最 高 行 政 法 院 判 決
107年度判字第546號上 訴 人 台灣宇博數位服務股份有限公司代 表 人 Francois P.Chadwick訴訟代理人 郭雨嵐 律師
謝祥揚 律師劉景嘉 律師被 上訴 人 交通部公路總局代 表 人 陳彥伯上列當事人間汽車運輸業管理規則事件，上訴人對於中華民國106年8月10日臺北高等行政法院106年度訴字第326號判決，提起上訴，本院判決如下：
主 文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、緣被上訴人所屬臺北市區監理所調查發現，上訴人以網路行銷招募駕駛人加入Uber APP平台，駕駛人林忠泰、張堂配、「淵宏」、劉致宏、張正男（下稱林忠泰等5人）乃分別以車牌號碼0000-00、000-0000、000-0000、000-0000、000-0000之車輛，於民國104年2月24日、5月11日、3月15日、10月27日、3月28日加入Uber APP平台，並先後於105年3月29日及8月17日，藉由Uber APP平台提供資訊，而提供載客之營業服務，嗣載客完成並由乘客以信用卡付費後，再由上訴人依拆分費用比例，將報酬支付予上開駕駛人，因認上訴人有未經核准擅自經營汽車運輸業之情事，嗣被上訴人以105年11月18日第20-20B00591號、第20-20B00592號、第20-20B00597號、第20-20B00598號及20-20B00604號處分書（下合稱原處分），各裁罰上訴人新臺幣（下同）15萬元罰鍰。上訴人不服，提起訴願，經決定駁回，上訴人仍未甘服，遂向臺北高等行政法院（下稱原審）提起行政訴訟。經原審判決駁回後，上訴人仍不服，遂提起本件上訴。
二、上訴人起訴主張：㈠按本院98年11月份第2次庭長法官聯席會議決議（下稱本院98年決議）、105年10月份第1次庭長法官聯席會議決議（下稱本院105年決議）、105年度判字第29
0、576號判決之意旨，行為人基於同一目的而出於違反行政法上義務之單一意思，應為接續犯，該多次違規行為應評價為一行為，並於主管機關裁處後，始切斷違規行為之單一性。如行政機關已就違章行為人某次行為作成裁處，行為人於接獲該次裁處前所為之其他行為，應不得再為處罰，否則即違反一行為不二罰原則。原處分認定上訴人有經營汽車運輸業之營業行為，而涉及違反汽車運輸業管理規則第138條、行為時公路法第77條第2項規定，本件上訴人既係基於單一意思，違反「不得經營汽車運輸業」之不作為義務，應論為法律概念上之一行為，營業行為與廣告行為均屬集合性概念，係由行為人以相同或類似之連續行為，以達營業、促進營業（招徠營業）之相同目的，應適用上開決議及判決意旨。㈡行為時公路法第77條2項規定所禁止之「經營汽車運輸業」行為，應係指於特定期間內接續、反覆搭載乘客、收取報酬之同種類數行為，具反覆、繼續之特徵。就公路法規範目的而言，前述經營行為應屬反覆實施之同種類行為，遭其破壞之法益亦屬同一，應評價為一行為。原處分所涉5件違章行為均發生於臺北市、新北市地區，地點極為接近，時間係發生於000年0月00日、105年8月17日，原處分分別作成裁處，顯係將原應評價為單一行為，逕自割裂後分別處罰，原處分確有違法。㈢被上訴人前於105年5月24日作成另7件處分，並於6月3日送達後，再就違章日期均為105年3月29日之行為，於同年11月18日作成本件第20-20B00591號、第20-20B00592號、第20-20B00597號、第20-20B00598號處分書；被上訴人復於105年8月3日作成另4件處分，並於8月10日送達後，再就違章日期為105年8月17日之行為，於同年11月18日作成本件第20-20B00604號處分書，均係就相同之單一行為再為處罰，依本院前開決議意旨，顯有違反一行為不二罰之違法。㈣被上訴人並未辨明上訴人所謂與他租車公司駕駛人之合作契約關係內容為何，上訴人如何利用租車公司之車輛用於提供載客服務等情，即驟然認定上訴人有經營汽車運輸業、利用Uber APP軟體並與駕駛人合作而派遣調度車輛、收取報酬等違章行為，且被上訴人並未具體指明上訴人究係與何人共同實施違反行政法義務之行為，更未證明上訴人與該人間確有共同實施違章行為之故意，原處分自有違法。㈤上訴人係以管理顧問、資料處理服務、電子資訊供應服務等事項為業，並非被上訴人所稱汽車運輸業。Uber APP平台實係由總部設於荷蘭之荷蘭商Uber International Holding B.V.公司（下稱Uber B.V.公司）透過行動通訊網路而經營維護，上訴人是Uber集團所屬Uber B.V.公司於臺灣成立之100%子公司，雖與Uber B.V.公司為同屬一集團而為關係企業，惟僅受Uber B.V.公司委託在臺灣為潛在使用者與潛在合作夥伴推廣Uber APP平台。上訴人無從介入Uber APP平台之營運，亦非該Uber APP平台之經營主體，也未曾為提供該軟體服務而簽訂任何契約，更未曾與任何利用Uber APP平台之個人駕駛人簽署任何契約等語，求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
三、被上訴人則以：㈠上訴人未經申請而經營汽車運輸業致違反行為時公路法第77條第2項規定，違反未經申請不得經營汽車運輸業之作為義務，適用行政罰法第14條第1項規定。又因過失之複數行為人間並無意思聯絡可言，且行政罰法第14條第1項規定僅以故意為限，故無需追究共犯之過失責任。㈡上訴人雖未親自駕駛車輛，然加入Uber APP平台之駕駛人確係由上訴人所招募，且經上訴人就申請加入前開平台之駕駛人是否具有經營汽車運輸業之資格加以審查，上訴人亦自使用Uber APP平台駕駛人處收取費用，處分案件皆有搭乘時叫車畫面、採證照片及車資收據可稽，上訴人顯然有與加入Uber APP平台之駕駛人故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，被上訴人依行政罰法第14條第1項所定分別處罰之意旨對上訴人裁罰，應屬有據。㈢上訴人之違規行為態樣係提供Uber APP平台之方式，在同一時段不同地點，與個別加入Uber APP平台之駕駛人違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務，具有反覆性、持續性及個別性。原處分所涉車輛之車牌號碼及駕駛人身分證字號皆有不同，足認上訴人係分別與不同之5名駕駛人故意共同實施違反行為時公路法第77條第2項之行為，自屬數行為，被上訴人就上訴人之持續性、反覆性之營業行為，以裁處次數為標準認定行為數，並認定上訴人與不同地點之個別駕駛人有故意共同實施違反公路法及汽車運輸業管理規則上義務之行為，而以原處分加以裁罰，並無違反一行為不二罰原則等語，資為抗辯，求為判決駁回上訴人之訴。
四、原審為不利於上訴人之判決，係以：㈠上訴人藉網路廣告並審核後招募駕駛人，提供需要搭乘自用小客車之乘客資訊予駕駛人，而由駕駛人實際載運乘客收取費用，共同實施經營公路法第2條第14款之汽車運輸業之行為，且上訴人登記之所營事業為管理顧問業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業、第三方支付服務業、其他工商服務業，及除許可業務外，得經營法令非禁止或限制之業務，並未包含經營公路汽車客運業，且上訴人亦未依公路法第37條第1項規定向主管機關申請核准籌備，因此原處分認上訴人與互不相識之駕駛人林忠泰等5人間，各自共同未經申請核准而經營汽車運輸業即違反行為時公路法第77條第2項規定，經核並未違法。
㈡上訴人於網路上刊載之「台灣UBER駕駛人資訊網」，明示加入Uber App平台之駕駛人，係為上訴人所「找到需要用車的顧客」提供載客服務，且上訴人得自駕駛人載客所得車資中，抽取一定比例之平台費用。另欲經由Uber APP平台提供載客服務之駕駛人，須經上訴人審核具備相關文件，所提供車輛亦須符合上訴人之要求，可見本件林忠泰等5人基於與上訴人間之各自之合意，以自備車輛載運上訴人所招攬乘客，並向乘客收取車資後，與上訴人依約定比例分配，各駕駛人均係與上訴人共同實施違反行為時公路法第77條第2項所定行政法上義務之行為，上訴人主張未收取報酬不構成營業行為云云，與事實不符。㈢原處分均載明：違規時間、地點、自用小客車之車號及車主證號，且違反事實亦載明：未經申請核准利用網路平台經營汽車運輸業攬載乘客收取報酬，故上訴人由處分書整體處分意旨或解釋可知，原處分是由上訴人與各該自用小客車之駕駛共同實施本件違規行為，上訴人主張原處分欠缺明確性而違法云云，即有誤會。㈣林忠泰等5人係基於自身賺取運送報酬之利益考量，分別與上訴人共同從事違法行為，彼此間並無意思聯絡，主觀上亦無將其他駕駛人之行為作為己用，行為主體互不相同，共同實施之意思亦互不相關，不論從法律上或事實上，自應予以分別評價該當違反行為時公路法第77條第2項之未經申請核准而經營汽車運輸業構成要件，應為數行為，而非自然意義或法律構成要件一行為，故上訴人主張原處分裁罰5次，顯然違反一行為不二罰云云，亦不足採。㈤本院98年決議乃針對違反郵政法第6條第1項及第40條第1款規定，按次連續處罰者，應以同一單獨實施違章行為之受罰人接獲處分及通知停止該行為後，始能為之。換言之，該決議重點乃受罰之公司於接獲行政機關第1次處分書後，該第1次處分有切斷該受罰公司於接獲前處分書前之違規行為單一性之效力。核與本件上訴人未經依公路法第37條第1項規定申請核准籌備，即經營汽車運輸業之規定並不相同。林忠泰等5人與上訴人各自間，均共同實施違反行政法義務行為，為數行為，因此對上訴人而言非屬一行為，亦未發生前揭決議按次連續處罰問題。㈥上訴人違規行為態樣並非廣告行為，上訴人為法人與多數自然人有行政罰法第14條第1項共同實施未經申請核准而經營汽車運輸業之違章行為，與本院105年決議之「廣告行為具集合性概念」不同；且上訴人與林忠泰等5人間分別各自共同實施本件違章行為，自不具不作為之單一意思，亦與本院105年決議行為態樣及構成要件不同。因此逕將前述決議套用至性質不同之上訴人違法營業行為，認屬同一行為云云，自不能採憑。㈦被上訴人審酌上訴人本件5次違反行為時公路法第77條第2項規定之行為，嚴重影響消費者權益與汽車運輸業市場秩序，且先前已經多次處罰，仍未停止違法營業，可受責難程度極為重大，就5次違章行為，分別裁處上訴人法定最高額罰鍰15萬元，經核尚無裁量逾越、裁量濫用或裁量怠惰等情事，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合，上訴人執前詞，訴請撤銷，為無理由等語，為其判斷之依據。
五、本院查：㈠本件上訴人之代表人已由Rob van der Woude變更為Francoi
s P.Chadwick，玆經其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
㈡按公路法第2條第14款規定：「本法用詞，定義如下：……
十四、汽車或電車運輸業：指以汽車或電車經營客、貨運輸而受報酬之事業。」第37條第1項規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。二、經營市區汽車客運業：(一)屬於直轄市者，向該直轄市公路主管機關申請。(二)屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」行為時同法第77條第2項規定：「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業者，處新臺幣5萬元以上15萬元以下罰鍰，並勒令其停業，其非法營業之車輛牌照並得吊扣2個月至6個月，或吊銷之。」（此條文已於106年1月4日修正）是以，經營汽車運輸業應先申經主管機關核准，否則即得依行為時公路法第77條第2項之規定處罰，至於行為人是否符合「經營汽車運輸業」應依法律規定之構成要件為判斷。
㈢經查，上訴人係藉由網路刊登Uber APP平台招募駕駛人之資
訊（包括加入Uber APP平台駕駛人資格、應備文件、工作方式、車輛規格及拆分費用比例等資訊），而招徠不特定多數之駕駛人註冊加入Uber APP平台，以自備車輛為乘客提供載客服務。嗣林忠泰等5人提出申請，並經上訴人審核符合資格及條件後，於105年3月29日及8月17日，乘客經由Uber APP平台叫車後，Uber APP平台即提供乘客之乘車需求資訊予駕駛人，林忠泰等5人即以其自備車輛為乘客提供載客服務，並由乘客以信用卡支付載客服務之費用（即車資）予UberAPP平台經營者，上訴人再藉由Uber APP平台經營者所提供資料，依拆分費用比例（即車資扣除平台服務費），將報酬支付予上開駕駛人，且加入Uber APP平台之駕駛人彼此間係個別載客等情，為原判決依法確定之事實，自得為本院判決之基礎。
㈣依原判決所認定之前揭事實，上訴人雖未親自駕駛或提供車
輛載運乘客，並向乘客收取對價，而與傳統計程車業者，或經由乘客以電話聯絡，或由駕駛人駕車行駛於道路上招攬乘客，並於提供載客服務後，向乘客直接收取報酬之營業形態未盡相同。惟上訴人於網路上刊登「台灣UBER司機資訊網」招募駕駛人時，即表示係為駕駛人找到需要用車的顧客，故其係透過Uber APP平台以應用程式快速媒合可提供載客服務之駕駛人與提出乘車需求之乘客，並提供資訊予雙方，雖因此降低傳統計程車業者攬客及消費者叫車暨候車之時間及交易成本，然依其具體行為內涵觀之，仍該當於乘客以電話聯絡計程車，或計程車行駛於道路上招攬消費者之行為，其後，駕駛人以自備車輛提供載客服務後，由消費者以信用卡付費，上訴人再將報酬支付予駕駛人，則該當於計程車業者於提供載客服務後收取報酬，是上訴人與加入Uber APP平台之駕駛人係分擔攬客及載客工作，則上訴人與加入Uber APP平台之駕駛人之行為自該當於公路法第2條第14款汽車運輸業之要件，且上訴人係與加入Uber APP平台之駕駛人共同實施違反行政法上義務之行為。上訴人雖主張其與加入Uber APP平台之駕駛人間無任何書面契約，而未涉入Uber APP平台之營運云云，惟上訴人於網路係以自己名義招募駕駛人，其行銷內容即係透過Uber APP平台提供乘客之乘車需求資訊予駕駛人，由駕駛人自備汽車經營載客服務，實質上即係利用Ub
er APP平台，使其招募之駕駛人未經核准經營計程車客運業，並透過信用卡等第三方支付平台收取費用，再將費用分給合作夥伴，此乃上訴人及使用Uber APP平台之駕駛人間之共識，則上訴人與駕駛人間即有共同提供載客服務而受報酬之意思聯絡與行為分擔，從而，原判決據以認定上訴人與駕駛人間有共同「未經申請核准，而經營汽車運輸業」之違反行為時公路法第77條第2項規定之行為，依上開規定及說明，並無不合。至上訴人另主張其未向乘客收取費用，並無收取報酬，不符合公路法第2條第14款及行為時同法第77條第2項與經營有關要件云云。然查，縱依上訴人之主張，消費者以信用卡支付之費用係由Uber APP平台經營者即Uber B.V.公司收取乙節屬實，然Uber APP網頁上已註明自105年1月18日起加入合作駕駛之平台費用一律為25％，且上訴人係Uber B.V.公司於臺灣成立之100%子公司，並受託為Uber B.V.公司行銷招募駕駛人加入Uber APP平台，縱被上訴人未提出證據證明乘客以信用卡所支付費用之流向，惟此部分之資金流向及相關收支問題，僅係上訴人與Uber B.V.公司之關係企業間如何分配利益之問題，尚無礙於上訴人係經由招募駕駛人及車輛，並利用Uber APP平台以經營載客服務之事實認定。
㈤對於違反行政法上義務之行為，依法自得予以裁罰，其有數
行為違反行政法上之義務者，得分別處罰。惟一行為不二罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，其本意即禁止國家對人民之同一行為，予以相同或類似之措施多次處罰，致承受過度不利之後果。詳言之，一行為已受處罰後，國家不得再行處罰；且一行為亦不得同時受到國家之多次處罰，故行為人所為違反行政法上義務之行為究為「一行為」或「數行為」，自應予以辨明。依行政罰法第14條規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為，構成共同違法行為。而行政罰之處罰，是以行為人之行為作中心，行為人之行為究竟屬於違反行政法上義務行為之一行為或數行為，應以行為人之主觀意思及客觀上與所違反之行政法上義務規定之構成要件判斷之。行為時公路法第77條第2項所定「未依本法申請核准，而經營汽車或電車運輸業」之經營汽車或電車運輸業行為，係集合性概念，一次或反覆多次實施經營運輸行為，均屬之。是以出於違反行為時公路法第77條第2項不作為義務之單一意思，而未申請核准，多次實施運輸行為，係違反同一行政法上義務之接續行為，該多次違反行為，在法律上應評價為一行為，並於主管機關處罰後，始切斷違規行為之單一性。另依原判決認定之事實可知，上訴人係以Uber APP平台招募多數駕駛人與之合作，始得分擔於不同時間、不同地點攬客及載客工作並收取報酬之營業活動，故上訴人與駕駛人共同實施完成經營汽車運輸業之行為，自始即不限於單一駕駛人，亦即上訴人與不同駕駛人分擔攬客及載客之運送工作，本在其一開始違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之故意內。易言之，上訴人自始即意在未經申請核准，提供相同Uber APP平台，並以前揭相同方式，與不同駕駛人分別完成載運乘客之行為，而經營「汽車運輸業」，足認其係出於違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務之單一意思，而該當於一個違反行為時公路法第77條第2項行政法上義務行為。至上訴人每次與不同駕駛人共同完成載客服務，各駕駛人是否分別與上訴人成立共同違法行為，並不影響上開上訴人行為單一性之判斷。原判決未審究上訴人違反行政法上義務是否出於單一意思，而認定上訴人之行為係數行為，尚有可議，上訴人執以指摘，自屬有據。又因上訴人主張其之前因相同之行為，業經被上訴人以前處分裁罰在案，該處分與本件行為間之關係為何，未經原審查明，此部分攸關原處分是否違反一行為不二罰原則，本院尚無從自為判決，爰將原判決予以廢棄，發回原審另為調查後，另為適法裁判。
㈥末按，公路法第3條規定：「本法所稱公路主管機關：在中
央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣(市)為縣(市)政府。」第37條第1項規定：「（第1項）經營汽車運輸業，應依下列規定，申請核准籌備：一、經營公路汽車客運業、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業，向中央主管機關申請。
二、經營市區汽車客運業：(一)屬於直轄市者，向該直轄市○路主管機關申請。(二)屬於縣（市）者，向縣（市○○路主管機關申請。三、經營計程車客運業，其主事務所在直轄市者，向直轄市公路主管機關申請，在直轄市以外之區域者，向中央主管機關申請。……」是以，交通部及直轄（縣）市政府雖均為公路主管機關，然其所轄事○○○區○○○○路法第79條第5項授權交通部制定有關「汽車及電車運輸業申請資格條件、立案程序、營運監督、業務範圍、營運路線許可年限及營運應遵行事項與對汽車及電車運輸業之限制、禁止事項及其違反之罰鍰、吊扣、吊銷車輛牌照或廢止汽車運輸業營業執照之要件等事項」之規則，交通部亦依該授權而訂頒汽車運輸業管理規則，以管理汽車及電車運輸業等相關事項，固與公路法「發展公路運輸事業，以增進公共福利與交通安全」之立法目的無違，而得予以援用。然汽車運輸業管理規則於92年5月7日修正時，首次增訂第139條之1規定，其內容為：「（第1項）臺灣省轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委任交通部公路總局辦理。（第2項）福建省金門縣、連江縣轄內之遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案及經營管理，由交通部委託福建省金門縣政府及連江縣政府辦理。（第3項）臺灣省轄內公路汽車客運業之營運管理，由交通部委任交通部公路總局辦理；直轄市○○○路汽車客運業之營運管理，由交通部委託直轄市政府辦理。」該規定雖曾於93年11月26日、101年6月6日及102年3月22日為修正，然始終未規定將直轄市內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任被上訴人辦理，迄102年7月22日始修正為：「（第1項）遊覽車客運業、計程車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局或得委辦直轄市政府辦理。（第2項）公路汽車客運業之營運管理及處罰，由交通部委任交通部公路總局辦理或得委辦直轄市政府辦理。」是以，有關計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，係汽車運輸業管理規則於102年7月22日修正後，始規定由交通部委任被上訴人或委辦直轄市政府辦理。然依交通部102年7月22日交路字第10250097788號函所載「主旨：公告委任交通部公路總局辦理汽車運輸業相關業務，並自102年7月24日起生效。依據：一、汽車運輸業管理規則第139條之1。二、行政程序法第15條第1項。公告事項：一、遊覽車客運業、小客車租賃業、小貨車租賃業、汽車貨運業、汽車路線貨運業、汽車貨櫃貨運業、臺灣省及福建省金門縣、連江縣轄內計程車客運業之申請核准籌備、立案、營運管理及處罰，委任交通部公路總局辦理。二、另公路汽車客運業之營運管理及處罰，亦委任交通部公路總局辦理。」之內容，並未將計程車客運業納入委任被上訴人辦理之範圍，則上訴意旨指摘被上訴人就本件並無事務管轄權限，違反管轄法定原則及法律保留原則等語，尚非全然無稽。案經發回，原審應闡明兩造就此部分攻防，予以釐清，併此指明。
六、據上論結，本件上訴為有理由。依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
最高行政法院第三庭
審判長法官 吳 明 鴻
法官 鄭 忠 仁法官 黃 淑 玲法官 姜 素 娥法官 林 欣 蓉以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異中 華 民 國 107 年 9 月 20 日
書記官 劉 柏 君