者為進一步審查確認，足見原判決適用法規上之粗糙，亦難期原判決就被上訴人依前開法條對上訴人所為原處分之適法性認定係屬精確而符合明確性原則，原判決顯有判決不備理由之違法。（四）依公路法第2條第14款規定可知，所謂「經營」，係以從事運輸行為及「受領報酬」為認定，故本件認定上訴人是否有經營汽車運輸業自應就是否受有報酬之攻擊防禦方法為調查審認。上訴人實係否認有向汽車駕駛人收取任何報酬，並於106年3月8日行政訴訟起訴狀中載明理由，惟原判決均未調查上訴人是否有收受報酬，如何收取報酬等，自有調查證據職責未盡之疏漏。且國稅局於營業稅事件所認定者乃營業行為利益之歸屬，與實際收取報酬之主體，本屬二事，原判決以國稅局就營業稅之認定結果，遽論實際從事營業行為之主體即為上訴人，已屬速斷。再者，上訴人為依我國公司法成立之公司法人，有關公司之責任，應以我國公司法為準，然原判決引用之「美國法『揭開公司面紗』或採用日本法之『法人形骸化』理論」，均非我國法律，亦未見於我國公司法規定，原判決顯有消極不適用我國法律之違法。又乘客以信用卡所支付之車資，係由荷蘭商Uber B.V.公司收受，此為上訴人於原審重要之攻擊防禦方法，並提出諸多事證佐證，然原判決均未審酌，僅以「臺灣Uber司機資訊網」刊登之片面網頁資料，率認上訴人與汽車駕駛人共同拆分乘客給付之車資，遽得上訴人未經核准經營汽車運輸業並違反行為時公路法第77條第2項之結論，顯有與卷證資料及事實認定不符之重大違法瑕疵。（五）「Uber APP」軟體平台係設於荷蘭之荷蘭商Uber B.V.公司透過行動通訊網路而經營維護，上訴人僅為受Uber B.V.公司委託在臺灣為潛在使用者與潛在工作夥伴推廣「Uber APP」軟體平台而未涉入營運，且依據該營運模式，乘客透過信用卡消費時，尚須給付國外刷卡之手續費，足見乘客均認知運送契約係存在於乘客與Uber B.V.公司之間，此乃運送契約主體之重要經驗及論理法則，原判決未及注意，顯有違背經驗法則及論理法則之違法。且「Uber APP」網站究係由何主體經營，與其網頁資訊所使用之語言究為繁體中文或其他語言，乃至於該APP為因應我國法規所為之陳述，均無任何直接關聯。原判決遽以網頁資料即認「Uber APP」係由上訴人於我國區域之內使用，其認事用法顯然違反證據法則、論理法則。（六）原處分均未記載上訴人係與何人共同實施違反行政法上義務之行為，遑論記載汽車駕駛人之姓名，則被上訴人於原審審理期間提出被上訴人對於陳政君等駕駛人之裁罰紀錄，並主張該等自然人為共同行為人，即屬行政處分之理由追補，然原審對於被上訴人於訴訟期間所為之理由追補合法與否，未經調查審認，即據被上訴人於訴訟中追補之訴訟資料採為判決之基礎，顯有判決理由不備及調查職責未盡之違法。又原判決係認上訴人與各該駕駛人間係構成共同行為人，惟依原判決附表一可知，編號13、14、19、22之駕駛人尚未經被上訴人裁罰，則該等駕駛人是否確與上訴人間構成共同行為責任，尚有疑問，原判決率以該等未據被上訴人查明並作成裁處之駕駛人縱不知其真實姓名，仍無礙於原處分之明確性，顯有判決理由矛盾及理由不備之違失。（七）依公路法第3條、第37條第1項第3款及第56條規定，如認行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業以外之汽車運輸業，其公路主管機關為交通部，再由交通部委由交通部公路總局執行。倘認為行為人係未經申請核准而經營計程車客運業及計程車客運服務業，則公路主管機關為直轄市政府。本件遭臺北監理所所舉發之車輛種類為自小客車載客，與自小客車有關之汽車運輸業僅有計程車客運業及小客車租賃業2種。依原判決附表一之記載可知，本件各該車輛均非租賃車，故未涉及小客車租賃業，則臺北監理所舉發之營運類型，應僅存計程車客運業。倘上訴人確有舉發通知書及原處分所稱之違章行為，則應屬未經核准而經營計程車客運業之行為態樣，其具有管轄權之公路主管機關應為直轄市政府，被上訴人欠缺本件之行政管轄權，自無作成原處分之權限，被上訴人就本件對於上訴人作成之原處分，明顯違反管轄法定原則及法律保留原則。原判決未進一步審酌即逕為實體判斷，明顯具有重大程序瑕疵而違背法令等語，為其論據。
六、本院查：
(一)本件上訴人之代表人已由Rob van der Woude變更為Francoi
s P.Chadwick，玆經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
(二)按公路法第2條第14款規定：「本法用詞定義如左：……汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文已於106年1月4日有修正）第37條第1項規定：「經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。」是以，經營汽車運輸業應先申經主管機關核准，否則即得依行為時公路法第77條第2項之規定舉發，至是否符合所謂之「經營汽車運輸業」應依法律規定之構成要件為判斷。
(三)上訴人於Uber臺灣官方資訊網招募司機，加入「Uber APP」平台之司機苟符合上訴人所要求之條件（包含司機及車輛），則准其加入，乘客欲利用「Uber APP」平台提供之車輛者，亦須加入「Uber APP」平台為會員。當乘客有使用車輛之需求時即可利用該平台提出需求，再由「Uber APP」平台媒合供需兩方，將司機姓名及車號等相關資料通知需求方，俟將乘客運送至目的地後，再由乘客以信用卡支付平台所顯示之車資，並透過適當之分配比例將利益分歸系統業者與司機，透過「Uber APP」平台運送乘客之車輛並非上訴人所有，加入「Uber APP」平台之司機彼此間各自獨力載客等情，為原判決依法確定之事實，兩造對於司機及乘客利用「Uber APP」平台之事實經過亦無爭議，自得為本院判決之基礎，合先說明。
(四)次查，行為人之行為是否違反行政法上之義務，應以法律所定之構成要件為判斷基準，然由於科技技術之進步與社會經濟環境之變化，法律往往無法與時俱轉跟上萬變之行為狀態，而修法似又緩不濟急，跟不上環境之變化與需求，故如何以現行有效之法律規範，判定其行為態樣是否違法，本院認為應以法律規範之精神及行為本質核實認定。原判決所認定之前揭事實，乃時下流行之所謂共享經濟，利用科技整合資訊，以平台為供需雙方提供機會，達到降低時間及經濟成本且供需雙方均蒙其利之目的。此與傳統計程車業者，或經由乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客，並俟提供客戶之需求後再收取報酬之營業形態不同。上訴人雖未親自駕駛或提供車輛載運乘客並親自向乘客收費，然其係透過已經規劃設計完成的資訊系統即「Uber APP」平台，先行招募並審查司機與車輛，整合為汽車運輸的供給方，而後再由系統來受理需要使用車輛之需求方，而由「Uber APP」平台媒合供需雙方，再由需求者支付費用，顯以資訊系統之運用取代傳統業者之一對一媒合，再由加入「Uber APP」平台之司機提供車輛完成運送乘客之目的，依其具體行為內涵觀之，上訴人使用「Uber APP」平台提供資訊媒合乘客與司機之需求，該當「傳統乘客以電話聯絡、或由業者駕車行駛於道路上尋覓乘客」部分之行為，至以車輛運送乘客部分之行為則由加入「Uber APP」平台之司機為之，兩者分擔攬客及載客工作，則上訴人與其媒合之司機之行為自該當「汽車運輸業」。另縱使上訴人與加入「Uber APP」平台之司機間無任何書面契約，然如上所述，上訴人提供「Uber APP」平台招募司機之目的，是提供乘客搭乘之需求予加入平台之司機，由司機依「Uber APP」平台之訊息前往載客，乘客再付費，乃上訴人及使用「Uber APP」平台之司機與乘客間之共識，則上訴人與司機間即有所謂之共同完成運送乘客之共識，從而原判決據以認定上訴人與司機間有共同未經申請核准，而經營汽車運輸業之違反行為時公路法第77條第2項規定之行為，依上開規定及說明，並無不合。上訴人仍執詞否認，並主張其未向乘客收取費用，並無收取報酬，與營業之要件不合等語。惟查，乘客利用「Uber APP」平台而搭乘平台之司機所提供之運送服務，需以信用卡支付費用，乃使用「Uber APP」平台之條件與使用者間之共識，縱然上訴人主張需求者以信用卡支付之費用係由Uber B.V.公司收取一節屬實，表面上司機亦未從乘客手中收取費用，然「Uber APP」網頁上亦註明自105年1月18日起加入合作駕駛之平台費用一律為25％，故縱因被上訴人礙於法規之故，無法查證需求者以信用卡支付之費用之分配及去向，亦不足為上訴人未收取報酬之有利認定，上訴人此部分主張亦無足採，原判決認其主張違背經驗法則，亦屬有據。
(五)對於違反行政法上義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數行為違反行政法上之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行為人所為違反行政法上義務之行為究為「一行為」或「數行為」，自應予以辨明。原判決認定其附表所示之行為乃數行為，無非以各駕駛人分別起意與上訴人共同從事載運乘客之行為，而司機乃基於自身利益之考量，彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用之意，故行為主體互不相同，應予以分別評價等為認定基準，僅於「同一」汽車駕駛人有多次與上訴人共同違法從事汽車運輸業之情形，因屬相同行為主體（即上訴人與該汽車駕駛人）反覆實施之營業行為，始得認為同一行為乙節，固非無見。惟，依行政罰法第14條規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為，構成共同違法行為。而行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法上義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。行為時公路法第77條第2項所定「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之經營汽車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次或反覆多次實施經營運輸行為，均屬之。是以出於違反行為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意思，而未申請核准，多次實施運輸行為，係違反同一行政法上義務之接續犯，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。依原判決認定之事實可知，上訴人以相同「Uber APP」平台招募欲合作之司機與之合作，分擔攬客及載客任務，完成運送乘客工作，並受有報酬，而共同實施完成經營汽車運輸業（公路法第2條第14款參照），自始即不限於單一司機，亦即上訴人與多數不同司機，分擔攬客及載客之運送工作，本在其一開始違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之犯意內。上訴人既自始即意在未經申請核准，提供相同「Uber APP」平台，並以前揭相同方式，與不同司機分別完成運送乘客之行為，而經營「汽車運輸業」，可認為是出於違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之單一意思，該當於一個違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務行為。至上訴人每次與其共同完成運送行為之對象即司機不同，係各司機是否分別與上訴人成立共同違法行為之問題，並不影響上開上訴人行為單一性之判斷。原判決依與上訴人合作之司機是否同一作為切割違規行為數依據，未審究上訴人違反行政法上義務是否出於單一意思，而認定上訴人之行為係數行為，尚有可議，上訴人執以指摘，自屬有理。又因上訴人主張其之前因相同之行為，業經被上訴人以前處分裁罰在案，該處分與本件行為間之關係為何，未經查明，此部分攸關原處分是否違反一行為不二罰原則而事實不明，本院無法自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審另為調查後，為適法裁判。
(六)末按公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第37條規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。經營市區汽車客運業：㈠屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。㈡屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市○路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。（第2項）前項第2款之市區汽車客運業延長路線至直轄市、縣（市）以外者，應由受理申請之公路主管機關商得相鄰之直轄市○縣○市○○路主管機關之同意；有不同意者，報請中央公路主管機關核定之。」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事○○○區○○○○路法第79條第5項固授權交通部制定有關「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則。交通部亦依該授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項，固與公路法「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全。」之立法目的無違，而得予援用，然其於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1條規定，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」其雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3月22日為修正，然始終未將直轄市內有關計程車客運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託公路總局辦理。直至102年7月22日始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」是以，有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，係汽車運輸業管理規則於102年7月22日修正後，始規定由交通部委任公路總局或委由直轄市政府辦理。而依交通部102年7月22日交路字第10250097788號函「主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：汽車運輸業管理規則第139條之1。行政程序法第15條第1項。公告事項：遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」之內容，並未將計程車客運業納入。則上訴意旨指摘被上訴人就本件並無事務管轄權限，違反管轄法定原則及法律保留原則等語，尚非全然無稽。案經發回，原審應闡明兩造對此攻防，予以釐清，併此指明。
七、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 2 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 侯 東 昇
法官 姜 素 娥法官 沈 應 南法官 蘇 嫊 娟法官 鄭 忠 仁以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 8 月 2 日
書記官 蘇 婉 婷