最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第46號上 訴 人 康瓊文訴訟代理人 張晉豪 律師被 上訴 人 新北市中和區興南國民小學代 表 人 蔡麗華訴訟代理人 吳錫欽 律師上列當事人間解聘事件，上訴人對於中華民國106年1月26日臺北高等行政法院104年度訴字第1715號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、上訴人原係被上訴人教師，因班級經營不佳及教學不力等情，經民國101年6月21日被上訴人教師評審委員會（下稱「教評會」）決議，依行為時（下同）教師法第14條第1項第9款規定解聘上訴人。被上訴人報經新北市政府教育局（下稱「教育局」）以101年7月18日北教國字第1012131459號函核准後，以101年7月24日北興國人字第1015993443號函（下稱「原處分」）通知上訴人，其解聘案自101年7月24日起生效。
上訴人不服，申經新北市教師申訴評議委員會（下稱「新北市申評會」）102年1月11日申訴決定，以依行為時（下同）處理高級中等以下學校不適任教師應行注意事項（下稱「處理不適任教師注意事項」）貳、二、㈡之4規定，輔導期程以2個月為原則，惟被上訴人並未給足，於法未合，乃決定申訴有理由，被上訴人應另為適法之處置。被上訴人不服，向教育部中央教師申訴評議委員會提起再申訴，經該會103年12月1日再申訴決定：「再申訴有理由，新北市申評會原申訴評議決定不予維持；本件原措施應予維持。」並經教育部以103年12月8日臺教法㈢字第1030121517號函檢附該評議書予上訴人。上訴人不服，提起訴願，惟遭決定駁回後，提起行政訴訟，經原審判決駁回。上訴人仍不服，遂提起本件上訴，並聲明：原判決廢棄，發回原審法院。
二、上訴人起訴主張略以：㈠上訴人在他校擔任音樂科任13年，曾指導學生參加合唱音樂
比賽榮獲優等，且歷年考績皆甲等從未遭受記過處分。98年8月1日調任被上訴人擔任4年級導師至99年1月20日止，同年月21日起請育嬰假，100年2月15日復職回任音樂與體育老師。在擔任音樂老師期間，學生上課狀況良好，與上訴人互動極佳，更有教評委員黃裕承表示上訴人上課無離譜情形，且協助該班比賽得第三名。100年3月將近10位觀課老師作出上訴人得以勝任教學之結論，教評委員陳念慈亦曾表示上訴人皆有按照觀課老師建議教學，並無教學不力及不能勝任工作之情形。
㈡本案調查小組係由李前校長指定之6位成員於101年1月13日
週五組成，未有校外公正人士與教育專家參加，卻於同年月16日週一中午即完成調查報告召開教評會，然該組成員中有4位要上課，完全未有時間入班製發問卷調查與親臨觀課，且未開會逐項討論確認教學不力是否屬實，亦未邀上訴人參與會議，加以調查報告是由李前校長破格拔擢之教務主任陳月英製作，非由調查小組製作，實有偏頗之虞，違反行政程序法第36條及第39條規定，自有違誤。
㈢被上訴人對於上訴人實施輔導期之始期為100學年度下學期
第1週（被上訴人主張自2月8日起算，惟該輔導計畫係於2月21日教評會通過），直至4月3日結束，顯未依法給予上訴人最少2個月的輔導期限，即決議解聘上訴人，違反「處理不適任教師注意事項」、臺北縣政府輔導高級中等以下學校處理不適任教師方案（下稱「處理方案」），李前校長更否決蔡麗淑老師延長輔導之建議，且未提供輔導期間向學生核發之問卷，逕認無法輔導，違反正當法律程序。
㈣輔導期間被上訴人未成立「處理小組」，僅由李前校長指派
4位教師組成輔導小組，亦未邀請學者或社會公正人士協助，輔導無效之決議非經過「處理小組」開會並投票表決，而係由李前校長於成效評估會議中，逕自主席兼紀錄作成輔導無效之結論，有違「處理不適任教師注意事項」第2點第2款，應屬未符合正當法律程序之重大瑕疵。
㈤被上訴人101年1月16日作成「教學不力調查報告書」後，於
同年5月9日始送達上訴人，違反應於10日內通知當事人之規定，且未依法將輔導會議紀錄、教評會審議紀錄送達當事人，致上訴人無法闡述自己之教學理念，更正文件內之錯誤記載，並以輔導紀錄為「密件」為由拒絕上訴人之閱覽申請，最後所提供之資料，皆將重要會議內容等塗改刪減，其違法之處甚明，更有登載不實內容之嫌。而解聘上訴人之6次教評會（101年1月13日、1月16日、4月25日、5月9日、5月18日、6月21日）未針對教學不力調查報告與輔導成效報告與上訴人逐項對列討論，教評會委員僅憑校長所提供的書面資料，未詢問上訴人任何問題，就將上訴人解聘。
㈥被上訴人未提出「上訴人教學調查問卷」、「家長投訴函」
與「上訴人教學日記」等證據，即聲稱上訴人教學遭學生家長質疑，與事實不符，教評會認為教學不力須解聘，是態度的問題，而非實質教學的問題，當有實體判斷瑕疵。現行教育法規對教師行為不檢情形設有不同處置，於違反教師法時，應參照公立高級中等以下學校教師成績考核辦法（下稱「考核辦法」）而為相對應之處置。又考核辦法第6條第1項第4款規定，班級經營不佳，致影響學生受教權益為記過；第6款規定，教學、訓輔行為失當，有損學生學習權益為申誡；較上訴人嚴重之「不按課程綱要或標準教學，或教學未能盡責，致貽誤學生課業」、「無正當理由不遵守上下課時間且經勸導仍未改善」、「教學、訓輔行為失當，有損學生學習權益」僅處以申誡；「處理教育業務，工作不力，影響計畫進度」、「違法處罰學生或不當管教學生，造成學生身心傷害」、「代替他人不實簽到退，經查屬實」者，僅可能記過處分，迺上訴人竟遭解聘處分，有違憲法保障教師之工作權，更違反比例原則。此外，依教師法第14條第1項規定，欲解聘教師必須有情節重大，甚至在刑事上構成犯罪的程度，即具有嚴重可非難性，而本件係以該條項第9款教學不力等解聘上訴人，顯有違比例原則。蓋若上訴人符合教師法第14條第1項第9款「教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大」，其法律效果本尚有「停聘」及「不續聘」，並非僅有「解聘」一途。縱被上訴人認上訴人教學上有改進空間，亦可先以警告、記過等方式為之，無須直接以最後手段剝奪上訴人之教職，方符憲法第23條及行政程序法第7條之比例原則，原處分有裁量怠惰及濫用之違法。
㈦被上訴人考核會先於101年2月20日與3月3日作出不懲處之決
議，卻於同年5月29日作出記小過1支之決定。教評會據上述錯誤資訊，於同年5月18日先作成「不續聘」決議，遭教育局發回要求程序重開，同年6月21日復作成「解聘」決議，突顯被上訴人之輔導、評議標準浮動而主觀，未給予記過懲處逕行解聘，欠缺明確性與可預測性，故於「教學不力」未有效改進之判斷上恣意而有重大瑕疵。另處理方案規定「輔導期屆滿若無成效，應輔導其資遣或退休」，惟教評會未依上開規定輔導上訴人「資遣或退休」，亦未在會議中表決討論資遣事項，逕自表決「解聘」，不但違反前開規範，且過度侵害上訴人之工作權。此外，教評會會議未有公正的聽證程序，未見教評會具投票權之委員於6次開會中對上訴人教學不力之論辯過程，致使上訴人未有解釋與充分陳述意見之機會，其解聘決議違反「恣意禁止」，判斷餘地立場偏頗，恣意解聘上訴人等語，並聲明：撤銷訴願決定、再申訴決定及原處分。
三、被上訴人答辯略以：㈠被上訴人依高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法（下
稱「教評會設置辦法」）第3條規定，辦理任期自100年9月1日至101年8月31日之教評會委員選舉，選出票選委員薛佑玫等16人，加上當然委員校長李春芬，家長會代表吳淑卿、教師會代表江月娥共19人，組成教評會，且符合性別平等教育法第16條規定，教評會之組織合法。
㈡教育局以101年1月5日北教國字第1011019556號函請被上訴
人就上訴人疑似教學與班級經營不力等情形進行調查，經教評會於101年1月13日決議成立調查小組入班觀察，並於同年月16日作成教學不力調查報告，建議成立輔導小組進行輔導。輔導小組成員經教評會確認後，於同年2月8日至同年4月3日對上訴人進行輔導，繼而於同年4月19日召開專業輔導成長計畫成效評估會議，以「上訴人每節課都無法準時上課；上課時學生各做各自的事情；學生對隨堂考有意見時，上訴人亦無法有效處理；上訴人竟然能夠容忍學生毫無目的、毫無秩序地在班上學習，且不採取任何策略讓學生跟隨教學活動；2個月輔導後，仍看到學生與上訴人對嗆」，顯然上訴人在教學與班級經營上確有教學不力，嚴重影響學生受教權情事，乃提請教評會審議。又教評會係合議機關，非李前校長個人意見所能決定或左右，且李前校長迴避未參加101年6月21日教評會審議，上訴人指控李前校長操控調查、審議，顯非事實。是教評會於101年6月21日以上訴人涉有教師法第14條第1項第9款情事，符合教師法第14條第1項第9款所稱「教學不力或不能勝任工作」情事認定參考基準（下稱「參考基準」）第2點「教學行為失當，放任學生，明顯損害學生學習權益者」及第3點「班級經營欠佳，無法有效進行教學，情節嚴重者」情事，依教師法第14條第2項規定，經教評會委員2/3以上出席及出席委員過半數審議通過，決議解聘上訴人，與李前校長無關，且依司法院釋字第319號、第462號解釋意旨，此屬教評會職權行使或判斷餘地之權限，具有高度專業性及屬人性，被上訴人自應尊重其決定。
㈢被上訴人對上訴人輔導期間歷時8週，與2個月期程僅兩日之
短差，影響輔導成效甚微，且輔導小組經過長期觀察，綜合評估討論後作成輔導無成效之決議，上開教學不力或不能勝任工作之具體事實自非多2日之輔導所能改變。又上訴人自98學年度上學期（98年8月1日）擔任被上訴人4年11班導師起，被上訴人於10月份即陸續接獲家長反映上訴人教學及班級經營問題，當時學年之老師與教務處均提供上訴人各項教學策略與班級經營技巧，並於98年11月6日邀請教、訓、輔、學年主任及教師會代表，針對上訴人教學策略與班級經營提供協助與建議，然11、12月份仍有家長反映上訴人班級經營不善，致教評會於99年1月13日決議組成輔導小組進行深度輔導，發函通知上訴人（北興國教字第0990000202號函），上訴人於收函後，隔日即申請育嬰留職停薪。99學年度下學期上訴人回職後第一堂課（100年2月15日），校長發現上訴人在教室進行跳繩課程，雖有口頭提醒學生注意安全，然實際上讓學生處於危險而不自知，深覺上訴人教學概念與技巧需特別加強。為使上訴人快速增能，有效並順利進行教學，被上訴人安排行政與導師（共14人）對上訴人之任課進行為期1個月（100年2月至100年3月）之教學記錄並立即回饋，足見被上訴人對上訴人之輔導自98、99學年度起即持續為之，並非只有101年2月8日至同年4月3日之8週而已。況教育部101年11月26日臺人㈡字第0000000000C號函已釋明「處理不適任教師注意事項」係行政指導性質，則新北市政府依「處理不適任教師注意事項」頒布之處理方案，該處理方案所定之「必要程序檢核」及期間之規定，在性質上亦屬行政指導，依行政程序法第165、166條規定，行政指導並無法律上之強制力，縱有拒絕指導或違反指導之情事，並非當然不法，仍應依教師法相關規定辦理。況「處理不適任教師注意事項」明文輔導期程以2個月為「原則」，自非最低限度之要求，各校視具體情況決定輔導期程之久暫，應無不法可言。㈣調查小組及輔導小組之成員皆經教評會決議通過。又調查報
告由調查小組委員審閱相關巡堂及各處室之紀錄，並實地觀察討論後，認定上訴人確有教學不力應予輔導之情事，其製作及內容且經所有調查小組成員簽名確認，並無不實。而101年2月21日教評會通過輔導小組之成員及輔導計畫，輔導小組就輔導內容均事前與上訴人溝通討論。經2個月輔導後，於輔導成效評估會議中，輔導小組成員均一一陳述具體輔導無效之理由，且一致同意輔導無效之決定，有專業輔導成長計劃成效評估會議紀錄可稽。此外，新北市申評會於評議期間曾詢問參與之小組成員，確認小組成員均認上訴人無法通過輔導期。是上訴人指摘輔導期間被上訴人未與之研擬輔導計劃與輔導成員，且輔導小組成員皆由李前校長指派，調查報告非調查小組所製作，「輔導無效」決議未經處理小組開會投票云云，皆無理由。
㈤被上訴人每次均以限時掛號方式邀請上訴人列席教評會會議
陳述意見，且上訴人每次均到場陳述意見，均有詳實書面紀錄可稽。又被上訴人於101年6月13日以北興國人字第1015992737號通知單通知上訴人於同年6月21日列席教評會陳述意見，並為上訴人同年月15日收受，則被上訴人已盡通知義務，於程序上自無不法。另被上訴人已提供上訴人影印101年5月9日、同年月18日、同年6月21日之教評會會議之案由、決議內容及出席委員名單，無違政府資訊公開法第3條、第7條、第18條及教育部95年6月16日台人⑵字第0950086492號函及改制前臺北縣政府95年12月19日北府教學字第0950877387號函意旨。上訴人主張會議紀錄未合法送達、未給予陳述意見或更正錯誤之機會，以及拒絕上訴人閱卷皆無理由。
㈥教師法於司法院釋字第702號解釋後雖已修法，惟仍保留教
師法第14條第1項第9款規定，足見立法者之用意，教師如教學不力或不能勝任工作有具體事實者，為維護學生之受教權，明定委由教評會審議為解聘之事由，無違比例原則。如前所述，上訴人教學不力或不能勝任工作之情況，係長期嚴重影響學生之受教權，其教學不力之情事，自屬情節重大。此自有別於考核辦法之「處理教育業務，工作不力，影響計劃進度」、「違法處罰學生或不當管教學生，造成學生身心傷害」、「代替他人不實簽到退，經查屬實」應予記過處分之程度，教評會依法為解聘之決議，無違比例原則。
㈦教師法第15條規定之資遣，係以系、所、科、組、課程調整
或學校減班、停辦、解散為先決條件，被上訴人並無該先決條件存在。又教師法未明定學校教評會就不適任教師之審議，應先審酌教師法第15條之資遣程序，始得依教師法第14條第1項規定予以解聘或不續聘，則上訴人主張教評會未先決議資遣而逕自決議解聘為裁量怠惰及濫用為無理由等語。並聲明：上訴人在第一審之訴駁回。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：㈠依教育部88年9月16日台(88)人㈡字第00000000號函釋意旨
，教師法為釐清教師之屬性並維護教師之專業地位，明定各級學校教師均採聘任制，並建立教評會制度，將教師聘任權責從主管教育行政機關回歸學校自主，經由教師之參與，以理性、合諧、尊重的原則為學校遴選最適任之教師。教師是否教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大，宜由學校教評會就個案具體事實（人、事、時、地、物等資料），秉權責認定之。又依本院100年度判字第1893號判決意旨，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，僅得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事務無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查。
㈡被上訴人依教評會設置辦法第3條及第4條規定，辦理任期自
100年9月1日至101年8月31日之教評會委員選舉，選出票選委員薛佑玫等16人，加上當然委員校長李春芬，家長會代表吳淑卿、教師會代表江月娥共19人，組成該教評會，有被上訴人100年10月11日北興國人字第1000004768號公告在卷可憑，經核並無不合。又教育局以101年1月5日北教國字第1011019556號函請被上訴人就上訴人疑似教學與班級經營不力等情事，本於權責查察並依相關規定辦理，調查報告及紀錄於文到10日內報局憑辦。經教評會於101年1月13日決議成立調查小組入班觀察，並於同年月16日由6人組成之調查小組作成教學不力調查報告，建議成立輔導小組進行輔導。輔導小組成員經教評會確認後，於同年2月8日至同年4月3日對上訴人進行輔導，繼而於同年4月19日由李前校長為主席、上訴人及其他5名成員出席，召開專業輔導成長計畫成效評估會議，以「上訴人每節課都無法準時上課；上課時學生各做各自的事情；學生對隨堂考有意見時，上訴人亦無法有效處理；上訴人竟然能夠容忍學生毫無目的、毫無秩序地在班上學習，且不採取任何策略讓學生跟隨教學活動；2個月輔導後，仍看到學生與上訴人對嗆」等情，認定上訴人在教學與班級經營上確有教學不力，嚴重影響學生受教權情事，爰提請教評會審議。教評會於同年6月21日，由包括江月娥主席之17位成員出席，上訴人及另一名成員列席組成，會議結論認定：上訴人涉有教師法第14條第1項第9款情事，符合參考基準第2點「教學行為失當，放任學生，明顯損害學生學習權益者」及第3點「班級經營欠佳，無法有效進行教學，情節嚴重者」，依教師法第14條第2項，經教評會委員2/3以上出席及出席委員過半數審議通過，決議解聘上訴人。揆諸前揭規定及說明，教評會職權行使或判斷餘地之權限，具有高度專業性及屬人性，經原審審核卷附上訴人之專業輔導成長計畫及通知函、輔導期之教學觀察紀錄及教學日誌、任教班級學生之教學回饋單及歷次教評會會議紀錄，教評會之會議程序及會議結論，並無判斷餘地之瑕疵，且上訴人亦未提出積極證據，足證教評會之組成及職權行使有程序瑕疵，被上訴人自應尊重其決定。又教評會係合議機關，非校長之所屬單位，101年6月21日教評會審議時，李前校長並未出、列席，上訴人質疑李前校長挾怨報復而操控調查、審議，並未提出任何證據以實其說，且衡諸經驗法則、論理法則，一校之長應無無故誣陷同以作育英才為職責之上訴人有教學缺陷之理，況校長有一定任期，應無對剛由他校調至被上訴人任教之上訴人無端指摘之必要。另上訴人未據提出積極證據，證明卷附調查小組及輔導小組之成員係李前校長指定，調查報告非調查小組所制作、未實地調查，要屬臆測之詞，尚難據以阻卻教評會組成及作成決議之合法性。
㈢依教育部101年11月26日臺人㈡字第0000000000C號函釋及本
院103年度判字第189號判決、第291號判決意旨，教育部訂定之「處理不適任教師注意事項」係具指導性質之行政規則，有關不適任教師之處理仍應依教師法等相關規定辦理。而「處理不適任教師注意事項」既明定有關輔導期程以2個月為「原則」，自非最低限度之要求，各校可視具體情況決定輔導期程之久暫，是以，被上訴人輔導小組若認上訴人於2個月輔導期間之教學態度與行為仍無改善空間，而無法繼續輔導時，教評會自可決定是否施以較短之輔導期間。另新北市政府訂定之處理方案亦屬行政指導，而行政程序法第165、166條明文行政指導並無法律上之強制力，是縱未遵循該處理方案所定之「必要程序檢核」及期間之規定，亦非當然不法，仍應依教師法相關規定辦理。從而，經核被上訴人調查小組歷次會議均有紀錄，經核並無不合，而調查報告書亦曾由上訴人簽收，又101年4月19日召開之上訴人專業輔導成長計畫成效評估會議，上訴人亦出席到會，而相關行政指導亦未規定被上訴人應與上訴人研擬輔導計畫，以及輔導無效決議應由會議成員投票決定。被上訴人調查小組及輔導小組之調查及輔導縱有上訴人指摘之瑕疵，亦僅係依行政指導所為教評會召開之前置程序，上訴人是否有教師法第14條第1項第9款所規定之「教學不力或不能勝任工作，有具體事實者」之要件，應依教師法規定，以教評會之合議運作及決議為據。此外，依本院104年度判字第27號判決意旨，教師有無教師法第14條第1項第9款所規定教學不力或不能勝任工作，有具體事實者之要件，以教師經學生家長反應有班級經營狀況等情形後，再經查證、輔導期間之教學品質及與學生之互動情形，有無客觀明確事證符合該等事實為依據，而非藉憑教師以往之教學表現。
㈣被上訴人召開教評會皆以限時掛號方式邀請上訴人列席，有
限時掛號函件存根影本附卷可憑，且上訴人亦分別於101年1月13日、4月25日、5月9日、5月18日及6月21日教評會列席，且作成書面紀錄；被上訴人已於101年6月13日以北興國人字第1015992737號通知單通知上訴人於同年6月21日列席教評會陳述意見，並為上訴人於同年月15日收受，被上訴人通知程序並無不法；被上訴人已提供上訴人影印101年5月9日、同年月18日、同年6月21日之教評會會議之案由、決議內容及出席委員名單，與政府資訊公開法第3條、第7條、第18條規定無違，上訴人主張會議紀錄未合法送達、未給予陳述意見或更正錯誤之機會，以及拒絕上訴人閱卷，均屬無據。㈤教師法第14條於司法院釋字第702號解釋後雖曾修法，惟仍
保留第1項第9款之規定，足見教師如教學不力或不能勝任工作有具體事實者，為維護學生之受教權，明定委由教評會審議為解聘之事由，核與比例原則無違。上訴人於98學年度上學期（98年8月1日）擔任被上訴人4年11班導師起，10月份被上訴人即陸續接獲家長反映上訴人教學及班級經營問題，教評會於99年1月13日決議組成輔導小組進行深度輔導，上訴人於收函後次日即申請育嬰留職停薪。99學年度下學期上訴人復職後第一堂課（100年2月15日），校長發現上訴人在教室進行跳繩課程，雖有口頭提醒學生注意安全，然實際上讓學生處於危險而不自知。以致有教育局101年1月5日請被上訴人進行查察之函示，足見上訴人有「教學不力或不能勝任工作之具體事實」，已為時不短，其情況不能謂非不嚴重，且經調查小組調查屬實，並具體通知上訴人改善及輔導，經輔導小組輔導後，決議輔導無效且無續行輔導之必要，教評會據以認定上訴人自調任被上訴人初期，迄育嬰假後復職，教學不力或不能勝任工作均未改善，已長期嚴重影響學生受教權，其教學不力之情事，自屬情節重大，非停聘或不續聘所得改善。而此一規定係教師法之明文，自有別於考核辦法之「處理教育業務，工作不力，影響計劃進度」、「違法處罰學生或不當管教學生，造成學生身心傷害」、「代替他人不實簽到退，經查屬實」應予記過處分之程度，教評會依教師法所為解聘之決議，核無違反比例原則可言。至於教師法第15條所規定之資遣，係以專科以上學校系、所、科、組、課程調整或學校減班、停辦、解散為其先決之條件，本件被上訴人並無該先決條件之存在。且教師法亦未明定教評會就不適任教師之審議，應先審酌教師法第15條之資遣程序，始得依教師法第14條第1項規定予以解聘，上訴人主張未先決議資遣或未考量予以停聘、不續聘，而逕自決議解聘，即為裁量怠惰及濫用，洵不足取。從而，原處分、再申訴決定並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，乃判決駁回上訴人在第一審之訴。
五、上訴人除執前詞以為爭執外，另主張略謂：㈠本件解聘涉及上訴人之工作權、生存權與財產權，參照司法
院釋字第578號解釋許宗力大法官之協同意見書，應採最嚴格之審查標準，至少也應以中度審查標準。上訴人於原審已表明，調查小組於101年1月13日（週五）下午2點召開第1次會議，同年月16日（週一）上午10點第2次調查會議尚未召開，調查報告已由非調查小組成員陳月英事先寫好（陳月英於臺灣新北地方法院檢察署受偵訊時自承），足證調查報告非調查小組共同製作（臺灣新北地方法院檢察署檢察官102年度調偵字第345號不起訴處分書第6頁第18行），且兩次調查會議時間僅間隔上班時間4小時，6人調查小組人員要上課而未實際入班觀察與實施問卷或訪談，且調查小組成員陳中雲老師表示，他們是負責簽名並非負責調查，故調查報告之信度與效度皆有問題，教評會全盤接受未經調查小組實際入班調查之資訊而作成決定，當有錯誤之可能，足以構成判斷瑕疵，迺原判決對此未予審酌，且未說明不採之理由，有理由不備之違法。
㈡教師違反教師法時，應參照考核辦法規定，為相對應之處置
。依考核辦法第6條第1項第4款規定，班級經營不佳，致影響學生受教權益為記過；同條項第6款規定，教學、訓輔行為失當，有損學生學習權益為申誡，被上訴人就上訴人班級經營之瑕疵，逕以解聘方式為之，違反比例原則及工作權保障。又被上訴人就遭家長聯署不適任之林玉惠老師予以延長輔導期至6個月，對上訴人則輔導不到2個月即予解聘，有違平等原則。另原審未傳喚任職被上訴人之老師求證李前校長之作風與人格特質，僅以論理法則推論校長不會蓄意找老師麻煩，實為裁量怠惰。況上訴人於101年6月21日教評會會議僅發言10分鐘即被要求離開現場而無法完整陳述意見，且致教評會委員未能勘驗事實、詢問上訴人問題，違反行政程序法第102條規定。另被上訴人拒絕上訴人閱覽文件，且會議紀錄確認單未給上訴人簽名等，原判決對上開程序瑕疵置之不理，且未於理由中說明，有理由不備之違法。
㈢教育局99年12月25日北教秘字第0991209368號函公告應繼續
適用之行政規則包括處理方案，故處理方案之法律位階為「行政規則」，是原判決認處理方案為行政指導，顯有違誤。縱令處理方案屬行政指導，惟亦有行政自我拘束原則之適用，迺原判決對此何以不足採未於理由中說明，有判決不備理由之違法。
㈣教評會委員黃萱玉、蔡佳容並身兼調查人員、輔導人員三種
職務；教評會委員陳中雲、吳淑卿身兼調查人員二種職務；教評會委員曾裕宏身兼輔導小組人員二種職務，有應迴避而未迴避之違法。
㈤原處分於102年1月11日經申訴決定撤銷，時值教師法102年7
月10日修正第14條第2項規定「教師有前項第11款至第13款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員三分之二以上之審議通過；……」依中央法規標準法第17條規定，本件應適用上開修正後之規定。惟出席101年6月21日教評會之委員計17人，贊成上訴人解聘者計10票，未超過出席委員2/3，原處分應予撤銷。
㈥教師法第14條第1項第9款所指教學不力及不能勝任工作係二
者並列，原判決未說明上訴人係教學不力或不能勝任工作，或二者兼備，且未詳查其具體事實為何，遽認原處分並無不當，有混淆不清及理由不備之違法。另參酌「處理不適任教師注意事項」附表四之參考標準、處理方案，上訴人均無「處理不適任教師注意事項」所列之具體事實，原判決遽以被上訴人片面不實之空詞為據，有判決適用法規不當之違法。再徵之教育部函及處理方案可知，輔導期程以至少2個月為原則，並得延長為6個月，但並無縮短之規定，被上訴人提早未滿2個月即結束輔導期程，則輔導期程及輔導成效報告依法應屬無效，教評會據此作成決議，當有違誤，且不符正當法律程序之要求，原判決未審及此且未說明理由，有判決適用法規不當及理由不備之違法。
六、本院經核原判決並無違誤。茲就上訴理由再予補充論述如下：
㈠按教師法第2條規定：「教師資格檢定與審定、聘任、權利
義務、待遇、進修與研究、退休、撫卹、離職、資遣、保險、教師組織、申訴及訴訟等悉依本法之規定。」第14條第1項第9款及第2項分別規定「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：九、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大。」及「教師有前項第7款或第9款規定情事之一者，應經教師評審委員會委員3分之2以上出席及出席委員過半數之審議通過。」又教評會設置辦法第3條第1項規定：「本會置委員5人至19人，其組成方式如下：一、當然委員：包括校長、家長會代表、教師會代表各一人。校長因故出缺時，以代理校長為當然委員；學校尚未成立教師會者，不置教師會代表。二、選舉委員：由全體教師選（推）舉之。」而「處理不適任教師注意事項」第2點第2款規定：「教師有教師法第14條第1項……第8款教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事者（按此為101年1月4日修正前之條文），學校及主管教育行政機關依下列流程及附表一至三辦理。……二、教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大者㈠察覺期：主管教育行政機關或學校如發現或接獲投訴教師有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，得分別視個案情形組成調查小組主動進行查證。查證結果學校應於10日內以書面通知當事人，並將處理過程詳實紀錄。經查發現確有該情事者即進入輔導期。如學校怠於處理，主管教育行政機關知悉後應責成學校限期處理。所稱教學不力或不能勝任工作，主管教育行政機關或學校依附表四所列情事，就個案具體事實審酌。㈡輔導期：教師具有教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大情事，如經學校書面通知後仍未有效檢討改進，學校認為有輔導之必要者，依下列原則輔導之：1.學校應成立處理小組，由校長召集，成員含相關處室主任（組長）、學校教評會、學校教師會及家長會代表等，必要時得邀請學者專家或社會公正人士。學校尚未成立教師會者，不置代表。2.學校應安排1至2位資深教師擔任輔導員進行輔導，必要時得尋求法律、精神醫療、心理或教育專家之協助。3.處理小組應不定期派員了解不適任教師教學改善情形，並作成紀錄。4.輔導期程以2個月為原則，並得視輔導對象個案情形或參酌專家建議予以延長，最長以6個月為限。㈢評議期：1.前述輔導期程屆滿時，輔導結果並無改進成效者，即提教評會審議，其處理程序同貳、一、㈡之規定。學校教評會作成解聘、停聘或不續聘決議後，學校應自決議作成之日起10日內檢附教師經輔導後仍無改進成效之紀錄、教評會會議紀錄相關資料及具體事實表，報主管教育行政機關核准，並同時以書面附理由通知當事人。……」㈡次按教師法為釐清教師之屬性並維護教師之專業地位，明定
各級學校教師均採聘任制，並建立教評會制度，將教師聘任權責從主管教育行政機關回歸學校自主，經由教師之參與，以理性、合諧、尊重的原則為學校遴選最適任之教師。教師是否教學不力或不能勝任工作，有具體事實或違反聘約情節重大，宜由學校教評會就個案具體事實（人、事、時、地、物等資料），秉權責認定之（教育部88年9月16日台(88)人㈡字第88054335號函釋意旨參照）。復基於憲政體制之權力分立原則，司法權無從取代行政機關行使行政裁量權，且行政機關就不確定法律概念等事件有判斷餘地者，仍應受司法審查，惟涉及具高度屬人性之評定、高度科技性之判斷、計畫性政策之決定及獨立專家委員會就不確定法律概念所為之判斷，基於專業性及法律授權之專屬性，行政機關就此等行政事項有專業判斷之餘地，行政法院得審查行政機關之判斷有無逾越權限、濫用權力或其他違法情事，構成應予撤銷或變更之情形。易言之，行政法院就涉及專業判斷之行政處分，得就：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑶行政機關之判斷，是否違反法定正當程序。⑷作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑸行政機關之判斷，是否出於與事務無關之考量，亦即違反不當聯結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等事項為審查。
㈢又按事實認定乃事實審法院之職權，而證據之證明力如何或
如何調查事實，事實審法院有衡情斟酌之權，苟其事實之認定已斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，而未違背論理法則、經驗法則或證據法則，縱其證據之取捨與當事人所希冀者不同，致其事實之認定異於該當事人之主張者，亦不得謂為原判決有違背法令之情形。本件原判決業已論明：依被上訴人100年10月11日北興國人字第1000004768號公告可知，被上訴人係依教評會設置辦法第3條規定，辦理任期自100年9月1日至101年8月31日之被上訴人所屬教評會委員之選舉，選出票選委員薛佑玫等16人，加上當然委員之校長李春芬，家長會代表吳淑卿、教師會代表江月娥共19人，組成該教評會；教育局以101年1月5日北教國字第1011019556號函請被上訴人就上訴人疑似教學與班級經營不力等情事，本於權責查察並依相關規定辦理，調查報告及紀錄於文到10日內報局憑辦；經教評會於101年1月13日決議成立調查小組入班觀察，並於同年月16日由6人組成之調查小組作成教學不力調查報告，建議成立輔導小組進行輔導；輔導小組成員經教評會確認後，於同年2月8日至同年4月3日對上訴人進行輔導，繼而於同年4月19日由李前校長為主席、上訴人及其他5名成員出席，召開專業輔導成長計畫成效評估會議，以「上訴人每節課都無法準時上課；上課時學生各做各自的事情；學生對隨堂考有意見時，上訴人亦無法有效處理；上訴人竟然能夠容忍學生毫無目的、毫無秩序地在班上學習，且不採取任何策略讓學生跟隨教學活動；2個月輔導後，仍看到學生與上訴人對嗆」等情，認定上訴人在教學與班級經營上確有教學不力，嚴重影響學生受教權情事，爰提請教評會審議；教評會於同年6月21日，由包括江月娥主席之17位成員出席，上訴人及另一名成員列席組成，會議結論認定：上訴人涉有教師法第14條第1項第9款情事，符合參考基準第2點「教學行為失當，放任學生，明顯損害學生學習權益者」及第3點「班級經營欠佳，無法有效進行教學，情節嚴重者」，乃依教師法第14條第2項，經教評會委員2/3以上出席及出席委員過半數審議通過，決議解聘上訴人；教評會職權行使或判斷餘地之權限，具有高度專業性及屬人性，經原審審核卷附上訴人之專業輔導成長計畫及通知函、輔導期之教學觀察紀錄及教學日誌、任教班級學生之教學回饋單及歷次教評會會議紀錄，教評會之會議程序及會議結論，並無前開判斷餘地之瑕疵等情，並就上訴人指摘本件李前校長挾怨報復而操控調查、審議，調查小組及輔導小組之成員係李前校長指定，調查報告非調查小組所製作、未實地調查，輔導期間違反正當法律程序云云，如何不足採取，論述綦詳，經核與卷附證據相符，且其認事用法均無違誤。上訴人主張調查小組於101年1月13日（週五）下午2點召開第1次會議，同年月16日（週一）上午10點第2次會議，時間僅間隔上班時間4小時，6人調查小組人員要上課而未實際入班觀察與實施問卷或訪談，原審未傳喚任職被上訴人之老師求證李前校長之作風與人格特質，僅以論理法則推論校長不會蓄意找老師麻煩，實為裁量怠惰，另參酌「處理不適任教師注意事項」附表四之參考標準、處理方案，上訴人均無「處理不適任教師注意事項」所列之具體事實，原判決遽以被上訴人片面不實之空詞為據，有判決適用法規不當之違法云云，無非係重述其在原審業經主張而為原判決摒棄不採之陳詞，或就原審取捨證據、認定事實及適用法律之職權行使，指摘其為不當或違背法則，或就原審所為論斷或駁斥其主張之理由，泛言其論斷不適用法規，自難憑採。
㈣觀諸上開被上訴人101年6月21日教評會之會議結論，係認定
上訴人符合參考基準第2點「教學行為失當，放任學生，明顯損害學生學習權益者」及第3點「班級經營欠佳，無法有效進行教學，情節嚴重者」等情形，核屬具有教師法第14條第1項第9款所定「教學不力」及「不能勝任工作」之事由，原判決雖未指明，惟其維持原處分之結論則無二致，仍應予維持。上訴人主張教師法第14條第1項第9款所指教學不力及不能勝任工作係二者並列，原判決未說明上訴人係教學不力或不能勝任工作或二者兼備，且未詳查其具體事實為何，遽認原處分並無不當，有混淆不清及理由不備之違法云云，洵非可採。又調查報告既係經由6人組成之調查小組審議通過並簽署，已如前述，自屬該調查小組所製作之報告，縱調查小組基於審議之效率，委由行政幕僚預先撰寫報告草稿，以供討論之參考，亦不影響該報告最終係由調查小組審議通過及簽署之認定。是上訴人主張調查報告係由非調查小組成員陳月英事先寫好而非調查小組共同製作，且調查小組成員陳中雲老師表示他們是負責簽名並非負責調查，故調查報告之信度與效度皆有問題，教評會全盤接受未經調查小組實際入班調查之資訊而作成決定，足以構成判斷瑕疵，迺原判決對此未予審酌，且未說明不採之理由，有理由不備之違法云云，洵不足採。另被上訴人召開教評會皆以限時掛號方式邀請上訴人列席，且上訴人亦分別於101年1月13日、4月25日、5月9日、5月18日及6月21日教評會列席，且作成書面紀錄，被上訴人復已於101年6月13日以北興國人字第1015992737號通知單通知上訴人於同年月21日列席教評會陳述意見，並為上訴人於同年月15日收受，被上訴人另已提供上訴人影印101年5月9日、同年月18日、同年6月21日之教評會會議之案由、決議內容及出席委員名單等情，亦為原審依法認定之事實，核與卷附證據相符，並無違誤。況被上訴人教評會召開時，於聽取上訴人陳述意見後，如認已無勘驗證據或詢問上訴人之必要，為顧及委員發言之任意性及議事程序之順暢，縱要求上訴人離席，亦與行政程序法第102條之規範意旨，尚屬無違。是上訴人主張其於101年6月21日教評會會議僅發言10分鐘即被要求離開現場而無法完整陳述意見，致教評會委員未能勘驗事實、詢問上訴人問題，違反行政程序法第102條規定，又被上訴人拒絕上訴人閱覽文件，且會議紀錄確認單未給上訴人簽名，原判決對上開程序瑕疵置之不理，且未於理由中說明，有理由不備之違法云云，亦不足採。此外，參酌行政程序法第32條、第33條規定，並無教評會委員不得兼任調查小組或輔導小組成員之限制，且上開人員參與被上訴人審認上訴人是否構成教師法第14條第1項第9款事由之各階段程序，性質上亦無應行迴避之必要。是上訴意旨以教評會委員黃萱玉、蔡佳容身兼調查人員、輔導人員三種職務，教評會委員陳中雲、吳淑卿身兼調查人員二種職務，教評會委員曾裕宏身兼輔導小組人員二種職務，有應迴避而未迴避之違法云云，為其歧異之法律上見解，核無足取。復因本件為撤銷訴訟，且與中央法規標準法第17條所定法規明定應適用或準用其他法規規定之情形有別，是法院係基於處分作成時之事實及法律狀態，據以判斷原處分是否違法，被上訴人於101年7月24日作成原處分時，其所適用之教師法第14條第2項規定，僅須經教評會委員2/3以上出席及出席委員過半數之審議通過，故不因教師法第14條第2項事後於102年7月10日修正為須經教評會委員2/3以上出席及出席委員2/3之審議通過，而影響原處分之適法性。上訴人主張原處分於102年1月11日經申訴決定撤銷，時值教師法102年7月10日修正第14條第2項規定，依中央法規標準法第17條規定，本件應適用上開修正後之規定，惟出席101年6月21日教評會之委員計17人，贊成上訴人解聘者計10票，未超過出席委員2/3，原處分應予撤銷云云，尤非有據。
㈤復按教師法第14條第2項並未明定依同條第1項第9款規定解
聘教師前應先踐行輔導期程之程序，而「處理不適任教師注意事項」第2點第2款雖規定，學校對於教學不力或不能勝任工作之不適任教師，經書面通知後仍未有效檢討改進，認為有輔導必要者，原則上對該教師進行2個月期程之輔導，惟仍應以其具輔導可能性及必要性為前提，並非毫無裁量餘地，均必須實施至少2個月之輔導期程。易言之，學校發現教師有不適任之情事，啟動輔導機制，勢必投注諸多教育資源而排擠其他正常運作需求，其目的在協助該不適任教師檢討改進，故必須慎重考量其輔導可能性及必要性，不但在實施之前應評估其輔導可能性及必要性，在輔導期程進行中，仍應持續予以評估。如該受輔導教師始終抱持抗拒態度，無視輔導存在，或輔導後未見任何具體成效，原已投注之資源形同虛耗，顯無從期待其有檢討改進之可能性，則縱輔導期程尚未達2月，仍非不得提前終止期程，以免浪費教育資源，且不因「處理不適任教師注意事項」及處理方案之性質是否屬行政規則而有異。原判決業已敘明「處理不適任教師注意事項」既明定有關輔導期程以2個月為「原則」，自非最低限度之要求，各校可視具體情況決定輔導期程之久暫，是被上訴人輔導小組若認上訴人於2個月輔導期間之教學態度與行為仍無改善空間，而無法繼續輔導時，教評會當決定是否仍有繼續輔導之可能性及必要性。上訴人是否有教師法第14條第1項第9款所規定之「教學不力或不能勝任工作，有具體事實者」之要件，應依教師法規定，以教評會之合議運作及決議為據，縱未遵循「處理不適任教師注意事項」及處理方案所定期間之規定，亦非當然不法等情，論述甚詳，尚無不合，亦無違反「處理不適任教師注意事項」及處理方案之可言。又如前述，輔導期程是否提前終止或延長，應視個案輔導之可能性及必要性而定，尚不得僅以他案輔導期程延長6個月，據以要求己案亦應延長，始符平等原則或行政自我拘束原則。是上訴意旨主張依教育局99年12月25日北教秘字第0991209368號函，處理方案為行政規則，原判決認處理方案為行政指導，顯有違誤，縱認處理方案屬行政指導，惟亦有行政自我拘束原則之適用，被上訴人就遭家長聯署不適任之林玉惠老師予以延長輔導期至6個月，對上訴人則輔導不到2個月即予解聘，有違平等原則；又依教育部函及處理方案可知，輔導期程以至少2個月為原則，並得延長為6個月，並無縮短之規定，被上訴人提早未滿2個月即結束輔導期程，則輔導期程及輔導成效報告依法應屬無效，教評會據此作成決議，當有違誤，且不符正當法律程序，原判決未審及此且未說明理由，有判決適用法規不當及理由不備之違法云云，均難憑採。又被上訴人依據考核辦法對上訴人所為之成績考核，與被上訴人判斷上訴人是否符合教師法第14條第1項第9款所定「教學不力或不能勝任工作，有具體事實」之要件，二者所應審酌之項目及其規範目的均屬有別，不得混淆誤用。是上訴人主張教師違反教師法時，應參照考核辦法規定，為相對應之處置，依考核辦法規定，班級經營不佳致影響學生受教權益為記過，教學、訓輔行為失當有損學生學習權益為申誡，被上訴人就上訴人班級經營之瑕疵，逕以解聘方式為之，違反比例原則及工作權保障云云，容有誤會，殊無足採。
㈥綜上所述，上訴人之主張均無可採。原判決駁回上訴人在原
審之訴，核無違誤。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違背法令求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 1 月 18 日
最高行政法院第一庭
審判長法官 劉 鑫 楨
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 程 怡 怡法官 張 國 勳以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 1 月 25 日
書記官 張 玉 純