最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第464號上 訴 人即原審原告 陳克敏訴訟代理人 鍾薰嫺 律師
湯東穎 律師上 訴 人即原審原告 杜聿琛訴訟代理人 鍾薰嫺 律師
湯東穎 律師蔡易廷 律師上 訴 人即原審被告 國防部代 表 人 嚴德發訴訟代理人 陳君漢 律師
李昱葳 律師林婉婷 律師上列當事人間國軍老舊眷村改建條例事件，上訴人對於中華民國106年5月4日臺北高等行政法院105年度訴字第781號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、上訴人陳克敏、杜聿琛各就其所有坐落「懷仁新村」即臺北市○○區○○段一小段395之5號土地（下稱系爭土地）之門牌號碼臺北市○○區○○街○○號、○○街00巷0弄6號房屋（以下合稱系爭房屋），於民國104年12月9日以「原眷戶（含比照原眷戶）補建列管申請書」（下稱104年12月9日申請）檢附相關資料，向國防部軍事情報局（下稱軍情局）申請辦理比照原眷戶補建列管作業。經軍情局105年1月22日國報政戰字第1050000415號書函（下稱系爭函）以土地使用借貸關係業經終止，且經臺灣高等法院（下稱臺高院）103年度重上字第538號民事判決上訴人陳克敏、杜聿琛應拆屋還地並給付不當得利，案已上訴最高法院，應俟訴訟定讞後再行憑辦，並檢還申請原件。上訴人陳克敏、杜聿琛不服，向行政院提起訴願，行政院將關於系爭函之訴願部分移由上訴人國防部辦理，就申請作成補建列管處分之訴願部分則函請上訴人國防部答辯。嗣上訴人國防部以軍情局系爭函非屬行政處分，於105年4月15日作成105年決字第028號訴願決定予以不受理，上訴人陳克敏、杜聿琛不服，遂以軍情局及上訴人國防部為被告，向原審法院提起先位聲明之課予義務訴訟。又軍情局另將上訴人陳克敏、杜聿琛104年12月9日申請報送國防部政治作戰局轉呈上訴人國防部後，為上訴人國防部105年7月6日國政眷服字第1050006554號函（下稱原處分）否准，並經行政院105年10月13日院臺訴字第1050179722號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，上訴人陳克敏、杜聿琛乃於訴訟中併為爭執，並撤回對軍情局之起訴。嗣再追加備位聲明之確認訴訟。案經原審法院以105年度訴字第781號判決（下稱原判決）：「確認原告（按即上訴人陳克敏、杜聿琛，下同）各與被告（按即上訴人國防部，下同）間原眷戶資格之法律關係存在。原告先位之訴及其餘之訴均駁回。」上訴人陳克敏、杜聿琛及國防部均表不服，各自提起上訴。
二、上訴人陳克敏、杜聿琛起訴主張：系爭房屋所坐落之懷仁新村土地，原為軍情局向土地管理人國立臺灣大學（下稱臺大）借用，經臺大出具土地使用證明書後，由軍情局員工組成國民住宅興建委員會，於53年及55年間貸款自費興建完成，系爭房屋屬國軍老舊眷村改建條例（下稱眷改條例）第3條第1項第3款之軍眷住宅。上訴人2人既領有系爭房屋所有權狀，依同條例第26條規定，應符合「比照原眷戶」之資格，此復經臺高院99年上易字第332號民事判決（下稱民事確定判決）認定在案。國防部92年辦理懷仁新村建物基地改（遷）建計畫，預估興建住宅戶數（75戶）遠低於應安置眷戶數（118戶），上訴人2人於改建後雖可能居無定所，惟卻未曾
表示反對改建。國防部無視改建安置計畫並不周延，仍依眷改條例第22條規定向臺灣士林地方法院（下稱士林地院）聲請對系爭房屋為強制執行，經上訴人2人提起債務人異議之訴，認國防部強制執行程序違法，然國防部於上開債務人異議之訴敗訴定讞後，復依民事法律關係，終止系爭土地使用借貸關係，訴請拆屋還地，並否認上訴人2人比照原眷戶資格，剝奪上訴人2人相關權益等語。並聲明：㈠先位聲明：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉國防部應依陳克敏104年12月9日申請，就陳克敏所有坐落懷仁新村即系爭土地上之門牌號碼臺北市○○區○○街○○號房屋，作成補建列管之行政處分。⒊國防部應依杜聿琛104年12月9日申請，就杜聿琛所有坐落懷仁新村即系爭土地上之門牌號碼臺北市○○區○○街○○巷○弄○號房屋，作成補建列管之行政處分。㈡備位聲明：⒈確認陳克敏就其所有坐落懷仁新村即系爭土地上之門牌號碼臺北市○○區○○街○○號房屋，具原眷戶（含比照原眷戶）之資格。⒉確認杜聿琛就其所有坐落懷仁新村即系爭土地上之門牌號碼臺北市○○區○○街○○巷○弄○號房屋，具原眷戶（含比照原眷戶）之資格。
三、上訴人國防部則以：㈠上訴人於92年12月31日辦理「懷仁新村改建基地」改（遷）建第一階段（認證）說明會，原認定陳克敏、杜聿琛係懷仁新村原眷戶，然其2人不配合改建，未於法定期間內繳交經認證同意改建之申請書，乃依法註銷其2人原眷戶居住憑證與原眷戶權益，並經士林地院95年度聲字第1591號裁定准予強制執行收回系爭房屋暨坐落基地。
詎陳克敏、杜聿琛提起債務人異議之訴，獲士林地院98年度訴字第1199號、臺高院99年度上易字第332號民事判決勝訴確定，認其2人非屬眷改條例第3條第2項之原眷戶，且陳克敏、杜聿琛於前開債務人異議之訴中均自承其非原眷戶，豈可允許其2人於本件訴訟中再翻異其詞。是陳克敏、杜聿琛應屬向軍情局借用基地興建建物，系爭房屋非眷改條例「政府提供土地由眷戶自費興建」之軍眷住宅，當無由依同條例第26條比照原眷戶列管。㈡上訴人就監察院查復事項所為之說明，已明確表示係因陳克敏、杜聿琛自認非原眷戶，且系爭房屋非眷舍，提出債務人異議之訴，並獲勝訴確定，致僅能依確定判決意旨辦理後續作業。至於同村其他眷戶因均同意改建，並無是否為原眷戶或軍眷住宅之爭議，亦非民事確定判決效力所及，應依原眷戶與軍眷住宅之認定而繼續辦理改建。㈢眷改條例第26條適用之前提，乃非原眷戶且持有所有權狀之使用者，其所使用之房屋符合同條例第3條第1項第3款之規定為限。所稱「軍眷住宅」，係「政府提供土地由眷戶自費興建者」，如非「眷戶」，即使政府提供土地供其自費興建房屋，亦非該款所稱之「軍眷住宅」。陳克敏、杜聿琛既非原眷戶，並自陳未領有原眷戶之證明文件，即非（原）眷戶，非原眷戶所自費興建之住宅，自無比照原眷戶之餘地等語，資為抗辯。並求為判決：駁回陳克敏、杜聿琛2人在原審之訴。
四、原判決確認陳克敏、杜聿琛各與國防部間原眷戶資格之法律關係存在，並駁回陳克敏、杜聿琛所提先位之訴及其餘之訴，其理由略謂：㈠先位聲明部分：⒈系爭房屋所坐落之系爭土地，原為軍情局前身之國防部情報局向土地管理人臺大借用，經臺大於53年7月2日出具土地使用證明書後，由該局員工組成國民住宅興建委員會，於53年及55年間自費貸款興建而成，符合眷改條例第3條第1項第3款所定要件，自屬國軍老舊眷村，且臺大出具之土地使用證明書，係屬整批授權同意使用懷仁新村土地之公文書，陳克敏、杜聿琛據以為系爭房屋之居住憑證，應屬眷改條例第3條第2項規定之原眷戶，與其他懷仁新村軍眷住宅之原眷戶並無不同。⒉國防部為辦理國軍老舊眷村改建作業，前以陳克敏、杜聿琛為懷仁新村原眷戶，通知參加懷仁新村改建基地改（遷）建第一階段（認證）說明會，並調查改（遷）建意願，因未獲同意，遂依眷改條例第22條規定，以95年6月30日勁勢字第0950008672號書函（下稱95年6月30日函）對不同意改建之原眷戶（包括陳克敏、杜聿琛）註銷其原領有之眷舍居住憑證及原眷戶權益，並移送士林地院裁定後強制執行。嗣陳克敏、杜聿琛提起債務人異議之訴，經士林地院98年度訴字第1199號民事判決該執行事件所為之強制執行程序應予撤銷，其餘之訴駁回，案經國防部軍備局提起上訴，為臺高院99年度上易字第332號判決駁回而告確定。國防部乃據以100年7月15日國政眷服字第1000010038號書函（下稱100年7月15日函）撤銷95年6月30日函所為註銷陳克敏、杜聿琛眷舍居住憑證及原眷戶權益之處分。該註銷處分既經撤銷即自始不存在，陳克敏、杜聿琛原具眷改條例第3條第2項之原眷戶資格即已回復，依本院102年10月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱本院102年決議）意旨，應認其原眷戶資格係於眷改條例制定公布時自始持續存在。⒊眷改條例第3條第2項原眷戶權益係由法律所直接創設，與同條例第26條所訂比照原眷戶，須申經主管機關核定，兩者不同。國防部103年12月12日國政眷服字第1030015611號公告僅是針對原具資格者通知其提出主張，並非創設新的申請權，相關權義關係仍以其既有權為內容。陳克敏、杜聿琛依據上開公告，提出104年12月9日申請，就系爭房屋申請辦理眷改條例第26條「比照原眷戶」之補建列管作業，惟其既具眷改條例第3條第2項之原眷戶資格，且經登錄列管，自無同條例第26條有關「不具原眷戶身分之人」得以「比照原眷戶」規定之適用，其申請於法未合，自無從准許，國防部以原處分否准，理由雖有不同，結論則無二致，應認陳克敏、杜聿琛課予義務訴訟之先位聲明，為無理由，應予駁回。⒋民事確定判決係債務人異議之訴，訴訟標的為異議權，故未深究眷改條例第3條第2項「公文書」之意涵，亦未論及同條例第26條應如何適用，且原眷戶資格或比照原眷戶資格之認定，為公法上爭議，行政法院並不受民事法院判決之拘束。至國防部100年7月15日函固以民事確定判決認定陳克敏、杜聿琛非原眷戶身分，且系爭房屋非屬軍眷住宅為由，而撤銷先前註銷陳克敏、杜聿琛眷舍居住憑證及原眷戶權益之95年6月30日處分，惟基於行政處分之存續力，國防部是否誤解民事確定判決內容，尚非所問，對其撤銷先前註銷處分之效力，並無影響。另陳克敏、杜聿琛所引國防部105年6月22日函就監察院調查所為查復內容，係針對「頂讓戶」得否適用眷改條例第26條比照原眷戶規定辦理之問題，尚非認定其2人屬眷改條例第26條之比照原眷戶；又依杜聿琛提出92年底「國防部審查軍情局列管臺北市『懷仁新村』眷戶眷籍初（複）審暨補正名冊」，僅屬改建計畫中清查眷戶眷籍資料之內部文件，相關記載仍屬內部審查意見，非主管機關正式所採之法律見解，亦無對外效力，均難據為有利其等之認定。㈡備位聲明部分：⒈陳克敏、杜聿琛主張其與國防部間具有眷改條例第3條第2項原眷戶資格之法律關係，為國防部所否認，此法律關係存否不明確，致其2人公法上之地位有受侵害之危險，而此危險復得以確認判決除去，是陳克敏、杜聿琛訴請確認眷改條例第3條第2項原眷戶資格之法律關係存在，應具即受確認判決之法律上之利益。又其2人屬眷改條例第3條第2項規定之原眷戶，已認定如前，故備位聲明訴請確認其2人與國防部間有關眷改條例第3條第2項原眷戶資格之法律關係存在部分，為有理由，應予准許。⒉至於訴請確認與國防部間具有同條例第26條比照原眷戶資格部分，則因此種比照原眷戶資格，仍待提出申請並據主管機關核定，應提起課予義務訴訟，基於確認訴訟之補充性原則，自不得提起確認訴訟。況陳克敏、杜聿琛既屬眷改條例第3條第2項之原眷戶，自不具有比照原眷戶之資格，是備位聲明有關確認具有眷改條例第26條比照原眷戶之資格部分，為無理由。⒊國防部政治作戰局（下稱政戰局）另終止與陳克敏、杜聿琛有關系爭房屋基地之使用借貸關係，並提起拆屋還地之民事訴訟，固經臺高院103年度重上字第538號民事判決，判命陳克敏、杜聿琛應拆屋還地及按月給付不當得利，目前上訴最高法院審理中。惟依本院102年決議意旨，眷改條例所規定原眷戶權益，乃制定公布眷改條例時，對於當時具有原眷戶資格者，由法律直接賦予之公法上權益，為公法關係，與主管機關或其所屬權責機關收回該眷舍，係終止配住眷舍之私法關係，性質上本有不同。是本件確認原眷戶資格之行政訴訟，係判斷89年制定公布眷改條例時，陳克敏、杜聿琛是否符合法定要件而取得原眷戶資格，與上開拆屋還地之民事訴訟，係以政戰局嗣後得否終止使用借貸關係及訴請拆屋還地，訴訟標的及法律關係均有不同，實屬二事。
五、上訴人陳克敏、杜聿琛上訴意旨略謂：系爭房屋所在之懷仁新村，係由臺大出具土地使用權證明書提供土地，臺大既非眷改條例主管機關或其所屬權責機關，所出具之土地使用權證明書，即非眷改條例第3條第2項所稱之公文書，原判決認為臺大出具之土地使用權證明書為眷改條例第3條第2項所稱之公文書，於法無據，有判決不適用法規或適用不當之違誤。又「國防部審查軍情局列管臺北市『懷仁新村』眷戶眷籍初（複）審暨補正名冊」中，對上訴人2人列管情形之複核意見，係國防部本於眷改條例主管機關之權責，審查軍情局列管懷仁新村眷戶眷籍資料時所示見解，性質上相當於主管機關就眷村補建列管事宜，對下級機關依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法律效果之行政規則，該審查所示判斷依據及審查基準，基於相同情形應為相同處理之平等原則及行政自我拘束原則，而發生間接對外效力，原判決認其僅係內部文件，相關記載屬內部審查意見而非主管機關正式所採法律見解，無對外效力，亦有判決不適用法規及適用不當之違誤。且原判決有關臺大出具之土地使用權證明書為眷改條例第3條第2項所定公文書之見解，與國防部上述審查意見認為陳克敏、杜聿琛應適用眷改條例第26條規定所採審查基準及審查依據不符，違反平等原則及行政自我拘束原則之判決違背法令等語。並聲明：㈠先位聲明：⒈原判決廢棄。⒉原處分及訴願決定均撤銷。⒊國防部應依陳克敏104年12月9日原眷戶（含比照原眷戶）補建列管申請書之申請，就陳克敏所有坐落懷仁新村即臺北市○○區○○段一小段395之5地號土地上之門牌號碼臺北市○○區○○街○○號房屋，作成補建列管之行政處分。⒋國防部應依杜聿琛104年12月9日原眷戶（含比照原眷戶）補建列管申請書之申請，就杜聿琛所有坐落懷仁新村即臺北市○○區○○段一小段395之5地號土地上之門牌號碼臺北市○○區○○街○○巷○弄○號房屋，作成補建列管之行政處分。㈡備位聲明：⒈原判決廢棄。⒉確認陳克敏、杜聿琛各與國防部間比照原眷戶資格法律關係存在。
六、上訴人國防部上訴意旨略謂：㈠原判決對於陳克敏、杜聿琛訴請確認「原眷戶資格」，何以符合確認訴訟補充性之要件並無任何說明，有判決不備理由之違誤。㈡原判決誤解本院102年決議意旨，認為原眷戶資格之認定為公法爭議，不受民事法院判決之拘束，顯然忽略原眷戶資格取得係因配住關係而來，為私法關係，倘民事法院確定判決就原眷戶資格已有認定，苟無明確反證，行政法院應予尊重。本件民事確定判決既已認定陳克敏、杜聿琛不具原眷戶資格，而為上訴人敗訴判決，原判決卻認陳克敏、杜聿琛具有原眷戶資格，為相反認定，且原判決之法律上意見顯然違背前述決議意旨，有判決適用法規不當之情形。㈢原判決未調取民事確定判決之相關卷證加以審認，即恣意推翻，復對上訴人所提陳克敏、杜聿琛於民事案件審理時之陳述與書狀內容，何以不足採信，未說明審認與取捨之依據，顯有應調查證據而未調查及判決不備理由之違誤等語。並聲明：原判決不利於國防部部分廢棄。上開廢棄部分，陳克敏、杜聿琛於原審之訴駁回。
七、本院按：㈠依眷改條例第3條第1項第3款規定：「本條例所稱國軍老舊
眷村，係指於中華民國69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅，具有下列各款情形之一者：……三、政府提供土地由眷戶自費興建者。」同條第2項規定：「本條例所稱原眷戶，係指領有主管機關或其所屬權責機關核發之國軍眷舍居住憑證或公文書之國軍老舊眷村住戶。」並參以該條立法理由揭示：「第2項明定原眷戶之定義；『其所屬權責機關』，係指國防部所屬機關有分配眷戶之權責者，如各軍種總司令部。」及上訴人國防部基於眷改條例主管機關之地位，為辦理眷改條例相關業務而訂定之辦理國軍老舊眷村改建注意事項規定：「壹、國軍老舊眷村改建條例第3條部分：一、第2項所稱公文書係指核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事者而言。」國防部103年12月12日國政眷服字第1030015611號公告載以：「本部為加速國軍老舊眷村改建作業，並避免具有『國軍老舊眷村改建條例』第3條所定原眷戶資格者及同條例第26條所定比照原眷戶資格者，因未經本部列管在案而損失權益，請凡領有國軍眷舍居住憑證或權責機關配住公文書而未經列管在案之軍眷住戶，及持有國軍權責機關核發撥地自建眷舍命令（或土地使用權同意書）並受讓取得該自建眷舍房屋所有權尚未經本部列管在案者，應於民國104年12月31日前以書面向該國軍眷舍居住憑證或配住公文書之核發機關（或其業務承接機關），申請辦理原眷戶（比照原眷戶）補建列管作業。」可知，眷改條例第3條第2項所稱原眷戶之認定，係以其領有國防部或國防部所屬有分配眷戶權責機關核發之國軍眷舍居住憑證，或領有國防部或國防部所屬有分配眷戶權責機關所發關於核配眷舍或准予自建及追認或證明上開情事公文書為證明。
㈡本件依原判決認定之事實，上訴人陳克敏、杜聿琛所有位於
懷仁新村之系爭房屋，其坐落土地係軍情局前身之國防部情報局向當時之土地管理人臺大所借用，經臺大於53年7月2日出具土地使用證明書，以整批授權之方式同意該局員工40人使用懷仁新村土地後，由該局員工組成國民住宅興建委員會，於53年及55年間自費興建而成，符合眷改條例第3條第1項「於69年12月31日以前興建完成之軍眷住宅」，及同條項第3款規定之「政府提供土地由眷戶自費興建完成者」要件。然依前揭規定，原眷戶應領有國防部或國防部所屬有分配眷戶權責機關所發關於准予自建及追認或證明上開情事之公文書，始具原眷戶資格。而是否屬眷改條例第3條第2項所稱「公文書」之判斷，屬法律適用問題。故上開臺大出具之土地使用證明書，雖經上訴人國防部於106年4月6日原審言詞辯論期日自承即為眷改條例第3條第2項規定之公文書，行政法院仍應自為判斷，不受該自承之拘束。觀諸臺大所具土地使用證明書，其上記載「茲有國防部情報局徐昌俊等40員擬在……土地建築永久式樓房40棟，業經本人完全認可茲為申請營造執照特予證明」等語，僅得證明臺大同意借用系爭土地以供軍情局前身之國防部情報局所屬人員於其上建築房屋，尚非可直接證明上述國防部情報局所屬人員有經國防部或其所屬權責機關准予自費建宅之情事，遑論該使用證明書非由國防部或其所屬權責機關所出具。惟稽之原審卷內所附懷仁新村原眷戶名冊之記載，其中「居住憑證或公文書文號」欄，關於上訴人陳克敏、杜聿琛2人部分均登載為「（60）聿務㈠字第0648號」（原審卷第95頁）。依其所載，上訴人陳克敏、杜聿琛似另領有眷改條例第3條第2項所稱之公文書。
是以，原眷戶名冊記載之「（60）聿務㈠字第0648號」文書，是否係由國防部或其所屬權責機關所出具，其內容可否證明准予自建或有追認准予自建之情事，而屬眷改條例第3條第2項所稱之公文書；若非屬眷改條例第3條第2項所稱公文書，上訴人陳克敏、杜聿琛是否另領有其他屬於眷改條例第3條第2項所稱之公文書等情，非僅關涉上訴人陳克敏、杜聿琛是否為懷仁新村原眷戶之認定，並影響本件先位課予義務訴訟有無理由之判斷，原審自有調查釐清之必要。詎原審未予調查，即以臺大出具之土地使用證明書係屬整批授權同意使用懷仁新村土地之公文書，且國防部亦自陳該土地使用證明書即為眷改條例第3條第2項規定之公文書，上訴人陳克敏、杜聿琛據以為系爭房屋居住之憑證，為眷改條例第3條第2項規定之原眷戶，並進而以其2人具有原眷戶資格，即無眷改條例第26條有關「不具原眷戶身分之人」得以「比照原眷戶」規定之適用，將上訴人陳克敏、杜聿琛所提先位課予義務訴訟（請求判命上訴人國防部應依其2人申請，各作成准予依眷改條例第26條「比照原眷戶」補建列管之行政處分）均予駁回。揆諸前開規定與說明，於法即有違誤。上訴人陳克敏、杜聿琛上訴論旨，指摘原判決此部分違背法令，求予廢棄，為有理由。並因上述先位請求是否有理由，尚須由原審調查事實始能判斷，自應由本院將此部分廢棄，發回原審更為審理。又預備訴之合併，係以先位之訴有理由，為備位之訴之解除條件；先位之訴無理由，為備位之訴之停止條件。原判決關於先位之訴部分既經廢棄發回，備位之訴解除條件是否成就，訴訟繫屬是否消滅，尚未可知，則原判決關於備位之訴部分即屬無可維持，應併予廢棄發回。兩造上訴論旨，指摘原判決關於備位之訴各就其不利部分為違法並求予廢棄，均有理由。
八、據上論結，本件上訴均有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
最高行政法院第二庭
審判長法官 吳 東 都
法官 胡 方 新法官 陳 秀 媖法官 張 國 勳法官 程 怡 怡以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 8 月 16 日
書記官 莊 子 誼