最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第438號上 訴 人 邱貞祥
送達代收人 鍾○○
○區○○○路○○○號9樓之5訴訟代理人 林怡廷律師被 上訴 人 高雄市政府代 表 人 許立明訴訟代理人 洪斐倫
陳怡君上列當事人間區域計畫法事件，上訴人對於中華民國106年8月1日高雄高等行政法院106年度訴字第129號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣上訴人所有坐落高雄市○○區○○段○○○○號土地（下稱系爭土地）編定為特定農業區農牧用地，經高雄市杉林區公所（下稱杉林區公所）於民國105年3月16日派員至現場會勘，發現系爭土地上建有鐵皮屋乙棟，經營「桂田休閒農莊」，乃以105年3月18日高市○區00000000000000號函檢附違規使用案件處理查報表及現場照片向高雄市政府地政局（下稱地政局）查報。復經高雄市政府農業局（下稱農業局）以0000000000市000000000000000號函復地政局謂：
系爭土地上建有鐵皮屋、圍牆及鋪設水泥地（下合稱系爭建物），非作農業使用。被上訴人認上訴人涉違反區域計畫法規定，於105年4月14日請其陳述意見，上訴人於同年月25日陳述意見略以：系爭建物於76年建造，原供作養豬場使用，80年間因政府執行豬隻離牧政策，然承辦單位不同意其將房舍拆除致未領取畜舍拆除補償金，該鐵皮屋一直留存至今，仍維持當時建造時之外貌，今因環境變遷變成違法建物，想申請變更為合法農舍登記卻囿於不符農地農舍建造面積比率之規定等語，並檢送系爭土地77年11月22日空照圖。被上訴人認系爭建物於區域計畫法89年1月26日修正前已存在，乃依內政部100年9月29日台內營字第1000808089號函（下稱內政部100年9月29日函）意旨，以105年5月23日高市府地用字第10531412200號函（下稱被上訴人105年5月23日函）通知上訴人於同年8月28日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，屆期不遵從者，將依區域計畫法規定辦理。嗣杉林區公所於105年9月9日檢送現場照片查報系爭建物仍存在，且無申請容許使用項目，並經農業局於105年9月30日認定上開設施總面積已超過系爭土地面積之40％，不符「申請農業用地作農業設施容許使用審查辦法」（下稱農地農用設施審查辦法）第7條第1項規定。被上訴人據以審認上訴人違法使用系爭建物等設施，前經限期變更使用、停止使用或恢復原狀，然未遵照辦理，違反區域計畫法第15條規定，遂依同法第21條第1項及第2項規定，以105年10月6日高市府地用字第10532709800號裁處書（下稱原處分）裁罰新臺幣（下同）6萬元，並限於106年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。上訴人不服，循序提起行政訴訟，經原判決駁回後，復提起上訴。
二、上訴人於原審起訴主張：㈠上訴人於辦理第1批離牧計畫時，即依規定提出畜舍（即鐵皮屋）全部拆除申請書，由杉林區公所現場勘查拍照存證後層轉被上訴人審查，惟被上訴人僅同意部分拆除（即屋頂不拆，僅拆除畜舍內部豬舍隔間的矮牆），上訴人查詢後，依杉林區公所通知，重新補送離牧全部拆除補償申請書，惟被上訴人回復，申請經查業已受理審核合格在案，同案不得重複申請。嗣被上訴人辦理第2次離牧補償，上訴人再為申請，亦遭杉林區公所以同案不得重複申請為由拒絕受理，致系爭土地上建物一直留存至今。被上訴人相關權責單位因行政疏失不同意拆除，損害上訴人權益在先，於105年10月6日以上訴人未遵期改善，裁罰6萬元並再次限期改善，顯再次侵害上訴人權益，故本件違反區域計畫法責任不應歸責上訴人。另上訴人之離牧補償申請書、切結書暨照片等相關資料，業依規定交給杉林區公所層轉被上訴人審核，查無上訴人離牧資料即係相關權責單位之責任，不應由上訴人提出，被上訴人顯違行政程序行法第36條規定。㈡上訴人收到被上訴人105年5月23日函後，多次行文請示相關單位，系爭土地要如何變更使用或拆除其地上物恢復原狀，惟屢遭地政局及農業局拒絕答覆，致上訴人不知如何遵行改善，被上訴人顯未盡行政指導義務，有嚴重之行政瑕疵，依行政程序法第111條第7款規定應屬無效。而地政局迄至106年6月止均未答覆上訴人之函詢，其以消極不作為方式行使裁量權，明顯是怠惰行政。㈢農牧用地容許使用項目中，除農舍外，無合適之容許使用項目供上訴人選擇變更使用，而行政處分使相對人履行義務時，必須在相對人可負擔範圍內，否則以人民不可及之負擔加諸人民，將形成過度苛求。況當初核定同意上訴人僅拆除系爭建物內部設施，意味同意系爭建物可持續存在，被上訴人認系爭建物違反區域計畫法，顯違反行政程序行法第8條誠實信用及信賴保護原則，亦違反同法第7條之比例原則。另早年權責機關默許未登記的畜舍普遍存在，讓人誤以為其不需申請建物登記，致上訴人錯失申請建物登記之機會，相關權責單位顯未盡宣導責任。而建築物錯失登記機會是程序不合法，非建物不合法，被上訴人應輔導系爭建物取得農舍使用執照，以符合區域土地管制使用項目。㈣系爭建物未取得民宿登記證，提供住宿服務遭裁罰6萬元在先，被上訴人又以違反區域計畫法為由，命上訴人限期改善，如未遵行，即違反未遵期改善之義務，兩裁罰標的均為系爭建物造成，屬一行為違反二個行政法上義務規定，基於一事不二罰原則，應撤銷罰鍰。㈤系爭建物於區域計畫法89年1月26日修正前已存在，77年興建行為終了時之區域計畫法第21條規定尚無罰則，基於法律不溯既往原則，不應適用修正後之規定裁罰上訴人，被上訴人竟援引內政部100年9月29日函命上訴人限期改善，顯違反法律不溯既往及從新從優原則，該函釋亦牴觸憲法第172條而無效。
又本件屬狀態之繼續，依行政罰法第27條，其行為完成時是77年，其裁處權時效自77年起算，業已經過3年期間而消滅。況系爭建物係於77年間興建，其時未違反區域計畫法，被上訴人以區域計畫法第21條第1項及第2項規定裁罰上訴人，更與行政罰法第27條規定有違。另系爭建物非作農業使用乃不可抗力之事由，符合農業發展條例第3條第1項第12款視為農業使用之規定等語，求為「訴願決定及原處分均撤銷」之判決。
三、被上訴人則以：㈠依杉林區公所105年3月16日及同年9月8日查報照片顯示，上訴人以系爭建物經營「桂田休閒農莊」，並經農業局認定非作農業使用，且系爭建物總面積已超過系爭土地面積之40％，與農地農用設施審查辦法第7條第1項規定不符。揆諸內政部100年9月29日函及104年2月25日內授營綜字第1040802581號函意旨，被上訴人依區域計畫法第21條第1項規定，課予上訴人應履行除去系爭土地違法狀態之義務，上訴人仍遭查獲有違反土地使用分區規定之事實，被上訴人自無須再行給予輔導、勸導及改善期限等措施，即應予以裁罰並限期變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。㈡依非都市土地容許使用執行要點第3點及第4點規定，系爭土地應如何變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，使其合於農牧用地之使用性質，地政局已於105年7月25日請上訴人逕洽使用地及目的事業主管機關審認。上訴人雖陳稱因相關權責單位之行政疏失，致該建築物一直留存至今云云，惟其未能進一步提出具體事證以實其說，況縱其所言屬實，領取畜舍拆除補償金與本件涉及違反土地使用分區管制規定之情事，本屬不同法律關係，上訴人持前者為由以阻卻或免除其應受行政處罰之責任，容屬對法令之誤解。㈢被上訴人105年3月7日高市府觀產字第10530739200號函（下稱被上訴人105年3月7日函），係以上訴人未領取民宿登記證，擅自經營民宿業務，違反發展觀光條例第25條第2項規定為由，而依同條例第55條第6項規定裁罰；本件則因上訴人系爭土地上之建物違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，而依同法第21條規定為處分。兩違規行為，不論從客觀違規事實、主觀責任條件或管制目的等事項衡酌，均難認定係屬同一行為，無行政罰法第24條規定之適用。㈣依內政部100年9月29日函釋意旨，被上訴人對系爭土地所涉之違法狀態，仍得依89年1月26日修正公布後之區域計畫法第21條第1項規定，限期令上訴人變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，上訴人不遵從，係違反被上訴人依法律所課予限期改善之義務，被上訴人可依同條第2項規定，以其違反前述義務而加以處罰，原處分並無違反法律不溯及既往原則及行政罰法第4條與第5條規定。本件上訴人之主張實難為其有利之論據，其違反區域計畫法第15條第1項規定之事實明確，被上訴人依同法第21條第1項及第2項規定裁處，於法自無違誤等語，資為抗辯。
四、原判決駁回上訴人之訴，係以：㈠89年1月26日區域計畫法修正以前，違反該法第15條第1項之管制使用非都市土地者，主管機關僅得依同法第21條施以預防性不利處分；至修法以後，前揭違規使用非都市土地者，主管機關則得依同法第21條第1項規定，併行施予裁罰性不利處分（即指罰鍰）及預防性不利處分，並於其違反預防性不利處分時，尚得依同條第2項規定施以按次處罰及對之為行政上之強制執行之措施（即停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施），以強迫義務人實現義務內容。則違反區域計畫法第15條第1項之管制而使用土地之人，依行政罰法第4條規定，主管機關須至89年1月26日以後方得對之課予裁罰之不利處分，且依行政罰法第27條規定，裁處權應於違規行為終了之日起算3年期間之經過而消滅。至於預防性不利處分既非行政罰，即無行政罰法第27條裁處權時效之限制，惟預防性不利處分既係課予人民一定之行政法上義務，且違反預防性不利處分者，立法者復課以按次罰鍰之行政罰。而違反預防性不利處分者，係另發生新的違反行政法上義務之行為，此時主管機關就其按次處罰之裁處權時效，即應從行為人違反前揭預防性不利處分行為終了時起算，並得依修正後之區域計畫法第21條第2項規定對違規行為人課以按次罰鍰及行政上之強制執行。內政部100年9月29日函與前揭區域計畫法規範意旨相符，自得援用。又內政部依區域計畫法第15條第1項規定之授權，於73年間修訂非都市土地使用管制規則以來，均規範在非都市土地之農牧用地興建農舍、畜牧設施等相關建築物，不論其興建面積之大小，必須經主管機關之許可（同意）始得興建，並據此申辦建築執照及使用執照，縱使嗣後增加休閒農業設施（含民宿），亦復如此，並對休閒農業設施增加管制措施。依此，行為人未依前揭非都市土地使用管制規則使用其土地者，自有區域計畫法第15條第1項規定之違反。㈡上訴人自76年起，未曾向主管機關申請興建畜牧設施之許可，即於系爭土地上搭建系爭建物以供其飼養豬隻使用，至80年間因離牧政策而不再繼續飼養。嗣上訴人於103年間重新鋪設水泥地面、粉刷鐵皮屋、黏貼磁磚於圍牆等措施後，將鐵皮屋改建為民宿，經營「桂田休閒農莊」，經被上訴人於104年12月11日會勘屬實後，即以105年3月7日函認其違反發展觀光條例第25條第2項規定，依同條例第55條第6項規定裁罰6萬元，並將前揭處分副本抄送地政局，請另依權責酌處。地政局於105年3月16日現場勘查，確認系爭建物未經申請建築許可，違規面積達0.0810公頃，而農業局亦函復上開建物非作農業使用屬實，被上訴人乃認上訴人有違反區域計畫法第15條第1項及第21條規定之情，通知其陳述意見，上訴人遂提出林務局農林航空測量所77年11月22日航照圖，表明系爭建物係76年間興建。惟被上訴人以上訴人有違法狀態之繼續，依區域計畫法第21條第1項及內政部100年9月29日函，以105年5月23日函通知上訴人應於105年8月28日以前改善，但直至杉林區公所於105年9月8日勘查系爭土地時，系爭建物均未拆除。是上訴人於76年間在編定為特定農業區農牧用地之系爭土地上搭建畜牧設施時，即未曾依斯時之非都市土地使用管制規則第7條及其附表一規定向主管機關申請建築許可，則其興建系爭建物之始，即有違反行為時區域計畫法第15條第1項之管制規定而使用系爭土地之情事，縱使上訴人事後已未飼養豬隻，且至89年1月26日修正區域計畫法第21條規定時，上訴人違規使用系爭土地之行為已逾裁處時效，然被上訴人仍得依同條第1項規定課以預防性不利處分，更無論上訴人於103年間再以系爭建物經營民宿，則其自經營民宿之始，另生違反行為時非都市土地使用管制規則第6條及其附表一之違規行為，並再度違反區域計畫法第15條第1項之管制規定而使用系爭土地，被上訴人本得依同法第21條第1項規定對上訴人施以罰鍰（裁罰性不利處分）及命限期改善（預防性不利處分），惟被上訴人僅依區域計畫法第21條第1項規定命上訴人限期改善，亦屬其裁量權限，且有利於上訴人。從而，被上訴人以原處分依區域計畫法第21條第2項按次處罰規定，裁罰6萬元及命上訴人於106年4月30日以前限期改善，自屬適法之處置。㈢被上訴人因具體個案實際情形不同而有不同之處理結果，上訴人不得據以主張不法之平等，縱然被上訴人未予以相同處理，亦未違反平等原則。況上訴人並非於住處搭建附屬設施之方式飼養2、3頭豬隻，而是在系爭土地上搭建近千平方公尺之畜舍大規模養豬，其興建當時，周圍規劃良善之特定農業區農牧用地並無人搭建如此大面積之建築物，則依一般經驗法則，興建建物應取得建造執照，何以上訴人於特定農業區農牧用地將系爭土地以全面覆蓋方式興建豬舍，即可毋須獲得主管機關之建築許可？上訴人雖主張被上訴人於執行離牧政策時，有應補償而未補償上訴人所興建豬舍之情事，然未經上訴人舉證說明，且杉林區公所亦以105年7月25日高市○區00000000000000號函稱並無上訴人申請離牧補償資料等語，況系爭建物自始即為違規使用，又有何主管機關應予補償興建費用之可能？是上訴人不得以此主張系爭土地之違規使用因被上訴人未予補償而合法化。又原處分係以上訴人違反限期改善義務而對之課以按次處罰之裁罰性處分及預防性處分，是其違規行為終了係自105年8月28日起算，至被上訴人105年10月6日為原處分時，尚未逾行政罰法第27條第1項之裁處權時效。另被上訴人105年3月7日函係以上訴人未領取民宿登記證，擅自於系爭建物經營民宿業務，違反發展觀光條例第25條第2項規定，依同條例第55條第6項規定裁罰6萬元。而本件則係以上訴人在系爭土地上建有系爭建物，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，經依同法第21條第1項規定命其限期改善而不為，故依據同法第21條第2項規定課以其按次處罰。兩者係針對上訴人不同之違規行為態樣分別處罰，並無一行為重複處罰之疑義。㈣綜上所述，原處分以上訴人於系爭土地上建有系爭建物，違反區域計畫法第15條第1項土地使用管制規定，依同法第21條第1項規定命其限期改善而不為，故依據同法第21條第2項規定，裁罰6萬元，並限期命於106年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，核無不合；訴願決定予以維持，亦無違誤。上訴人訴請撤銷為無理由等詞，為其判斷之依據。
五、上訴人以原判決違背法令，主張意旨略以：㈠系爭建物原係經權責機關檢驗各項設施後始核准為養豬場，上訴人雖錯失取得許可證或建築物使用執照之機會，惟就系爭土地所在區域類別管制規定容許使用項目而言，不因其未完成行政登記即導致畜牧使用違反區域計畫法之情形，原判決逕指系爭鐵皮屋自始即違規使用，容有錯誤。又被上訴人既作成限制上訴人拆除建物不予補償之決定，足見其係同意系爭建物可持續存在，惟被上訴人卻又以系爭土地上有該建物，認上訴人違反區域計畫法規定，顯違反誠信原則。且被上訴人雖限期令上訴人就系爭建物變更使用或停止使用或予以拆除恢復原狀，惟上訴人不知應如何變更使用及恢復原狀，拆除系爭建物亦明顯違反憲法第15條規定，原判決僅以系爭建物興建時未取得建築許可及上訴人未提出當時未補償鐵皮屋之證明，即謂系爭建物為違規使用，原裁罰並無違法云云，顯有判決不備理由之違法。另原判決先以上訴人違法經營民宿與違反區域計畫法兩者難認定係屬同一行為，後又認上訴人自以系爭建物經營民宿之始，即生違反區域計畫法管制之違規行為，其論述顯前後矛盾。㈡系爭建物於77年即存在且供農牧使用，屬73年11月5日修正之「非都市土地使用管制規則」第7條及其附表一所稱農牧用地容許使用之畜牧設施，僅為配合政府政策而於80年代不再作畜舍使用，但不得以此認上訴人有何違反行政法上義務之行為存在。縱上訴人未依嗣後修正之「非都市土地容許使用執行要點」第4點規定申請建築執照，亦不得以此反推認系爭建物興建時未供農牧使用。系爭建物既不屬區域計畫法第15條規定之建物，則上訴人實無違反行政法上義務之行為，自無須討論本件屬違法行為持續或違法狀態繼續之問題，原判決僅以89年1月26日修正前後之區域計畫法第21條條文作比較，即認「內政部100年9月29日函與區域計畫法規範意旨相符得予援用」，並未具體說明系爭建物違反區域計畫法第15條規定之理由，有判決不備理由之違法。而系爭建物既不屬區域計畫法第15條規定之建物，自非內政部100年9月29日函規範適用之對象，原判決逕予援用，有判決適用法規不當之違法。㈢本件係因被上訴人未核准上訴人申請拆除全部畜舍衍生而來，違反區域計畫法實不可歸責於上訴人。且上訴人之離牧補償金申請書、切結書及其他相關資料，於申請時即交給杉林區公所轉呈被上訴人審核，故相關資料應屬被上訴人應舉證之事項，原判決認應由上訴人舉證，未就上訴人於原審所提空照圖等證據加以綜合判斷，顯未對上訴人有利之情形一律注意，有判決不適用法規之違誤。又依當時離牧計畫畜舍拆除補償標準第1項規定可知，畜舍拆除補助不因未取得合法建物證明及未辦理土地作畜牧設施容許使用而否定系爭建物畜牧合法使用之事實，原判決認系爭建物自始即為違規使用，又有何主管機關應予補償興建費用之可能，實有違誤。㈣系爭土地為農牧用地，容許使用項目中除農舍外，餘無適合之容許使用項目可選擇變更使用。系爭土地無法變更使用，被上訴人令上訴人變更使用，無助於目的之達成。而系爭建物造價260萬元，若令上訴人拆除恢復原狀，亦違反比例原則。被上訴人未依行政程序法第7條第2款規定，選擇對人民損害最少者為之，原判決核有違反行政程序法第36條規定。另原判決應基於系爭建物長久存在之事實，依行政程序法第19條規定令權責機關准予補辦使用執照，以符合區域土地管制使用項目。且若依當時養豬期間建物使用情形，百分百屬農牧使用，建物面積可以是農地面積100％，且當時農業用地使用人（即上訴人母親）名下農地有6筆，合計面積為8,510平方公尺，若被上訴人准予補辦建物使用執照，亦符合農舍用地面積不超過該筆農地10％之規定，原判決顯有判決違背法令之情形等語。
六、本院查：㈠被上訴人之代表人原為陳菊，107年4月21日改由許立明擔任，茲據新任代表人具狀承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按63年1月31日制定公布之區域計畫法第15條第1項規定：「
區域計畫公告實施後，不屬第11條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」第21條規定：「違反第15條第1項之管制使用土地者，該管直轄市、縣（市）政府得限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀。」。89年1月26日修正施行之區域計畫法第21條第1項及第2項亦規定：「（第1項）違反第15條第1項之管制使用土地者，由該管直轄市、縣（市）政府處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。（第2項）前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」職是，區域計畫法於89年1月26日修正以前，違反該法第15條第1項之管制使用非都市土地者，主管機關僅得依同法第21條規定，限期令其變更使用或拆除其建築物恢復原狀；修法以後，違反該法第15條第1項之管制使用非都市土地者，主管機關得依同法第21條規定予以裁罰並限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。如不遵限變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施。又違反行政法上義務之行為雖已於舊法施行時即終了，然苟其違法狀態仍持續至新法修正施行之後，主管機關雖不得依舊法規定為處置，然非不得依修正後之新法就該違法狀態為處置，此乃依當時有效之法令就當時違法狀態為處置，核與法律溯及既往原則無涉。原判決援引上開規定及內政部100年9月29日函釋意旨，認系爭建物雖於77年間即興建完成，然其違反區域計畫法規定之狀態繼續至89年1月26日區域計畫法修正後，被上訴人得依修正公布之區域計畫法第21條規定，就上訴人之違法狀態為處置，其法律見解並無違誤。又縱使系爭建物曾經權責機關檢驗各項設施後始核准為養豬場，然並不代表系爭建物係合法建物，上訴人亦不否認系爭建物未取得許可證及建築物使用執照，是其指摘原判決認定其使用系爭土地有違反區域計畫法乃適用法規不當，自非可採。另縱使上訴人主張被上訴人作成限制上訴人拆除建物不予補償之決定，亦不等同認定其於系爭土地上搭建系爭建物未違反區域計畫法規定，上訴人主張被上訴人違反誠信原則，亦無足取。
㈢經查，上訴人所有系爭土地經編定為特定農業區農牧用地，
面積0.1083公頃，上訴人自76年起，未曾向主管機關申請興建畜牧設施之許可，即於系爭土地上搭建系爭建物（其中鐵皮屋面積達0.0810公頃）以供其飼養豬隻使用，直至80年間因離牧政策而不再繼續飼養。嗣上訴人於103年間重新鋪設系爭水泥地面、粉刷鐵皮屋、黏貼磁磚於圍牆，將鐵皮屋改為民宿，經營「桂田休閒農莊」，並將屋內3間房間提供給不特定客人居住使用，以收取住宿費用。經被上訴人認其未領取民宿登記證，而擅自於系爭建物經營民宿業務，違反發展觀光條例第25條第2項規定，以105年3月7日函裁罰6萬元。另地政局經勘查結果，確認系爭建物興建之初未申經主管機關許可，違規面積達0.0810公頃，且農業局亦認定系爭建物非作農業使用，被上訴人認上訴人有違反區域計畫法第15條第1項規定，以105年5月23日函通知其於105年8月28日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀，屆期不遵從者，將依區域計畫法規定辦理。嗣經杉林區公所於105年9月9日查報系爭建物仍存在，且無申請容許使用項目，並經農業局於105年9月30日認定系爭建物總面積已超過系爭土地面積之40％，不符農地農用設施審查辦法第7條第1項之規定。
被上訴人遂審認上訴人違法使用系爭土地，前經限期變更使用、停止使用或恢復原狀，然未遵照辦理，違反區域計畫法第15條規定，而依同法第21條第1項及第2項規定，以原處分裁罰6萬元，並限期於106年4月30日前變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀等情。乃原判決依法確定之事實，兩造對於事實經過亦無爭議，自得為本院判決之基礎。
㈣原判決已依73年11月5日修正施行之非都市土地使用管制規
則第4條第1項、第7條及其附表一，75年3月12日修訂之實施區域計畫地區建築管理辦法第3條、第5條及第6條第1項，81年間頒訂之「非都市土地容許使用執行要點」第4點、第5點（按其時名稱應為「臺灣省非都市土地容許使用執行要點」），102年9月19日修正發布非都市土地使用管制規則第6條及其附表一等規定，論明「非都市土地使用管制規則」自73年間修訂以來，均明文規範在非都市土地之農牧用地興建農舍、畜牧設施等相關建築物，不論其興建面積之大小，均必須經主管機關之許可（同意）始得興建，並據此申辦建築執照及使用執照，縱使嗣後增加休閒農業設施（含民宿），亦復如此，並對休閒農業設施增加管制措施。上訴人興建系爭建物既未依前揭非都市土地使用管制規則使用系爭土地，自有區域計畫法第15條第1項規定之違反，核與上開規定並無不合。上訴人主張系爭建物並未違反區域計畫法，據以指摘原判決適用法規顯有不當云云，核屬其主觀歧異之見解，無以憑採。
㈤所謂判決不備理由係指判決全然未記載理由，或雖有判決理
由，但其所載理由不明瞭或不完備，不足使人知其主文所由成立之依據；而所謂判決理由矛盾，係指判決有多項理由，且互相衝突，無以導出判決之結論而言。原判決已就上訴人以系爭建物經營民宿之行為與其興建系爭建物未申經主管機關核准亦未依法辦理建造執照及使用執照等行為，何以屬不同之行為且違反之法規不同為說明，另將其事實認定之依據及得心證之理由記載於理由項下，縱為上訴人所不認同，亦與判決理由不備有間。且其論述足以支持其結論，亦無判決理由矛盾之情事，上訴人此部分指摘，亦非有理。
㈥系爭土地既為農牧用地，上訴人僅需回復至可供農牧使用即
可，並無其所稱無法回復原狀之情事，亦無違反比例原則或憲法第15條規定等節，原判決亦已論明無訛，上訴人其餘上訴理由，無非以其歧異之法律見解，對於業經原判決詳予論述不採之事項再予爭執，難謂為原判決有違背法令之情形。㈦綜上，原判決認事用法並無違誤，對上訴人在原審之主張如
何不足採之論證取捨等事項，亦均有詳為論斷，其所適用之法規與該案應適用之法規並無違背，與解釋、判例亦無牴觸，並無所謂判決不適用法規或適用不當或判決不備理由或理由矛盾等違背法令之情形。上訴論旨，指摘原判決違背法令，求予廢棄，為無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 7 月 30 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 林 欣 蓉法官 姜 素 娥以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 7 月 30 日
書記官 莊 俊 亨