最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第479號上 訴 人 林均煜（原名林楷迪）
王束貞鄭資英鄭萬泰瑞豐製衣有限公司代 表 人 鄭慶生上五人共同訴訟代理人 蔡易廷 律師被 上訴 人 內政部代 表 人 徐國勇
參 加 人 宜蘭縣政府代 表 人 陳金德上列當事人間都市計畫事件，上訴人對於中華民國107年3月29日臺北高等行政法院106年度訴更一字第89號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、事實概要：㈠參加人依都市計畫法第27條第1項第4款規定，辦理「變更羅
東都市計畫主要計畫（配合擬定鐵路以東地區細部計畫）」（下稱變更羅東都市計畫），經被上訴人所屬都市計畫委員會（下稱都委會）民國101年3月13日第775次會議審議通過，決議：「本案劃設為產業專用區部分，參採縣政府列席代表之說明，將來細部計畫第1種產業專用區及第2種產業專用區如需變更，應請縣政府另依程序辦理，以合理管制土地之使用，並請納入計畫書敘明，以資明確外，其餘准照本會專案小組初步建議意見（如附錄）及宜蘭縣政府101年2月15日以府建城字第1010019128號函送初步建議意見辦理情形對照表、計畫圖等補充資料通過，並退請該府依照決議修正計畫書、圖後，報由內政部逕予核定，免再提會討論。」㈡參加人於102年10月1日以府建城字第1020157962號函檢送「
變更羅東都市計畫」計畫書、圖，報經被上訴人以102年10月9日台內營字第1020810652號函核定（下稱原處分1），參加人於102年10月14日以府建城字第0000000000B號公告發布實施，自102年10月15日零時起生效。嗣參加人於102年10月22日檢陳「羅東都市○○○○路以東部分）光榮路以西市地重劃」（下稱羅東市地重劃）計畫書，報經被上訴人以102年10月24日內授中辦地字第1026039754號函（下稱原處分2）准予辦理，參加人於102年12月5日以府地開字第1020197018號公告「羅東市地重劃」計畫書、圖於閱覽地點（羅東鎮公所、羅東地政事務所及宜蘭縣政府地政處土地開發科），公告期間自103年1月20日至103年2月19日共計30日。
㈢上訴人以其等所有之土地坐落上開主要計畫及市地重劃計畫
之範圍，因陽明路單側拓寬為15公尺，須特別負擔該拓寬之公共設施用地，致土地減少，部分地上物甚至須遭拆除，而不服原處分1及原處分2，提起訴願，遭行政院104年3月9日院臺訴字第1040126728號訴願決定駁回，遂提起行政訴訟。
經原審法院104年度訴字第611號判決（下稱前審判決）駁回，上訴人不服，提起上訴，嗣經本院106年度判字第513號判決（下稱本院前次發回判決）將原審法院前開判決關於原處分2部分廢棄，發回原審法院更為審理，駁回其餘上訴。因此關於原處分1部分，業經判決確定（上訴人敗訴確定）。
嗣經原審法院以106年度訴更一字第89號判決（下稱原審判決）駁回，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按本件發回判決意旨，如重劃範圍內存有「已開發而有合法
建物或既成社區」與「未開發純為素地區域」之差異，依行為時（102年12月23日修正前）市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定，參加人即應擬訂重劃負擔減輕措施，以落實公平負擔原則：
⒈本院106年度判字第486號判決謂：「…重劃前已有合法建
物或已成社區者，通常為已開發地區，相較於屬空地者，因市地重劃而受益之程度較低，故市地重劃實施辦法第14條第3項第10款規定，主管機關應於重劃計畫書記載『重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則』，要求主管機關應審酌重劃區內原有合法建物，或已為既成社區部分之土地，因土地重劃而受益之程度，是否較一般土地為低，合理調降其重劃負擔，以符合平均地權條例第60條第1項規範之意旨。」，即揭斯旨。
⒉次按本院102年度判字第596號判決意旨，除非系爭重劃區
內土地全部於重劃前已有合法建物，導致重劃後區內各宗土地受益程度沒有差異，從而無另衡平各宗土地受益程度之必要（此即為發回判決認為無需擬訂之情況）外，如系爭重劃區內部分區域宗地如於重劃前已有合法建物，部分區域仍為素地，其二者因重劃受益之程度既有不同，基於公平負擔原則，即有前揭市地重劃實施辦法規定之適用。參加人辯稱系爭重劃區內縱有合法建物，惟屬低密度使用，與素地並無存在開發之區域差異云云，核與市地重劃實施辦法前揭規定旨趣牴觸，自難採取。
⒊參加人另辯稱其已將部分二樓以上合法建物剔除在重劃範
圍外云云，惟剔除部分既未參與重劃，自無從與之比較重劃受益程度，毋寧就未剔除部分觀察，只要現存重劃範圍內確實存有合法建物基地與素地之差異，其受益程度即有不同，即有依前揭市地重劃實施辦法調整之必要，此與參加人是否將部分合法建物排除在重劃範圍外，殊無關聯。參加人據此辯稱無需擬訂減輕負擔措施，實屬不當聯結，更非有據。
⒋本件觀諸系爭重劃區內Google衛星地圖可知，系爭重劃區
內（如螢光標示部分）土地，其部分存有建物，部分仍為素地，同一區域內之開發現況顯有不同，另稽諸參加人所製作之系爭都市計畫之細部計畫書圖所示亦大致相符，茲足見系爭重劃區內土地確實存有受益程度不一之情形。從而，上訴人林均煜與瑞豐公司位於系爭重劃區內之土地存有合法建物，此既為兩造及參加人所不爭，又系爭重劃區內土地亦有發回判決所述之區域差異，則參加人未依市地重劃實施辦法規定辦理，於法自有未洽。
㈡查上訴人林均煜所有重劃○○○鎮○○段（下同）617、591
、591-2、594、595地號等5筆土地，上訴人瑞豐公司所有52
2、522-2、522-3、588、588-1、589、589-1地號等7筆土地，上訴人鄭萬泰（即瑞豐公司董事長）所有590、590-1地號等2筆土地，上訴人鄭資英、王束貞共有672、684、684-1、
685、685-1、686、666-1、670、670-1、671、671-2、672、686地號等13筆土地（應有部分各1/2），上訴人鄭資英所有677-1、677-4、677-5地號等3筆土地，上訴人王束貞所有677-2、677-6地號等2筆土地，均坐落於系爭羅東市地重劃範圍內。其中上訴人林均煜所有591地號土地上有2036建號及2037建號之合法建物、595地號土地上有2038建號之合法建物，上訴人瑞豐公司所有589地號土地上有130建號之合法建物。其餘上訴人所有之土地上雖無合法建物存在，惟按本院102年度判字第596號判決意旨，如重劃區內土地本已可作為建築之用，且周邊公共設施業屬完善，自堪認該部分土地範圍為行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款所稱「既成社區」。
㈢再者，上訴人等人所有之土地分別位於「擬定羅東都市○○
○○路以東地區)細部計畫」內之「商三( 2)」、「商三(3)」之完整街廓，且分別面臨15米寬之東宜三路、陽明路及30米之傳藝路，顯見上訴人土地所在區域之公共設施業臻完善，且於重劃前即已可供建築。揆諸前開判決意旨，自符合既成社區之定義，參加人就有擬定負擔減輕原則之必要及義務。
㈣依平均地權條例第60條第1項規定，市地重劃之實施，係為
改善重劃範圍內之公共設施，而重劃範圍內土地復因公共設施興闢完竣而提昇其效益，始應由此等土地依其受益程度負擔興闢公共設施之成本。倘依參加人所辯，系爭重劃範圍內公共設施既已開闢完竣，核無再行辦理市地重劃之必要。況且，依本院102年度判字第596號判決意旨，如屬重劃範圍公共設施已開闢完竣之區域，亦構成行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款所稱「既成社區」，則該區域因無需興闢其他公共設施，其因重劃所致之開發利益，顯較諸其他同一重劃範圍內公共設施尚未整備完成之區域為低，允亦有調整重劃負擔之必要。參加人辯稱本件無減輕必要，容有誤會。
㈤且依發回判決意旨，是否存有開發差異之判斷，端以同一重
劃範圍內之土地為觀察對象。蓋重劃負擔之計算，乃係以重劃範圍內土地因公共設施興闢完竣所生之開發利益為基礎；則各重劃範圍內土地所應負擔之重劃成本，亦應各案規劃興闢之公共設施不同，而有所歧異。故不同重劃案共同負擔，實無可相提並論性。參加人一再以羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東市地重劃區重劃負擔為40％，本件僅為29％，泛稱其已依市地重劃實施辦法規定為審酌云云，亦屬誤解等語，求為判決撤銷訴願決定關於原處分2部分。
三、被上訴人則以：㈠參照本院104年9月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，直
轄市或縣（市）政府於辦理市地重劃時，其作成之決定經本部核准後，仍屬直轄市或縣（市）政府之行政處分。基於市地重劃係依都市計畫規定內容辦理，故內政部核定直轄市或縣（市）政府所報市地重劃計畫書，僅為書面審核，各應辦事項均屬直轄市或縣（市）主管機關之權責，內政部非為被告。
㈡查市地重劃實施辦法第14條第2項第10款原為內政部77年6月
13日台內地字第604772號令修正後增列之第12條第2項第10款，係為減輕重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔，爰參照內政部72年8月31日台內地字第181585號函釋意旨增列。依該函所釋為減少重劃糾紛與困擾，地方政府於勘選市地重劃地區之範圍時，對於既成社區及已建合法房屋較密集之街廓，原則上應儘量避免劃入重劃範圍，若為維持重劃區之完整，或為興○○○區○○道路、排水系統而須納入重劃範圍時，得依平均地權條例第60條規定視其土地受益程序比例核減其重劃負擔，其核減標準，由直轄市及縣（市）主管機關，斟酌各該地區實際情形訂定，提經土地重劃委員會通過後，於市地重劃計畫書內載明之。其未設置土地重劃委員會者，由直轄市及縣（市）政府逕為核定，並仍於市地重劃計畫書內載明之。
㈢又內政部76年11月25日台（七六）內地字第553144號函關於
市地重劃區已建合法房屋因分配需增配之土地，其土地利用價值較低，得由直轄市及縣（市）主管機關斟酌該地區實際情形，依上開內政部72年8月31日函示，本於職權，訂定核減標準。綜上，市地重劃係由土地所有權人按其土地受益程度負擔公用設施用地及公共設施工程費用，而原有合法建物或既成社區，其土地原即為可建築土地，得從事相當之利用，於不妨礙公共工程施工或土地分配時，原則按原位置予以保留，因與其他原為低度、閒置利用或地籍凌亂不整之土地，經過地籍交換分合，重新分配，及享受新闢道路、排水系統等公共設施，其重劃後獲得之利益相對較低，除考量予以剔除外，倘基於整體開發之需要，仍納入重劃範圍，且因原位置保留分配，尚需繳納差額地價，為維護其權利，爰得減輕重劃負擔，並記載於重劃計畫書。
㈣又市地重劃實施辦法部分條文，業經內政部102年12月23日
內授中辦字第10266522412號令修正發布，其第14條第3項增訂減輕之重劃負擔，不得因此增加其他土地所有權人之負擔，其修正理由為重劃區內原有合法建物或既成社區，倘其重劃後受益程度較低，得減輕其重劃負擔；另減輕重劃負擔，本應考量重劃負擔之公平性及財務可行性，不得因此而增加其他土地所有權人之負擔，為提醒直轄市或縣（市）政府應注意，避免疏漏，爰修正第三項文字。另依市地重劃實施辦法第29條計算土地所有權人之重劃負擔及分配面積，與其原有土地重劃前地價，分配後土地面臨道路寬度或分配之區位等條件有關，各地重劃區原有合法建物或既成社區，倘經由重劃前地價之調查評議及計算負擔後，已能公平合理保障其權益，經評估無需另訂定減輕負擔原則者，依法並無不可等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、參加人陳述意見略以：㈠按行為時市地重劃實施辦法第14條第2項規定，重劃計畫書
內應載明重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則，係指同一重劃案中，倘存在有「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發地區純為素地區域」之「區域」明顯對比存在，倘有，即表示「有合法建物或既成社區之土地」，其所在區域已開發，故因市地重劃而受益之程度，相較於完全未開發之區域，其受益程度低，因此需減輕其重劃負擔。反之，同一重劃案範圍內之全部土地，於重劃當時即屬同一開發區域，並無區域對比差異存在，即不會發生「有合法建物或既成社區之土地」因市地重劃而受益之程度，相較於完全未開發之區域，其受益程度較低，而需減輕重劃負擔之情形，即重劃負擔即無需為差別待遇之規劃。
㈡重劃計畫書作成「該案無重劃負擔減輕」之計畫結論，並無
錯誤。茲就本重劃計畫書無需為重劃負擔減輕之原因說明如下：
⒈依本重劃區重劃前土地區位觀之：本重劃區土地均位屬羅
東站東路以東、光榮路以西之區域，屬同一發展區位，變更前均屬羅東都市計畫內之住宅區可建築土地，土地使用性質、強度相同無差異性，有都市計畫圖可稽，即重劃範圍內全部土地當屬已開發區域，並無同一市地重劃案中，同時存在已開發區域與未開發區域之區域差異存在，實無調整減輕重劃負擔比例之必要。
⒉本重劃範圍於都市○○○○○段，已詳細斟酌地籍分佈與
現況建物套繪情形，將房屋密集且屬建築用地以及與都市計畫和市地重劃作業不衝突者，得予保留不列入市地重劃範圍內，訂定保留原則：
⑴現況既存二樓(含)以上之合法建物，且不影響都市計畫者。合法建築物認定標準如下：
①現況既存建築物領有使用執照或有完工證明者。
②60年12月22日建築法修正前現況既存之建築物，且提出房屋稅籍證明者。
⑵經本縣都市計畫委員會認定基地條件特殊，參加市地重劃困難者，得予以排除市地重劃範圍。
不符上開原則屬低密度使用之建物，仍需參加市地重劃，惟依區域發展性來看，納入重劃範圍屬低密度使用之土地與區內其他尚未建築使用之土地，亦無存在區域差異性。⒊另上述「保留」不納入市地重劃範圍內之第一種商業區土
地，依都市計畫規定係為附條件許可，雖不納入市地重劃，惟未繳納代金前僅得從原來合法之使用，經繳交代金予宜蘭縣政府後，始得依本計畫土地使用管制要點規定使用。又計畫區內第一種商業區之回饋計算方式，依市地重劃區重劃計畫書所載平均重劃負擔比例x土地面積x當年度公告土地現值x1.1【羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫案-附錄一羅東都市○○○○路以東地區）細部計畫案土地使用分區管制要點第29頁第3行至6行，即丙證三】。
是以，本細部計畫區內之全部土地均無區域對比差異存在。
㈢參加人以102年8月30日府地開字第1020137568號函就內政部
預審本案意見補充說明足知，系爭重劃範圍平均負擔為29%，相較羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東市地重劃區平均重劃負擔40%，相對減低11％，當時確實已考量全區為住宅區，係為已開發地區。又系爭市地重劃○○○區○○道路、自來水、排水系統、電力設施，依平均地權條例施行細則第36條規定屬公共設施已完竣。且建物及道路分布相較羅東都市○○○○路○○○區○○○路以東市地重劃區密集。是系爭範圍重劃前全區公共設施完竣，為已開發土地。故本件市地重劃計畫書具體明確載明為「無」，依法公告並無不妥等語。
五、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以依據本院發回意旨，本件首要爭點為本件訟爭羅東市○○○區○○○○路以西）內土地有無已開發或素地之區域性差別？原處分2認本件上訴人不符合適用依行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款之得減輕重劃負擔，是否合法？㈠羅東市地重劃範圍為宜蘭縣站東路以東，光榮路以西，上訴
人林均煜所有重劃○○○鎮○○段617、591、591-2、594、595地號等5筆土地，上訴人瑞豐製衣有限公司所有522、522-2、522-3、588、588-1、589、589-1地號等7筆土地，上訴人鄭萬泰（即瑞豐公司董事長）所有590、590-1地號等2筆土地，上訴人鄭資英、王束貞共有672、684、684-1、685、685-1、686、666-1、670、670-1、671、671-2、672、686地號等13筆土地（應有部分各1/2），上訴人鄭資英所有677-1、677-4、677-5地號等3筆土地，上訴人王束貞所有677-2、677-6地號等2筆土地，均坐落於系爭羅東市地重劃範圍內。其中上訴人林均煜所有591地號土地上有2036建號及2037建號之合法建物、595地號土地上有2038建號之合法建物，上訴人瑞豐公司所有589地號土地上有130建號之合法建物，其餘上訴人所有之土地上均無合法建物存在。
㈡參加人於【羅東都市○○○○路○○○區○○○路以西市地
重劃區市地重劃計畫書】第五頁「十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，記載「無」，就是不減輕。
㈢參照參加人提出之外放丙證一（即原審卷第68頁範圍圖之放
大版）顯示，本件羅東都市○○○○路○○○區○○○路以西市地重劃區）市地重劃計畫書範圍內都是開發區域，沒有素地，重劃前都有編定有住宅區○○○區○○○○道路、電力等公共設施。核與參加人提出之外放丙證六農林航空測量所空照套繪圖相符。因此本件系爭重劃區內之開發程度應屬一致，均屬已開發，並無「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」之對比「區域」。
㈣依參加人提出宜蘭縣政府102年8月30日府地開字第10201375
68號函附之包含本件市地重劃區之學者專家諮詢意見補充說明略以「……四、羅東都市○○○○路○○○區○○○路以西市地重劃區……(一)『光榮路以東』地區係由原乙種工業區變更為產業專用區，依都市計畫工業區檢討變更審議規範：
變更為商業區應捐贈公共設施用地及可建築土地面積之合計佔變更工業區土地總面積之比例，不得低於40.5％，本計畫產業專用區依容許使用內容屬商業性質，計算公共設施用地面積及相關建設成本後，初估本區重劃負擔40％；『光榮路以西』係由可建築之住宅區變更為商業區，為取得必要性公共設施及考量該區負擔最小化，計算公共設施用地面積及相關建設成本後，初估本區重劃負擔29％，案經本縣都市計畫委員會審議通過。」亦已明確記載本件系爭羅東市○○○區○○○○路以西部分○○○區○○○道路、自來水、排水系統、電力設施，依平均地權條例施行細則第36條規定屬公共設施已完竣。
㈤經查，依參加人及兩造提出之上揭證據顯示，本件訟爭羅東
市地重劃區域內開發程度應屬一致，均屬同一開發區位（已開發），並無「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」之對比「區域」，重劃前後乃由可建築之住宅區變更為商業區等事實詳上述。即本件訟爭羅東市○○○區○○○區道路、自來水、排水系統、電力等公共設施均已建設完竣並無未開發純為素地已經證明。因此上訴人空言主張其原證三（即訟爭羅東市地重劃區域範圍簡圖）斜部分為建物方屬已開發部區域，其餘均為未開發部分（屬素地）云云，核有嚴重誤解而與事實不符，自無足採。
㈥次查，本件上訴人所有之土地及建物詳如上述，且上訴人亦迄未為任何積極證據，主張其所有建物是否構成既成社區。
又查本件訟爭羅東市地重劃區域範圍，全區均為已開發地區，並無「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」之「區域」明顯對比，又如上述。參照前開法律見解，本件既然沒有區域差異之存在，即無依行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款為調整減輕「重劃負擔」比例之必要。因此，原處分2（即訟爭羅東市地重劃區市地重劃計畫書第5頁「十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，記載「無」，即「無重劃負擔減輕」之計畫結論）作成「本案無負擔減輕」之結論，並未違法。
⒈上訴人雖主張參加人以羅東都市○○○○路○○○區○○
○路以東市地重劃區重劃負擔為40％，本件僅為29％，泛稱其已依市地重劃實施辦法規定為審酌，有誤解云云。然查，參加人所提羅東都市○○○○路以東市地重劃區，與本件之訟爭羅東市○○○區○○○路以西）並非相同之重劃區。核與本件爭點是否同一重劃區內是否有「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」之「區域」明顯對比，造成「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」，不同區域間，收益之『相對』差異性無涉，應先敘明。
⒉又內政部72年8月31日台內地字第181585號函記載：……
。其核減標準，由直轄市及縣（市）主管機關，斟酌各該地區實際情形訂定，提經土地重劃委員會通過後，於市地重劃計畫書內載明之。……。亦因本件訟爭羅東市地重劃區域範圍並沒有核減重劃負擔（即訟爭重劃區內原有合法建物或既成社區重劃無庸適用費用負擔減輕之原則），因此本件參加人縱未提經土地重劃委員會審議，被上訴人未予審查，亦不違法。況查，本件被上訴人明確陳稱於本件原處分審議過程中，確有邀集專家學者參與審查會議等語明確，且權責機關參加人亦提出專家諮詢意見補充說明。因此上訴人主張本件原處分未遵循前開內政部72年8月31日台內地字第181585號函提請土地重劃委員會通過之程序，而原處分違法云云，亦有誤會而不足採。
㈦綜上，本件訟爭變更羅東都市計畫重劃區域內均屬同一開發
區位（已開發），並無「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」之對比「區域」，參照前揭法律規定及說明，被上訴人原處分2認無依行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定為調整減輕「重劃負擔」比例之必要，而作成本案無負擔減輕之結論，訴願決定予以維持，理由雖然與本院前揭論點不完全相同，但結論仍核無不合。上訴人執前詞訴請撤銷原處分如其聲明，為無理由，應予駁回。
六、上訴人上訴意旨略以：㈠系爭重劃區內是否存有開發差異，從而有無行為時市地重劃
實施辦法第14條第2項第10款之適用，自應以各宗地是否存有合法建物為標準，乃原判決遽以無關重劃之平均地權條例施行細則第36條所定4項公共設施是否開闢，為不利於上訴人之認定，核有錯誤適用前開實施辦法之瑕疵：
⒈行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定，重點
在於各宗土地「實施重劃前後之受益程度差異」，且基於市地重劃制度之本旨，應適用於「實施都市計畫之土地」，乃屬當然。然平均地權條例施行細則第36條所稱「公共設施完竣」，卻旨在認定是否應免爭田賦。另依平均地權條例第22條第1項所定「非都市土地依法編定之農業用地或未規定地價者，徵收田賦。……」等要件，顯見該施行細則規定係以「為實施都市計畫之土地」為適用範圍。此二者之立法目的與適用範圍顯無可資相提並論性，乃原審判決竟以本件屬於施行細則所稱「公共設施已完竣」區域，逕推論無前揭實施辦法之適用，其理由核與不當連結禁止原則有杵，已難謂正確適用前開實施辦法之規定。
⒉另依被上訴人提出之內政部72年8月31日台內字第18158號
函及76年11月25日（76）內地字第553144號函內容，更見參加人是否應依行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款審酌，端以重劃區內土地是否存有「合法建物」或「既成社區」為判斷標準，而與重劃前區內公共設施是否開闢完竣無關。從而，原審判決錯誤引用規範目的顯與市地重劃無關之平均地權條例施行細則第36條規定，資為認定本件無行為時市地重劃實施辦法14條第2項第10款之基礎，核有錯誤適用該實施辦法規定之瑕疵。
㈡原審判決未依客觀證據，僅依其臆測即率認系○○○區○○
道路、排水、自來水及電力等4項公共設施均已完備，而同屬平均地權條例施行細則第36條所稱之公共設施已完竣地區，並無開發差異云云，核有判決不備理由之瑕疵：
⒈平均地權條例施行細則第36條第2項已明訂：「前項道路
以計畫道路能通行貨車為準；自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準；排水系統以能排水為準。」，則前4項公共設施自需合乎前揭標準，始可認為「已開闢完竣」，實無待言。準此，系爭農林航空測量所空照套繪圖乃參加人於本件更審程序中所製作，其比例尺為1/2000，其中除透過參加人之地籍線套繪得以約略勾勒出道路範圍外，其他自來水、排水及電力設施是否已設置，顯無從得知，更遑論此3項設施是否符合平均地權條例施行細則第36條第2項所定標準。另縱認由該套繪圖得以知悉系○○○區○道路已開闢，惟此等已開闢道路是否屬於「都市○○道路」？又可否通行貨車？同屬可疑。則原審判決如何依據該套繪圖，即推論系爭重劃範圍均屬前揭施行細則第36條所稱之「公共設施已完竣」之區域？殊有未明。
⒉至原判決雖另依專家諮詢意見補充說明，而為前述認定。
惟遍觀該補充意見所載，無非論及都市計畫使用分區之變更及市地重劃共同負擔之初估二節，殊無一語提及系爭重劃區內公共設施之設置或開闢情形；且使用分區之變更，與公共設施是否興闢完成，其間並無必然關聯。則原審判決以此作為認定公共設施已開闢完竣之基礎，自非有據。從而，姑且不論本件是否得以適用平均地權條例施行細則之認定標準，然系爭農林測量所空拍套繪圖及專家諮詢補充意見，顯無法認定系爭重劃範圍內之該施行細則第36條所定4項公共設施均已開闢完竣，自難據此得知原審判決認定本件重劃範圍均屬已開發之心證理由，其判決理由即嫌疏漏。
⒊復觀都市計畫法第32條、第40條、第41條及第48條規定，
足見土地使用分區僅係都市計畫內特定區域之整體土地使用規劃，該區之開發與其公共設施之興闢，均仍須仰賴市地重劃等都市○○○○○段實現；且分區編定後，其區內各宗土地之使用情形也未必趨於同一，自難遽以使用分區編定情況推論本件重劃前之具體開發差異。原審判決以本件重劃前編有住宅區、商業區一情，遽認定系爭重劃區內之開發程度應屬一致，其判決理由自嫌疏漏。
⒋原審卷內並無客觀證據足以證明系爭重劃區內重劃前公共
設施已開闢完竣，矧觀諸系爭重劃計畫書「八 預估費用負擔一節所載」，本件仍分別編有「道路工程17,110,000元」、「排水工程10,770,000元」、「污水下水道工程23,770,000元」及「自來水工程6,980,000元」等共同負擔費用。本件既仍於市地重劃之共同負擔內編列上開費用，則系爭重劃區內前揭公共設施仍待開闢，應屬甚明。是原審判決認系爭重劃區內公共設施已開闢完竣，遽謂該區內並無開發差異，核與卷內客觀證據不符，其理由亦有違背經驗及論理法則之瑕疵。
㈢末查，上訴人為證明系爭重劃區內各宗土地確實存有開發差
異，除於原審程序提出「羅東都市○○○○道以東）細部計畫圖」，主張該圖標示斜線部分，均屬已有建築之宗地，此亦為被上訴人及參加人於原審所不爭。並另以106年12月22日「行政準備（一）暨聲請調查證據狀」，向原審聲請調取系爭重劃區內之「地籍分佈與現況套繪圖」，及參加人依市地重劃實施辦法第19條製作之各宗土地使用現況相關清冊。惟就上開聲請如何不可採，原審判決俱未說明，即逕以主觀推論之理由，遽為不利於上訴人之認定，亦核有判決不備理由之瑕疵等語。
七、本院按：㈠上訴爭點之確定：
⒈原因事實部分：
⑴本案參加人為「羅東交通轉運站」之設置，引用都市計
畫法第27條第1項第4款規定，擬定「變更羅東都市計畫」，依法報請被上訴人核定。並經被上訴人作成原處分1之核定處分（其處分合法性，已經本院作成106年度判字第513號判決，駁回上訴人對原處分1所提處分撤銷訴訟之上訴，而告確定）。
⑵參加人乃針對經原處分1核定之「變更羅東都市計畫」
範圍內部分土地，依照該計畫原定之「市地重劃」實施手段，擬具另一「羅東市地重劃」計畫案，而於102年10月22日報請被上訴人核定。
⑶被上訴人因此作成原處分2之核定處分，並經參加人於1
02年12月5日以府地開字第1020197018號公告該「市地重劃」計畫案。
⑷上訴人原主張「前開2計畫案之計畫內容均有違法之處
，故被上訴人作成之原（核定）處分1及原（核定）處分2，亦有瑕疵」，而對該2核定處分提起行政爭訟。前經本院前次發回判決駁回上訴人「對原處分1所提處分撤銷訴訟」之上訴（原處分1之合法性因此確定）。但將上訴人「對原處分2所提處分撤銷訴訟」之上訴，諭知「廢棄發回，命原審法院更為事實調查及法律適用，重新判斷原處分2之合法性」。並指明調查事項為：本件「羅東市地重劃」計畫案之計畫內容，是否符合行為時市地重劃辦法第14條第2項第10款之規定（即「前項座談會主管機關應以書面載明下列事項，通知土地所有權人：……十、重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」），而生「應依法減輕上訴人等重劃負擔」之法律效果。同時表明下述法律見解：
①有關「市地重劃」中之「重劃負擔」制度，其規範基
礎為平均地權條例第60條第1項及行為時市地重劃實施辦法第22條規定。而依前開二條文之規定，實施重劃之公共用地與重劃費用，要分攤給因參與重劃而土地增值之地主，分攤標準則是「按其土地受益比例」決定。至於分攤標的原則上不能是「貨幣」，而應以「重劃區內未建築土地折價抵付」。必須是地主沒有分得「未建築土地」之情形下，才可改以現金繳納。
②辨識「土地受益比例」之指標，依市地重劃實施辦法
第29條第1項附件二之公式決定。但該「指標」之衡量因素（地理位置與預估價格）卻失之簡化，以致在實務運用上常造成失衡結果，因此有前開行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定之制定，以使受益程度之衡量更為精準。
③而行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定
內容（即「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」）所欲追求之規範目標，則存在以下2種不同之法律觀點。
A.其一認為「有合法建物或既成社區之土地，參與重劃之結果，相較於無建物之素地，其受益程度較低，因此重劃負擔亦應減輕」。在此法律觀點下，如果重劃前土地上有建物，重劃後取得者為素地，原有之建物被拆除，復已獲得拆遷補償費，該拆遷補償費亦計入重劃費用中，則該地主因為重劃後取得素地，沒有減輕其重劃負擔之正當性，故不符合該條款之規定。
B.其二則認為「有合法建物或既成社區之土地，其所在區域已開發，故因市地重劃而受益之程度，相較於完全未開發之區域，其受益程度低，因此需減輕其重劃負擔」。在此法律觀點下，同樣是「重劃前土地上有建物，重劃後取得者為素地，原有之建物被拆除，復已獲得拆遷補償費，該拆遷補償費亦計入重劃費用中」之情形，因為從區域之觀點，該地主受益較低，即使在重劃後取得素地，仍然有減輕其重劃負擔之必要，所以此等情形，仍然符合該條款之規定（本院106年度判字第486號判決參照，本院前次發回判決書第50頁誤載為「本院105年度判字第486號判決」）。
④但不管採取上述法律見解中之何一見解，如果特定「
市地重劃案」之範圍內，並不存在「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」之「區域」明顯對比，則因為根本沒有區域差異之存在，即無對應調整減輕「重劃負擔」比例之必要。此時實施市地重劃之權責機關在擬定重劃計畫書時，如已斟酌過行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款之規定，審查結果認為沒有區域對比差異存在，自得認「該重劃案之重劃負擔無為差別處遇之規範正當性」，而在該重劃計畫書中作成「該案無重劃負擔減輕」之計畫結論。但「同一重劃案中之區域無差別」一事，則需受到行政法院之檢驗。
⑸本院前次發回判決因此將「原處分2」部分之「處分撤
銷訴訟」發回原審法院更為審查。經原審法院更為審理後，仍駁回上訴人此部分之處分撤銷訴訟。上訴人因此再次提起本件上訴。
⒉原判決基於前開原因事實，依本院前次發回判決之法律見
解調查事實，經由下列之法律涵攝過程，認定本件經原處分2核定之「羅東市地重劃」計畫案，其計畫範圍內之全部地理區域，並無明顯之「區域差異性」存在，因此不符行為時市地重劃辦法第14條第2項第10款之規定，故被上訴人對前開「羅東市地重劃」計畫案中，有關「重劃負擔未為差別處遇」之計畫內容，仍予核定，並無違法，從而駁回上訴人對原處分2提起之處分撤銷訴訟。
⑴在前開「羅東市地重劃」案之地理範圍內，雖然部分土
地上有合法建物，但全部重劃範圍內之土地均屬開發區域，重劃前都曾編定為住宅區○○○區○○○○道路、電力等公共設施。整個重劃案區域內之開發程度一致，均屬已開發，並無「已開發而有合法建物或既成社區區域」與「未開發純為素地區域」之對比「區域」。○○○區○○○道路、自來水、排水系統、電力設施，依平均地權條例施行細則第36條規定屬公共設施已完竣。
⑵上訴人主張「羅東市地重劃區域內，僅有土地上有建物
部分方屬已開發部區域，其餘均為未開發部分，而屬素地」云云，其事實認定及法律主張均有錯誤。
⑶另外不同重劃區彼此間無從比較其重劃負擔，而不涉及
行為時市地重劃辦法第14條第2項第10款規定之適用爭議。故上訴人以與本件「羅東市地重劃」計畫案相鄰之「光榮路以東」重劃區為比較基礎，主張「參加人未加比較地理差異」云云，尚非有據。
⒊上訴意旨對原判決違法之具體指摘內容，其核心論點可簡述如下：
⑴個案中有無行為時市地重劃辦法第14條第2項第10款規
定之適用，就僅以「重劃區內之各宗地是否有合法建物存在」為判準，有合法建物者即應減輕重劃負擔。且依本院102年度判字第596號判決意旨所示，重劃個案中，應否依前開規定減輕重劃負擔，應在重劃計畫書中為原則之記載。
⑵至於同一重劃區內未有建物之空地，其周邊公共設施是
否完竣，基本上僅生「是否得依平均地權條例第22條第1項但書第2款規定，課徵田賦（目前免徵）」之法律效果而已。與各宗地實施重劃前後之「受益差異程度」判斷無涉。
⑶引用本院106年度判字第486號判決意旨，主張本案應適用該案判決之以下法律見解，予以重劃負擔減輕：
①重劃前已有合法建物或已成社區者，通常為已開發地
區，相較於屬空地者，因市地重劃而受益之程度較低。
②故行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款規定
，主管機關應於重劃計畫書記載「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃負擔減輕之原則」，要求主管機關應審酌重劃區內原有合法建物，或已為既成社區部分之土地，因土地重劃而受益之程度，是否較一般土地為低，合理調降其重劃負擔，以符合平均地權條例第60條第1項規範之意旨。
③至於重劃區內應行拆遷之土地改良物或墳墓，為其所
有人因市地重劃所致之特別犧牲，應給予補償，與「重劃受益程度」，並無關連，尚難因有此規定，而認重劃區內原有合法建物之土地，因都市計畫劃為公共設施用地，於市地重劃之實施，予以拆除時，其所有權人已受有法定補償，且重劃後無法為原地分配，而無須審酌該等土地所有權人因重劃受益之程度是否較低。
④是以，若謂「重劃區內原有合法建物或既成社區重劃
負擔減輕之原則」，僅適用於重劃後建築改良物未妨礙工程及分配而予以保留者，與平均地權條例第60條第1項規範之意旨不符。
⑷再者原判決有關「公共設施已完竣」待證事實之認定，有理由不備之違法情事，因為：
①依平均地權條例第36條第2項規定，公共設施之完竣，應依下述標準決定。
A.道路以計畫道路能通行貨車為準。
B.自來水及電力以可自計畫道路接通輸送者為準。
C.排水系統以能排水為準。②但原判決對此等事實之認定，僅憑農林航空量空照套
繪圖，約略勾勒道路範圍外。其他自來水、排水及電力設施是否已設置，均無從得知，更無從判定已「施工完竣」。
㈡本院對前開上訴爭點之判斷結論及其理由形成：
⒈在此首應重申前次發回意旨，即在個別重劃案（重劃區）
中，有關各筆宗地之重劃負擔，應否適用行為時市地重劃實施辦法第14條第2項第10款之規定，而予減輕，基本上仍要考量「區域差異性」。若無以「發展程度高下」來分辨之「區域差異性」存在，僅以土地上有無建物，據為判定土地重劃後之「受益高下」判準。顯然忽略了相鄰土地彼此間之交互影響作用，以及因此等交互影響作用對土地價格所形成之「迴歸」效應。自非正確之法律適用。
⒉而上訴意旨中所引本院106年度判字第486號判決之法律見
解，亦僅謂「重劃前已有合法建物或已成社區者，『通常』為已開發地區，相較於屬空地者，因市地重劃而受益之程度較低」。並未認為「只要土地上有合法建物，該土地因土地重劃之受益程度，即『必然』較空地為低」。再觀之該判決所立基之原因事實，足知：
⑴在該案中，重劃區內土地上有合法建物之地主上訴人，
係主張「該土地所在位置之周邊道路，是由該地主與其他土地所有權自行負擔工程費用闢建，共同捐贈給政府供作道路使用，重劃後無進行任何工程」等理由，而主張其重劃負擔應予減輕。
⑵經由前開地主（即該案上訴人）之主張內容即可推知；
在該重劃案中，不在原道路通行範圍內之重劃土地，連道路也沒有，而需透過重劃計畫之施作來完成，用以提升整個重劃區之使用效率。
⑶是以該判決論斷「重劃前已有合法建物之土地，為已開
發地區，相較於屬空地之『未開發部分』，其因市地重劃而受益之程度較低」，實係因為同一重劃區內之不同地理區域開發程度不同所致，並非採取「嚴格」且「形式化」之法律觀點，認為只要重劃區內參與重劃之土地，其上有建物存在，就一定要以其受益程度必然較低，而減輕其重劃負擔。故該判決意旨實與本院前開法律見解相容，並無歧異存在。上訴人對該判決之判決意旨詮釋，尚非正確，亦附此敘明。
⒊至於如何判斷單一重劃區內存在「因已往發展程度不同所
形成」之「區域差異性」，則屬個案事實認定議題。首先應參考者為重劃區域圖示，若在圖示中，既有建物「均勻」散布在整個重劃區內之土地，難認有「因發展程度不同」而形成之「區域差異性」存在。至於圖示中之建物若有集中現象，也不會當然導出前開「區域差異性」存在之結論。尚需分析此等現象之實證成因，以確定「不同地理區域間發展程度有差異」之客觀事實存在。而原判決所提出「公共設施完竣」判準，也只是眾多判準因素中之一種，並無需加以「絕對化」，而認只能依此判準，決定「區域差異性」之存在與否。
⒋依本案之原因事實論之：
⑴若比對原審卷第68頁之圖示，系爭重劃區內（以黃線圈
定者），其上有建物之土地，並無明顯集中於特定區域之情形，而且整○○○區○○○○○道路設置連通，圖面上顯然無法認定有「區域差異性」存在。
⑵另外依原判決引用之宜蘭縣政府102年8月30日府地開字
第1020137568號函附之學者專家諮詢意見補充說明，本件重劃案是由原來住宅區，變更為商業區。此表示重劃之前，本件重劃區整體上已處於可供住宅使用之狀態，更無法認定「不同地理區域間在發展程度上有所差異」。
⑶至於原判決有關「重劃區內土地公共設施完竣」之事實
判斷，也是透過前開「學者專家諮詢意見補充說明」為推論（因為該「學者專家諮詢意見補充說明」載明「……計算公共設施用地面積及相關建設成本後，初估本區重劃負擔29%……」等文字）。此等間接推論或許過於急切（公共設施之「計畫設置」與「設置完竣」仍有差異），但至少可證明已有「公共設施之設置計畫」。而「整個重劃區均有完整的公共設施設置計畫」本身，同樣可以佐證「區域差異性不存在」之事實。
⑷是以原判決判定「本件重劃案並無行為時市地重劃實施
辦法第14條第2項第10款規定之適用，而無減輕上訴人等重劃負擔之法律效果，其認事用法尚屬無誤，應予維持。而上訴意旨提出之反對意見，均非可採，其不可採之理由，除前已論駁者外，爰補充說明如下：
①本案中有關「是否減輕重劃負擔之決定程序，是否曾
踐行」一節，原判決已指明「參加人確有踐行該等程序，並有載明於計畫書內」等情（見原判決第18頁及第19頁所載），因此原判決無違本院102年度判字第596號判決之規範意旨。
②至於「公共設施完竣」事實具備所生之「課徵田賦」
法律效果，與其得據為「判斷本案重劃區內是否存在區域差異性」之衡量因素，分屬不同二事，可同時併存，並無上訴意旨所稱「空地之公共設施是否完竣，無法據為判斷該空地與『有建物土地』，無區域差異性之依據」之情形。
⑸至於上訴意旨主張「應調閱系爭重劃區內之『地籍分佈
與現況套繪圖』，及參加人依市地重劃實施辦法第19條製作之各宗土地使用現況相關清冊，以查明確認系爭重劃區內各宗土地確實存有開發差異」一節。依前所述，在比對系爭重劃區圖示後足知，整個系爭重劃區實無明顯之區域差異性存在，自無庸調取相關類似圖示，再行確認之必要，原審法院未依上訴人之聲請予以調查，亦難指為違法。
㈢總結以上所述，原判決認事用法尚無明顯違誤，上訴意旨指
摘原判決違背法令云云，均非有據，其上訴為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 8 月 22 日
最高行政法院第四庭
審判長法官 劉 介 中
法官 沈 應 南法官 林 文 舟法官 林 樹 埔法官 帥 嘉 寶以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 8 月 23 日
書記官 陳 建 邦